營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)管制度研究

申香華

一、營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼的“雙刃劍”性質(zhì)

（一）營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼的積極作用

大量研究證明，如果政府能夠正確運(yùn)用營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼這一調(diào)控手段優(yōu)化配置公共資源，則能修正市場失靈，刺激具有正外部性行業(yè)增加供給。具體來說營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼的積極作用包括促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭力、實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、增加就業(yè)、提高社會(huì)整體福利水平、維持財(cái)政收入增長、維護(hù)地區(qū)形象等。

（二）營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼的消極影響

營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼是一把“雙刃劍”，在利用其積極效果的同時(shí)，也應(yīng)看到其可能存在的消極影響。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼資源配置是一個(gè)典型的“委托——代理”問題，因而不可避免存在“代理成本”，該成本集中體現(xiàn)為因設(shè)租尋租而導(dǎo)致政府失靈。在營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼資源配置的“委托——代理”關(guān)系中，作為代理人的政府官員是理性經(jīng)濟(jì)人，不僅存在個(gè)人利益需求，也存在履職上的有限理性，因此，政府官員的行為必然存在偏離公共利益目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。如果營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼的過程和使用缺乏科學(xué)合理的權(quán)力配置，勢必使權(quán)力因缺乏監(jiān)督和約束而產(chǎn)生設(shè)租現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)挪用、擠占、轉(zhuǎn)移、私分財(cái)政資金的行為。因財(cái)政補(bǔ)貼資源的稀缺性和無償性，當(dāng)作為代理人的政府官員設(shè)租，作為受益者的營利性組織必然尋租。當(dāng)營利性組織作為尋租者，與財(cái)政補(bǔ)貼資源配置權(quán)行使者——設(shè)租者結(jié)合起來的時(shí)候，財(cái)政補(bǔ)貼就難以避免被部分利益集團(tuán)所壟斷，被用于尋租活動(dòng)而浪費(fèi)、被用于行賄而轉(zhuǎn)移，最終導(dǎo)致公共財(cái)政社會(huì)成本增加、財(cái)政資金運(yùn)用的效率損失，社會(huì)福利減少，使?fàn)I利性組織補(bǔ)貼不僅難以克服市場失靈，反而不可避免地陷入“政府失靈”的尷尬境地等。

二、加強(qiáng)監(jiān)管是抑制營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼消極影響的關(guān)鍵

營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼是權(quán)力和利益集中的領(lǐng)域，直接關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益在不同組織和群體之間的重新分配。在營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼決策中，作為資源配置的代理人——政府官員，一方面因“經(jīng)濟(jì)人”特征有其自身利益，追求自身效應(yīng)最大化，可能與公共利益有一定程度的偏離。另一方面政府官員也是“有限理性”的，不能保證所有的決策與行為都是帕累托最優(yōu)。所以，營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼是需要加強(qiáng)監(jiān)管的領(lǐng)域。

營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼的監(jiān)管，主要是加強(qiáng)對資源配置中權(quán)力的監(jiān)督和約束，責(zé)任的量化和評價(jià)。按照分權(quán)思想，各權(quán)力部門之間應(yīng)建立一種相互平衡與相互制約的關(guān)系，以限制某部分權(quán)力過分膨脹，造成對國家和民眾的侵害。所以營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼中如不能對資源配置的權(quán)力進(jìn)行約束和制衡，對社會(huì)公共資金使用效率進(jìn)行嚴(yán)格量化和考核，財(cái)政補(bǔ)貼就演化為某些營利性組織“免費(fèi)的午餐”，出現(xiàn)甚至加劇財(cái)政補(bǔ)貼的消極后果。

三、營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)管重點(diǎn)

（一）完善營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼制度安排

營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼制度包括補(bǔ)貼主體和補(bǔ)貼形式的確立、補(bǔ)貼目的和補(bǔ)貼對象的確定、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和金額的計(jì)量、補(bǔ)貼流程所必經(jīng)的程序和資料提供、補(bǔ)貼資金的使用方式和考核指標(biāo)、補(bǔ)貼審計(jì)和信息披露等。政府應(yīng)將營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼的各個(gè)方面作出明確規(guī)定，并以政府法令的形式予以公布，使不同地區(qū)不同政府部門對營利性組織安排財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)，都有標(biāo)準(zhǔn)的程序、方法和要求，從而將營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼納入規(guī)范化、法制化的軌道。

從我國目前對營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼的監(jiān)管現(xiàn)狀來看，尚缺乏系統(tǒng)完善具有可操作性的統(tǒng)一監(jiān)管制度安排。所以，應(yīng)盡快完善營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼制度安排，使每一次補(bǔ)貼都能通過充分的研究調(diào)查，確定科學(xué)合理的補(bǔ)貼目的和依據(jù)，嚴(yán)格限定補(bǔ)貼對象，準(zhǔn)確計(jì)算補(bǔ)貼金額，合理設(shè)計(jì)補(bǔ)貼流程，持續(xù)考核補(bǔ)貼資金使用績效，同步公開相關(guān)信息，并在整個(gè)補(bǔ)貼過程中實(shí)施嚴(yán)格的權(quán)力制衡，對各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行合理分工，使補(bǔ)貼項(xiàng)目的確立、補(bǔ)貼項(xiàng)目的審批、補(bǔ)貼項(xiàng)目資金的撥付、補(bǔ)貼資金使用的監(jiān)督和考評等由不同的部門和人員完成，最終促使我國營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)范化、科學(xué)化、高效率、更廉潔。

（二）強(qiáng)化營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼審計(jì)制度

審計(jì)財(cái)政補(bǔ)貼的重要性已逐步成為公眾共識(shí)。在實(shí)踐中，澳大利亞和新西蘭要求所有享受政府撥款與財(cái)政補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu)，不僅需同時(shí)提供按會(huì)計(jì)準(zhǔn)則編制的財(cái)務(wù)報(bào)表和按審計(jì)署公布的績效標(biāo)準(zhǔn)編制的“非財(cái)務(wù)”的績效報(bào)告，而且實(shí)行嚴(yán)格而公開的審計(jì)制度。澳大利亞與新西蘭為審計(jì)而花費(fèi)的人力與財(cái)力逐年增長，審計(jì)范圍越來越大，被審計(jì)的機(jī)構(gòu)越來越多，審計(jì)在規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼方面的作用越來越得到公眾認(rèn)可。

營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼審計(jì)應(yīng)突出財(cái)政補(bǔ)貼決策合規(guī)競爭性審計(jì)。對申報(bào)者的補(bǔ)貼決策直接決定了社會(huì)資源的配置模式，決定了補(bǔ)貼目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)程度，也決定了市場競爭的公平性。因此，決策者必須按照事先制定的規(guī)則對申報(bào)補(bǔ)貼的營利性組織進(jìn)行全面考察和仔細(xì)篩選，確定最有利于社會(huì)整體福利提高的營利性組織實(shí)施補(bǔ)貼，以擴(kuò)大補(bǔ)貼的受益面，充分有效利用納稅人的資源。同時(shí)，營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼審計(jì)還應(yīng)強(qiáng)化資金使用過程管理和監(jiān)控審計(jì)。

（三）普及營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼的績效評價(jià)

對營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼的績效評價(jià)目前尚處于理論研究階段。我國的各類績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中，尚沒有專門針對營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼績效考評的指標(biāo)體系。從營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼本質(zhì)上可以認(rèn)定為一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題這一前提出發(fā)，對其進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)可以借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)的“成本——收益”分析方法，通過比較財(cái)政補(bǔ)貼成本和收益之間的關(guān)系確定財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效益。政府財(cái)政補(bǔ)貼的成本包括三方面：機(jī)會(huì)成本、干預(yù)市場的社會(huì)成本和代理成本。

對營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼收益的定位，我國宜采用“多元化”標(biāo)準(zhǔn)，如提供就業(yè)崗位，以稅收形式貢獻(xiàn)財(cái)政收入，對公共福利如捐款、改善公共活動(dòng)設(shè)施的關(guān)注和投入，對環(huán)境保護(hù)方面的投入等都應(yīng)納入營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼的績效范圍。因此補(bǔ)貼資金是否促進(jìn)企業(yè)組織提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，是否為職工提高了工資及福利待遇，應(yīng)是財(cái)政補(bǔ)貼資金政策效應(yīng)評價(jià)的重點(diǎn)。政府將公共資源配置給營利性組織而非直接生產(chǎn)供給公共產(chǎn)品，其行為屬性類似于投資，即通過當(dāng)期有限的投入獲得未來期間更多更持久的財(cái)政收入。因此對企業(yè)組織接受財(cái)政補(bǔ)貼后當(dāng)期和以后期間財(cái)政收入的貢獻(xiàn)增量進(jìn)行考量是必不可少的。

（四）貫徹營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼信息披露制度

財(cái)政補(bǔ)貼從營利性組織角度定性是營利性組織從政府無償獲得的貨幣資產(chǎn)和非貨幣資產(chǎn)，從政府的角度雖然不是國家作為財(cái)產(chǎn)所有者代表對營利性組織的投資行為，但實(shí)質(zhì)是政府作為社會(huì)管理者的一種“投資”行為，希望通過財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)政府的某些目標(biāo)，所以從帕累托最優(yōu)出發(fā)，政府應(yīng)將公共資金補(bǔ)貼給最能實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的營利性組織。因此，財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該在補(bǔ)貼項(xiàng)目、申報(bào)條件和程序、申報(bào)時(shí)間、資金使用要求和預(yù)期達(dá)到目標(biāo)等方面充分公開，以吸引能充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼目的的組織參與財(cái)政補(bǔ)貼的競爭過程，唯有如此才能降低政府與營利性組織之間的信息不對稱，克服補(bǔ)貼過程中的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

總之，營利性組織財(cái)政補(bǔ)貼是把“雙刃劍”，加強(qiáng)對它的監(jiān)管，不僅能充分發(fā)揮其積極作用，而且能有效抑制它的消極影響。

（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）