“普惠園”與“民促法”疊加下民辦園的困惑與應(yīng)對

摘 要： “普惠園”與“民促法”作為時(shí)下對學(xué)前教育有重大影響的政策與法規(guī)，在民辦園上產(chǎn)生交集。且由于“身份認(rèn)證”引發(fā)政策疊加，使得民辦園面臨著“普惠性+非營利性”“普惠性+營利性”“非普惠性+非營利性”“非普惠性+營利性”四種不同身份組合下的發(fā)展困惑：只得“名分”難得“實(shí)利”，勢單力薄下的無奈之選，在爭議中尷尬生存，非公平競爭造成的巨大壓力。厘清并消除“普惠園”與“民促法”間的不銜接、不一致成分，是實(shí)現(xiàn)民辦園可持續(xù)發(fā)展的根本所在。清晰界定身份、理順支持政策、完善監(jiān)督機(jī)制是合理有效的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞： 民辦幼兒園;普惠性;營利性;非營利性

基金項(xiàng)目：本文系山東省社科基金項(xiàng)目“新人口形勢下學(xué)前教育資源優(yōu)化配置研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19CZKJ11）的階段性成果。

作者簡介：朱莉雅，曲阜師范大學(xué)教育學(xué)院博士研究生，主要從事教育政策研究。

學(xué)前教育是我國國民教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，也是大家對變革最為期待的領(lǐng)域。針對“入園貴”“入園難”等問題，從2010年起國家開始致力于建設(shè)面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性幼兒園，從中央到地方相繼出臺(tái)了系列文件政策，長期占據(jù)主體地位的民辦學(xué)前教育首當(dāng)其沖。為消除民辦學(xué)?！耙苑菭I利之名行營利之實(shí)”的難題，新《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《新民促法》）于2017年完成修訂頒布，之后又出臺(tái)了相應(yīng)配套制度，這是一部同樣能夠引發(fā)民辦學(xué)前教育深刻變革的重大法規(guī)。當(dāng)前學(xué)界對民辦學(xué)前教育的影響研究成果頗豐，但對于二者的疊加影響效應(yīng)卻關(guān)注較少，這不利于從根本上消除制約民辦學(xué)前教育發(fā)展的障礙。

一、“普惠園”與“民促法”疊加之緣起

“普惠園”在本文主要指代推動(dòng)普惠性幼兒園（以下簡稱“普惠園”）建設(shè)的相關(guān)政策文件;“民促法”主要指代《新民促法》以及相關(guān)配套制度。孤立地看“普惠園”與“民促法”，前者屬于教育政策，后者屬于教育法規(guī)，看似不在一個(gè)檔位上，卻因?yàn)槊褶k幼兒園（以下簡稱“民辦園”）這個(gè)紐帶將二者緊密地關(guān)聯(lián)在一起。

1.二者交集于“民辦園”

“學(xué)前教育是各級(jí)教育中公共性最強(qiáng)、社會(huì)受益面最廣的一項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)”的論斷，已經(jīng)得到廣泛證實(shí)。[劉占蘭：《學(xué)前教育必須保持教育性和公益性》，《教育研究》2009年第5期，第31-36頁。]我國從2010年正式開始推行普惠性幼兒園建設(shè)，這一戰(zhàn)略方針被貫穿到從中央到地方頒布的一系列政策文件中，包括《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、《學(xué)前教育改革發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（簡稱《若干意見》）、《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》以及各地實(shí)施的學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃、普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定與管理辦法（或意見）等。對于什么是普惠性幼兒園，國家層面文件并未明確界定，但對于普惠性幼兒園的構(gòu)成卻有清晰的表述，指出其包括公辦幼兒園（含公辦性質(zhì)幼兒園）和民辦普惠性幼兒園。公辦園作為由國家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支持和保障的幼兒園，公益普惠是天然屬性，理應(yīng)在普惠性幼兒園范疇內(nèi)。此外，民辦園亦是不可缺少的，尤其在當(dāng)下高民營化的學(xué)前教育市場背景下，民辦園更是無法置身事外，這主要基于以下一個(gè)或幾個(gè)原因：減輕政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，提高學(xué)校經(jīng)營管理的效率，增加教育供給方式的多樣化和選擇性，提高學(xué)校對其消費(fèi)者的責(zé)任感。[貝磊：《當(dāng)前世界范圍內(nèi)私立教育發(fā)展趨勢——教育民營化的問題及相關(guān)政策》，《外國教育資料》1997年第3期，第15-18頁。]

“民促法”的適用對象是利用非國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)舉辦的各級(jí)各類民辦學(xué)校。我國民辦教育歷經(jīng)近20年的探索前行，2002年終于迎來了本領(lǐng)域的首部大法——《民辦教育促進(jìn)法》，次年頒布《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，對民辦學(xué)校的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、組織管理、扶持與獎(jiǎng)勵(lì)、法律責(zé)任等做了詳盡規(guī)定，對于規(guī)范和引導(dǎo)民辦教育依法辦學(xué)、依法管理等方面有著十分積極的意義。但遺憾的是，這部被寄予厚望的法律由于沒能很好地解決產(chǎn)權(quán)歸屬與合理回報(bào)之間的關(guān)系，使得民辦學(xué)校營利性之實(shí)與非營利性之法的沖突逐漸顯露。[李文章：《非對立性：普惠性學(xué)前教育與營利性民辦幼兒園的相互關(guān)系》，《現(xiàn)代教育論叢》2018年第2期，第40-44頁。]在各方的呼吁下，時(shí)隔5年《新民促法》誕生，在此基礎(chǔ)上，接連頒布《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，截至2019年6月，已經(jīng)有29個(gè)省出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐拇龠M(jìn)民辦教育健康發(fā)展的指導(dǎo)意見，13個(gè)省出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)。[王帥，吳霓，鄭程月：《民辦教育分類管理的推進(jìn)概況、突出問題與對策建議——基于對國家和地方29省相關(guān)政策的文本分析》，《當(dāng)代教育論壇》2019年第6期，第55-65頁。]不管民辦教育的法律如何演變，自始至終主題都是民辦教育，民辦園亦是重點(diǎn)立法對象。由此，“民辦園”就成了“普惠園”與“民促法”的交集所在。

2.“身份認(rèn)證”引發(fā)政策疊加

《若干意見》提出，到2020年普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%。其中，公辦園的比例是50%，剩下的30%需要普惠性民辦園來填補(bǔ)。這意味著現(xiàn)存民辦園中的很大一部分將轉(zhuǎn)入普惠性幼兒園的系列。因此，在民辦園中篩選出符合條件的幼兒園是“普惠園”政策的核心環(huán)節(jié)。根據(jù)各地制定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與管理辦法，基本程序大體包括：書面申請—縣區(qū)評審—市級(jí)抽評—社會(huì)公示—認(rèn)定備案。具體來說，每年于規(guī)定月份內(nèi)，符合條件的民辦幼兒園按照屬地管理原則，向縣（市、區(qū)）級(jí)教育行政部門提出申請，教育行政部門對提出申請的幼兒園進(jìn)行審核、考察和評審。[李芳，姜勇：《我國普惠性民辦幼兒園認(rèn)定管理政策文本的ROST數(shù)據(jù)挖掘系統(tǒng)分析》，《教育經(jīng)濟(jì)評論》2019年第4期，第108-121頁。]那些通過認(rèn)定的民辦園，至此多了一重普惠性幼兒園的身份;而那些未通過認(rèn)定的或未申請認(rèn)定的，雖然沒有特殊說明，很自然地就落入了“非普惠性”民辦園的行列。而眾所周知，民辦園是依靠非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)設(shè)立的，遵循的是市場法則。民辦園之所以提出加入普惠性幼兒園的申請，愿意接受政府指導(dǎo)價(jià)，很大程度上是被政府所承諾的優(yōu)惠政策所吸引，包括稅收政策、財(cái)政扶持、幫扶機(jī)制、支持教師隊(duì)伍建設(shè)等政策。為消除民辦園的后顧之憂，個(gè)別地方制定的辦法中還特別規(guī)定了“退出機(jī)制”。當(dāng)然，政府的監(jiān)督也是不可或缺的部分，應(yīng)實(shí)行信息公示制度，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

再觀《新民促法》，本輪修訂最大的改變就在于允許“民辦園做出營利性或非營性的選擇”。針對兩類學(xué)校分類登記，規(guī)定了民辦學(xué)校設(shè)立審批、分類登記、變更注銷登記等方面的內(nèi)容，選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的可登記為民辦非企業(yè)單位或事業(yè)單位;營利性民辦學(xué)校到工商部門進(jìn)行登記。政府的優(yōu)惠扶持與監(jiān)督管理在《新民促法》中亦有體現(xiàn)，第四十六條規(guī)定：“對非營利性民辦學(xué)校還可以采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施。”第五十一條規(guī)定：“新建、擴(kuò)建非營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。新建、擴(kuò)建營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定供給土地。”部分地市出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則，規(guī)定營利性民辦學(xué)?？梢宰兏鼮榉菭I利性。針對非營利民辦學(xué)校，規(guī)定委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所依法進(jìn)行審計(jì);針對營利性學(xué)校還專門制定了監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則，包括對籌設(shè)期限、舉辦者的條件要求、學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)及財(cái)務(wù)和信息公開的監(jiān)督管理。

可見，“普惠園”與“民促法”出于不同的目的，同時(shí)對民辦園進(jìn)行身份認(rèn)證，最終帶來四種不同的身份組合，分別是“普惠性+營利性”“普惠性+非營利性”“非普惠性+營利性”“非普惠性+非營利性”。在政策工具運(yùn)用上具有較多的重合成分，見表1，其中“/”之前代表“普惠園”的相關(guān)規(guī)定，“/”之后代表“民促法”的相關(guān)規(guī)定。

二 、“普惠園”與“民促法”疊加下民辦園的發(fā)展困惑

有學(xué)者以11 個(gè)省的 2687 位民辦園舉辦者為調(diào)研對象進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)民辦園面臨不同的身份選擇，選擇“觀望”的比例最高，始終在50%左右。[胡晨曦，魏聰，胡辰方，王海英：《分類管理背景下民辦幼兒園辦園意向研究——基于對全國11個(gè)省2687位民辦園舉辦者的實(shí)證調(diào)查》，《教育發(fā)展研究》2018年第4期，第28-37頁。]這說明對于多數(shù)民辦園而言，“普惠園”與“民促法”的疊加帶來的不僅是機(jī)遇，更多的是困惑和挑戰(zhàn)。

1.“普惠性+非營利性”幼兒園：只得“名分”難得“實(shí)利”

在四種選擇中，當(dāng)屬“普惠性+非營利性”幼兒園最受歡迎。對社會(huì)而言，此種組合能夠最大限度地體現(xiàn)教育的公益性;對百姓而言，可以享受到實(shí)惠的學(xué)前教育服務(wù)。并且由于“普惠性”和“非營利性”都以公益精神為根本追求，與非營利的法人形象非常契合。在稅收政策上，都認(rèn)同應(yīng)該“享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策”;在定價(jià)機(jī)制上，都接受政府指導(dǎo)價(jià);在獎(jiǎng)勵(lì)扶持上，都提出給予補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)、教師培訓(xùn)、土地使用等方面的優(yōu)惠政策。政策環(huán)境相對寬松利好，但發(fā)展中仍然面臨不少難題。

（1）支持不到位

提升學(xué)前教育公益性的主要責(zé)任在政府，保障財(cái)政投入是政府履行職責(zé)的重要體現(xiàn)。基于此，“普惠園”與“民促法”對于“普惠性”“非營利性”的民辦園都給予優(yōu)惠政策。從目前出臺(tái)的相關(guān)文件來看，支持是完全分開對待的，“非營利性+普惠性”幼兒園應(yīng)獲得雙份的優(yōu)惠。此種組合固然能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)教育的公益性，但同時(shí)政府承擔(dān)的責(zé)任也最大。[魏聰，王海英，林榕，陳紅敏：《普惠性民辦幼兒園與非營利性民辦幼兒園的關(guān)系辨析及路徑選擇》，《學(xué)前教育研究》2019年第3期，第54-70頁。]在實(shí)際執(zhí)行中，各地政府支持普遍乏力，各種優(yōu)惠被“打折扣”，在不少地市甚至成了口頭支票，民辦園難以維持收支平衡，更有甚者“關(guān)停并轉(zhuǎn)”。

（2）進(jìn)退不順暢

很多省份針對“民促法”設(shè)置了過渡期，規(guī)定到2022年完成分類登記，所以“普惠園”的執(zhí)行時(shí)間要早于“民促法”。但一些有“遠(yuǎn)見”的省市在“民促法”各項(xiàng)細(xì)則出臺(tái)之前，就將“非營利性”植入了普惠性民辦園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，意味著選擇“成為普惠性幼兒園”的同時(shí)也選擇了“非營利性”，這樣的捆綁式認(rèn)定多少帶有一定裹挾的成分。此外，出于對民辦園意愿的尊重，大多省市的認(rèn)定辦法是允許民辦園退出普惠，但不少地市規(guī)定從“非營利性”到“營利性”是單項(xiàng)通道，一旦選擇了“非營利性”就不能再選擇“營利性”，所以普惠性幼兒園退出機(jī)制形同虛設(shè)。

2.“非普惠性+非營利性”幼兒園：勢單力薄下的無奈之選

相比“普惠性+非營利性”幼兒園，“非普惠性+非營利性”幼兒園的公益色彩要淡一些。既然選擇了“非營利性”，主動(dòng)放棄對利潤的追求，似乎沒有任何理由拒絕再進(jìn)一步加入普惠園。之所以做出這種選擇，只能算是權(quán)宜之計(jì)，大體有以下兩種情況：

（1）高不成低不就

此類幼兒園由于辦學(xué)實(shí)力整體不強(qiáng)，既無力承擔(dān)登記為“營利性”幼兒園的高額稅費(fèi)，也無力承擔(dān)普惠的指導(dǎo)價(jià)格?！胺菭I利性”與“普惠性”雖然都執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)，但普惠性幼兒園的價(jià)格控制顯然更嚴(yán)些，若執(zhí)行政府的收費(fèi)規(guī)定，即使接受政府的補(bǔ)貼之后也收不抵支[魏聰，王海英，林榕，陳紅敏：《普惠性民辦幼兒園與非營利性民辦幼兒園的關(guān)系辨析及路徑選擇》，《學(xué)前教育研究》2019第3期，第54-70頁。]，在沒有其他更好選擇之前，不如暫時(shí)停留在目前的狀態(tài)，至少可以享受非營利性的優(yōu)惠政策。

（2）存在投機(jī)心理

針對營利性民辦學(xué)校，國家專門出臺(tái)了《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。反觀對非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)督要單薄很多，只規(guī)定“委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所依法進(jìn)行審計(jì)，并公布審計(jì)結(jié)果”，監(jiān)管的主動(dòng)權(quán)、話語權(quán)完全掌握在幼兒園自己手中，監(jiān)管更像是走過場。在監(jiān)督機(jī)制的欠缺這種情況下，不排除一些民辦學(xué)校抱有僥幸心理，打著“不營利”的幌子繼續(xù)“取利”。

3.“普惠性+營利性”幼兒園：在爭議中尷尬生存

既能滿足百姓對“質(zhì)優(yōu)價(jià)廉”學(xué)前教育服務(wù)的需求，又能順應(yīng)社會(huì)資本投資教育的營利初衷，“普惠性+營利性”幼兒園理應(yīng)是“魚和熊掌兼得”的最佳模式，但在實(shí)際選擇中卻也是最具爭議的模式。

（1）身份爭議不斷

有學(xué)者認(rèn)為，普惠性幼兒園的理想狀態(tài)就是無排斥、無歧視、低收費(fèi)、非營利、有質(zhì)量。[王東：《普惠性學(xué)前教育：內(nèi)涵與政策意蘊(yùn)》，《教育科學(xué)》2014年第4期，第26-31頁。]這種觀點(diǎn)得到了不少省市的支持，所以“普惠性+營利性”幼兒園在一些地方是個(gè)“偽命題”，更有部分地市在制定“普惠性幼兒園認(rèn)定與管理辦法”時(shí)，直接把“非營利性”列為普惠性幼兒園的前提條件，如北京市、天津市。另有學(xué)者認(rèn)為，普惠性幼兒園的普惠性體現(xiàn)于“公共資金”和“面向大眾”。[馮曉霞：《大力發(fā)展普惠性幼兒園是解決入園難入園貴的根本》，《學(xué)前教育研究》2010年第5期，第4-6頁。]還有學(xué)者認(rèn)為“普惠性與營利性的關(guān)系并非對立，普惠性民辦幼兒園也可以是營利性的民辦幼兒園”。[李文章：《非對立性：普惠性學(xué)前教育與營利性民辦幼兒園的相互關(guān)系》，《現(xiàn)代教育論叢》2018年第2期，第40-44頁。]2019年有全國政協(xié)委員將爭議制成提案（教育類408號(hào)），教育部答復(fù)的函件中回應(yīng)：“普惠性民辦園的舉辦者可以自主選擇登記為非營利性或營利性民辦園，國家層面無普惠園必須登記為非營利園的強(qiáng)制要求?！盵中華人民共和國教育部：《普惠性幼兒園并不意味著必須非營利》，載教育部官網(wǎng)：https：//www.jiemian.com/article/3767157.html，最后登錄日期：2019年12月11日。]但書面答復(fù)的實(shí)效性和約束性畢竟有限，各地在缺乏權(quán)威政策依據(jù)的情況下仍會(huì)各自為政，致使“普惠性+營利性”幼兒園缺乏普遍認(rèn)可。

（2）政策執(zhí)行沖突

盡管國家名義上不反對“普惠性+營利性”幼兒園的存在，但是“普惠園”與“民促法”卻存在著政策執(zhí)行上的沖突，主要表現(xiàn)在：在稅收政策上，“普惠性”使其可以享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策，但“營利性”卻決定了只能享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策。在定價(jià)機(jī)制上，“普惠性”應(yīng)該接受政府指導(dǎo)價(jià)，“營利性”卻可以自主定價(jià)，政策的沖突多變讓本就糾結(jié)身份的民辦園更加無所適從。

4.“非普惠性+營利性”幼兒園：非公平競爭造成巨大壓力

能夠做出“非普惠性+營利性”選擇的非高檔園莫屬，按照“民促法”的相關(guān)要求，登記為營利性幼兒園前應(yīng)當(dāng)“進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，依法明確土地、校舍、辦學(xué)積累等財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬并繳納相關(guān)稅費(fèi)”，所以只有那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、有信心和資本贏得市場競爭的幼兒園才可能做出這種選擇。不受價(jià)格限制的“非普惠性+營利性”幼兒園雖然不是學(xué)前教育發(fā)展的主流，卻是不可或缺的組成部分。對政府而言，從“非普惠性+營利性”幼兒園獲得的稅收正好可以用于彌補(bǔ)對普惠園的財(cái)政補(bǔ)貼。對百姓而言，不同群體對學(xué)前教育服務(wù)有多樣化的需求，高收入消費(fèi)群體會(huì)更加青睞高質(zhì)量的特色幼兒園?？傮w而言，“非普惠性+營利性”幼兒園發(fā)展路徑是清晰的，只是發(fā)展壓力較大。

（1）商業(yè)取向明顯

不管是營利性民辦學(xué)校，還是非營利性民辦學(xué)校，生產(chǎn)的教育服務(wù)都具有公共產(chǎn)品屬性，私立教育也服務(wù)于公共利益，承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任。所不同的是，“非普惠性+營利性”民辦園可以名正言順地追求利潤最大化，若不加嚴(yán)加監(jiān)管，很容易偏離公益性、服務(wù)性軌道。

（2）競爭壓力較大

按照“民促法”的相關(guān)要求，營利性民辦園“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，經(jīng)省級(jí)以下人民政府有關(guān)部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)依法明確土地、校舍、辦學(xué)積累等財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬并繳納相關(guān)稅費(fèi)”。因此，加入“非普惠性+營利性”幼兒園需付出巨大代價(jià)，不僅要繳納大額的稅費(fèi)，而且相較于其他類型的幼兒園，得到的國家支持更少，如何在不公平的競爭環(huán)境中打開市場成為此類幼兒園發(fā)展成長中的巨大難題。 [袁利平，溫雙：《民辦學(xué)校營利性與非營利性分類管理的法律規(guī)制及治理路徑》，《法學(xué)教育研究》2019年第4期，第425-441頁。]

三、民辦園發(fā)展困惑的應(yīng)對策略

當(dāng)前民辦園發(fā)展的困惑很大程度上來源于“普惠園”與“民促法”的不銜接、不一致。盡管作為法規(guī)的“民促法”比作為政策的“普惠園”在執(zhí)行上更具權(quán)威性和約束力，但二者并非隸屬關(guān)系。且廣義上講，“普惠園”與“民促法”同屬學(xué)前教育政策體系。有學(xué)者指出，各政策之間及政策的各種表現(xiàn)形式之間不得互相抵觸、相互矛盾，否則就會(huì)破壞政策系統(tǒng)的正常結(jié)構(gòu)，使政策系統(tǒng)功能紊亂，并可能導(dǎo)致整個(gè)政策系統(tǒng)的崩潰。[丁煌：《政策制定的科學(xué)性與政策執(zhí)行的有效性》，《南京社會(huì)科學(xué)》2002年第1期，第38-44頁。]理順二者的關(guān)系是確保民辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

1.清晰界定身份

關(guān)于“普惠性幼兒園是否可以營利”的爭論是“普惠園”與“民促法”協(xié)調(diào)性不足的集中體現(xiàn)。按照國家層面文件，對“普惠性幼兒園”的認(rèn)定看重社會(huì)效益，以“面向大眾、收費(fèi)不高”為基本特征，帶有一定的主觀性;對“營利”的認(rèn)定關(guān)注辦學(xué)收益，以允許自由支配為基本準(zhǔn)則，具有較強(qiáng)的權(quán)威性。因而“普惠性”與“非營利”并無瓜葛，也不對立。但擁有“普惠性+營利性”合法身份的幼兒園在實(shí)際發(fā)展中卻沒有想象的美好，幾乎無法找到“利益”與“效益”的平衡點(diǎn)，深陷政策與實(shí)踐之間的悖論。根據(jù)歐洲14個(gè)國家公立、私立辦園情況統(tǒng)計(jì)可知，絕大多數(shù)國家的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中，主要由公辦幼兒園和非營利機(jī)構(gòu)組成。[魏聰，王海英，林榕，陳紅敏：《普惠性民辦幼兒園與非營利性民辦幼兒園的關(guān)系辨析及路徑選擇》，《學(xué)前教育研究》2019年第3期，第54-70頁。]相比之下，非營利更有利于解決政府公共財(cái)政資金進(jìn)入普惠性民辦幼兒園的合法性問題，以及資金使用的規(guī)范監(jiān)管問題。[劉焱：《普惠性幼兒園發(fā)展的路徑與方向》，《教育研究》2019年第3期，第25-28頁。]既然普惠性幼兒園的非營利性轉(zhuǎn)向更加適合我國基本國情[魏聰，王海英，胡晨曦，王蕾：《促進(jìn)普惠性民辦幼兒園的非營利轉(zhuǎn)向更適合中國國情》，《中國教育學(xué)刊》2018年第7期，第12-16頁。]，就沒有必要讓民辦園心存幻想，背負(fù)不應(yīng)有的試錯(cuò)成本。國家層面應(yīng)盡快出臺(tái)指導(dǎo)性意見，把“非營利性”正式納入普惠性幼兒園的認(rèn)定準(zhǔn)則，消除各地的認(rèn)定亂象。再進(jìn)一步，允許退出普惠性幼兒園，就應(yīng)該同樣允許退出非營利性，建立起“營利性”與“非營利性”的雙向選擇通道，讓民辦園在普惠性幼兒園與營利性幼兒園之間得以轉(zhuǎn)換。

2.理順扶持政策

基于學(xué)前教育的重要功能和普及學(xué)前教育的戰(zhàn)略目標(biāo)，世界主要國家和地區(qū)都認(rèn)同應(yīng)強(qiáng)化國家提供和舉辦學(xué)前教育的主導(dǎo)責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，積極支持和引導(dǎo)市場、社會(huì)參與辦學(xué)，共同實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普及（以公立學(xué)前教育為主導(dǎo)促進(jìn)普及和公平）。[楊冬梅，夏靖，張芬：《以公立學(xué)前教育為主導(dǎo) 促進(jìn)普及和公平——世界主要國家和地區(qū)學(xué)前教育辦園體制改革的經(jīng)驗(yàn)》，《教育發(fā)展研究》2010年第12期，第25-30頁。]政府在優(yōu)先發(fā)展公辦園、加大財(cái)政投入力度的同時(shí)，亦應(yīng)鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)前教育的健康發(fā)展?！懊翊俜ā迸c“普惠園”針對民辦園都規(guī)定了扶持政策，既包括直接的方式，如生均定額補(bǔ)助、辦園質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)、租金補(bǔ)助等;也包括間接的方式，如減免稅費(fèi)、派駐教師、土地優(yōu)惠等。這些優(yōu)惠累加起來對于各級(jí)政府是筆巨額的公共支出。在人、財(cái)、物稀缺的情況下，有必要合理統(tǒng)籌各類優(yōu)惠扶持政策，確保每一份投入取得最大實(shí)效。一方面，應(yīng)公平對待各類身份的民辦幼兒園。目前的優(yōu)惠政策僅限于普惠性或者非營利性幼兒園，對營利性幼兒園基本是空白。事實(shí)上，無論是營利性幼兒園還是非營利性幼兒園都具有教育性。因而，政府對于營利性幼兒園也應(yīng)給予適度的政策傾斜，而不是將其與以純利潤為追求的一般商業(yè)企業(yè)混為一談。另一方面，要避免重復(fù)性的扶持，對于那些登記為非營利性又申請為普惠性的幼兒園，可以考慮錯(cuò)位扶持，或者讓民辦園采取自選的方式，太多的支持雖然有利于價(jià)格穩(wěn)定，卻不能保證辦園質(zhì)量，對完全遵循市場規(guī)律辦學(xué)的營利性民辦園也是極大的不公。

3.完善監(jiān)督管理

學(xué)前教育事業(yè)關(guān)系國家長遠(yuǎn)發(fā)展，對其加強(qiáng)監(jiān)管是完善學(xué)前教育治理體系的基礎(chǔ)工程。首先，要堵塞監(jiān)管的漏洞，通過對“普惠園”與“民促法”監(jiān)管機(jī)制的梳理發(fā)現(xiàn)，對于登記為非營利性的幼兒園尚無實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管。對此，有學(xué)者提出：“完全面向市場辦學(xué)的營利性學(xué)校交給市場監(jiān)督，辦得不好，自然被淘汰。反而是非營利性民辦學(xué)校更應(yīng)該受到監(jiān)督。非營利性民辦學(xué)校享有政府極大的稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)助，每一筆補(bǔ)助能否完全用在教育教學(xué)上應(yīng)該受到嚴(yán)格的監(jiān)督?！盵王帥，吳霓，鄭程月：《民辦教育分類管理的推進(jìn)概況、突出問題與對策建議——基于對國家和地方29省相關(guān)政策的文本分析》，《當(dāng)代教育論壇》2019年第6期，第55-65頁。]所以，在《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快出臺(tái)針對非營利性民辦學(xué)校的實(shí)施細(xì)則，防止部分學(xué)校既借助“非營利”之名獲得稅收減免及財(cái)政扶持等政策紅利，又利用關(guān)聯(lián)交易方式獲得超額利潤。[董圣足：《民辦學(xué)校“關(guān)聯(lián)交易”的規(guī)制與自治》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第7期，第30-36頁。]其次，要加強(qiáng)監(jiān)管主體的協(xié)同。“普惠園”與“民促法”的政策實(shí)施后，一般幼兒園都有雙重身份，涉及多個(gè)監(jiān)管部門，如對“非普惠+營利性”幼兒園進(jìn)行監(jiān)管的就包括教育、工商及人力資源部門，多頭管理必須明確主導(dǎo)單位及各自的監(jiān)管事項(xiàng)，防止各部門推諉扯皮，使“監(jiān)管焦點(diǎn)”變成“監(jiān)管盲點(diǎn)”。再次，對政府支持也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，尤其要監(jiān)督政府對優(yōu)惠政策的落實(shí)情況。近期出臺(tái)的《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》應(yīng)盡快落到實(shí)處。最后，民辦園自身的內(nèi)部治理也非常關(guān)鍵，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)法人治理機(jī)制，提高治理科學(xué)化水平，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

Confusion and Countermeasures of Private Kindergartens Under the Double Pressure from the Policies on Promoting Charitable Public Kindergartens and the Law on the Promotion of Privately-run Schools

ZHU Liya

（College of Education，Qufu Normal University， Qufu Shandong，273165）

Abstract：

The two regulations of “the Policies on Promoting Charitable Public kindergartens” and “the Law on the Promotion of Privately-run Schools” have exerted great influence on the running of private kindergartens. Because of “identity authentication”， private kindergartens are faced with four possible identities： “charitable + nonprofit making”， “charitable + profit making”， “non charitable + nonprofit making”， and “non charitable + profit making”. Their confusion appear when they have to exist with the combination of these identities. If they decide to acquire a reputation of “charitable” but are unable to get “the real profit”， it can only be a helpless choice owing to their unfavorable position for survival and great pressure from unfair competition. How to keep the sustainable development of private kindergartens lies in the clarification and elimination of the incoherence and inconsistency between “the Policies on Promoting Charitable public Kindergartens” and “the Law on the Promotion of Privately-run Schools”. The reasonable and effective countermeasures can be taken to clearly define their identities， rationalize the supporting policies and improve the supervision mechanism.

Key words： private kindergartens，charitableness，profitability，non-profit making