關(guān)于蘭州市榆中縣洪亮營村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告

秦曉濤 姚寶寶 韓婷婷 張璐 魯先州

摘要：近年來，人地矛盾凸顯，為此我國出臺了土地流轉(zhuǎn)的政策，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村地區(qū)進行土地制度改革的關(guān)鍵。但在現(xiàn)實中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著許多亟待解決的問題，本文通過對榆中縣洪亮營村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析，從中找出當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)存在的問題及解決對策，為推動當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：三農(nóng)政策；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

一、項目背景

（一）三農(nóng)問題

“三農(nóng)問題”一直是我國農(nóng)村發(fā)展的中心問題，土地是農(nóng)民之本，農(nóng)業(yè)之基，它承載著農(nóng)民的生存與發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)一體化改革

20世紀(jì)90年代，我國的城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，人地矛盾凸顯，為緩和人地矛盾，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，我國出臺了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，旨在

優(yōu)化農(nóng)村的資源配置，嘗試多種渠道解決農(nóng)村經(jīng)濟落后的問題，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程。

（三）政策支持

2004年，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定 》，明確了關(guān)于“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)首次被正式提出。

“我國在2015年11月2日印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護農(nóng)民的切身利益”。

二、土地流轉(zhuǎn)相關(guān)概念界定

（一）土地

1972年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在荷蘭瓦格寧根召開的農(nóng)村進行土地評價專家會議對土地下了這樣的定義：土地包含地球特定地域表面及以上和以下的大氣、土壤及基礎(chǔ)地質(zhì)、水文和植被。它還包含這一地域范圍內(nèi)人類活動的種種結(jié)果，以及動物就它們對人類利用土地所施加的重要影響。

（二）土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。其主要形式有代耕代種，即暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。

三、研究內(nèi)容和方法

（一）研究內(nèi)容

本文在查閱相關(guān)文獻和搜集整理的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進行描述。通過問卷調(diào)查、訪談等形式獲取洪亮營村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)，進而通過相關(guān)數(shù)據(jù)分析當(dāng)前洪亮營村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及原因，提出一些科學(xué)合理的對策建議。本課題的研究主要分為以下：

第一部分主要是對當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景、現(xiàn)狀的描述；

第二部分主要對榆中縣洪亮營村的土地流轉(zhuǎn)情況進行分析；

第三部分主要針對洪亮營村土地流轉(zhuǎn)存在問題提出相關(guān)建議；

（二）研究方法

本文主要通過文獻研究、問卷調(diào)查法、訪談法來獲取洪亮營村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀所需的資料和數(shù)據(jù)。

1.文獻研究法。廣泛查閱相關(guān)文獻、搜集有關(guān)資料作為理論依據(jù)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景、現(xiàn)狀進行分析。

2.問卷調(diào)查法。本次問卷調(diào)查主要以洪亮營村村民為調(diào)查對象，對相關(guān)數(shù)據(jù)進行收集和整理。本次調(diào)查共發(fā)放問卷120份，有效問卷90份，有效回收率75%。

3.無結(jié)構(gòu)訪談法。針對該村現(xiàn)存人員文化層次不同的情況，我們對部分農(nóng)戶圍繞該村土地流轉(zhuǎn)情況采用實地訪談的方式來獲取相關(guān)情況。

四、洪亮營村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

本次研究的課題地點洪亮營村位于甘肅省蘭州市榆中縣，地處西北干旱區(qū)，降水量少且時空分布不均，60%以上的降水量集中在秋季，從東南向西北逐漸減少。

（一）洪亮營村土地經(jīng)營現(xiàn)狀

從榆中縣第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)以及實地訪談得知，洪亮營村現(xiàn)有6個村民小組，301戶共計1239人。全村耕地面積2261畝，其中水澆地1977畝，旱地284畝，人均耕地面積1.8畝，主要種植小麥、玉米等糧食作物，無公害蔬菜種植面積達到1000畝。（數(shù)據(jù)來源：榆中縣第三次農(nóng)業(yè)普查）

（二）洪亮營村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

“為了響應(yīng)國家政策的號召，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，洪亮營村開始進行土地流轉(zhuǎn)改革，土地流轉(zhuǎn)的主體、途徑等也在不斷增加，整體發(fā)展呈現(xiàn)較為良好的趨勢”。

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意愿的多元化

截止2018年底，全村通過租賃土地，整合農(nóng)戶承包土地面積共300余畝。如圖1所示，所占份額最大的是轉(zhuǎn)出，比重達到57.97%，維持現(xiàn)狀占比23.19%，轉(zhuǎn)入占比18.84%?？梢钥闯?，目前轉(zhuǎn)出土地仍是該村土地流轉(zhuǎn)的主要趨勢。

2.土地流轉(zhuǎn)用途的多樣化

近年來，洪亮營村對流轉(zhuǎn)土地的用途不斷進行創(chuàng)新，開展了多樣化的新型種植模式。在轉(zhuǎn)出的土地中，150余畝種植了桃樹等經(jīng)濟苗木作物，用來建設(shè)新型日光溫室發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)，為規(guī)模化經(jīng)營打下了良好基礎(chǔ)。如圖2所示，在所有的土地流轉(zhuǎn)用途中，占比最大的是種植經(jīng)濟作物，比重達到56.52%；占比最小的是建設(shè)開發(fā)方面，比重僅占2.9%?？梢钥闯觯摯宕迕窳鬓D(zhuǎn)土地的主要用途在種植經(jīng)濟作物方面，旨在提升流轉(zhuǎn)土地的附加值，增加村民收入。

3.土地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多樣化趨勢

根據(jù)榆中縣第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，目前該村土地流轉(zhuǎn)的主體從 “農(nóng)戶-農(nóng)戶”轉(zhuǎn)向“農(nóng)戶-多方主體”。如圖3所示，其中占比最大的流轉(zhuǎn)主體是本村村民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，比重達到44.93%；占比最小的是企業(yè)科研單位，比重僅為21.74%?？梢钥闯?，該村土地流轉(zhuǎn)的主體主要取決于農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)對象的熟悉度和信任度。

五、關(guān)于洪亮營村土地流轉(zhuǎn)的問題分析

自土地流轉(zhuǎn)政策提出以來，榆中縣一直在積極探索適合當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)方案，發(fā)動廣大黨員干部進村宣傳，引導(dǎo)農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)。

洪亮營村也根據(jù)自身的發(fā)展，探索出了適合本地的土地流轉(zhuǎn)方案，雖取得了一定的成效，也對打開榆中縣土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村市場起到了積極的作用，但仍存在著許多問題阻礙著土地流轉(zhuǎn)的進一步實施。

（一）可用耕地面積少

洪亮營村地處黃土高原，大部分地區(qū)黃土覆蓋，山巒起伏，溝壑縱橫。復(fù)雜的地形造成該村人均可用耕地面積少，從表1可以看出52%的家庭可耕種土地面積在3畝以下，只有8%的家庭可耕種土地面積在8畝以上。極少的可用耕種土地使得該村用于流轉(zhuǎn)的土地少之又少，大部分用于種植糧食作物和油料作物以保障自身的基本生活。

（二）政策宣傳不到位

如表2所示，在所調(diào)查對象中僅有16%的村民真正了解過當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)政策，高達70%的村民表示對政策有所了解，但具體內(nèi)容不清楚。如此之高的占比，表明當(dāng)?shù)睾艽笠徊糠执迕癫磺宄恋亓鬓D(zhuǎn)政策，對當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)市場更是一無所知?！案鶕?jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，洪亮營村的農(nóng)戶居住較為分散，這對黨鎮(zhèn)干部的宣傳造成了一定的難度，因此在全村范圍內(nèi)進行詳細(xì)土地流轉(zhuǎn)政策宣傳是比較困難的”

（三）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

從圖4可以看出，洪亮營村在土地流轉(zhuǎn)過程中有67%的農(nóng)戶之間產(chǎn)生了糾紛，其中有42%是因為土地流轉(zhuǎn)過程中沒有簽訂合同，57%的農(nóng)戶因為當(dāng)事人違約而產(chǎn)生糾紛，有62%的農(nóng)戶是因為簽訂的合同不健全而導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生。在我們的調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)（表3）有48%的農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中只是簡單地以口頭協(xié)議的方式進行流轉(zhuǎn)，只有38%的農(nóng)戶簽訂了流轉(zhuǎn)合同。

雖然口頭協(xié)議靈活性較強，但對于土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛時，書面合同比口頭協(xié)議更具有說服力，更能保障流轉(zhuǎn)人的合法權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)過程大范圍使用口頭協(xié)議，為土地流轉(zhuǎn)的法律監(jiān)管留下了隱患。

（四）農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意識淡薄

自古以來土地一直是農(nóng)民的立生之本，在傳統(tǒng)觀念中只有擁有土地才等于擁有真正的財富，而土地流轉(zhuǎn)政策恰恰和傳統(tǒng)的土地觀念相沖突，加之該村很大一部分農(nóng)戶的受教育水平較低，對于國家政策的理解有限，這使得大多數(shù)農(nóng)戶不愿意進行土地流轉(zhuǎn)。

從表4可以看出超過60%的農(nóng)戶不愿意進行土地流轉(zhuǎn)，只有38%的農(nóng)戶愿意將自己的耕地進行流轉(zhuǎn)，究其原因（圖5）有57%的人擔(dān)心自家土地被流轉(zhuǎn)出去后收益無法得到保障，53%的人則是因為缺乏流轉(zhuǎn)信息，35%的人則愿意自己耕種，種種原因?qū)е潞榱翣I村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展緩慢。

六、對策建議

（一）提高政府作用，加大宣傳力度

在地方土地流轉(zhuǎn)的過程中，政府要發(fā)揮積極的作用，在土地流轉(zhuǎn)的過程中起到一個“牽線搭橋”的作用，因為農(nóng)戶無法與企業(yè)或者合作社真正的“對話”，這就需要政府代表農(nóng)戶出面商談。

同時，政府也是一個公信力的代表，在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)糾紛時，政府需時刻代表著農(nóng)戶的利益，充分履行其職責(zé)，把握好原則，真正做到為人民服務(wù)，讓土地流轉(zhuǎn)能真正改善農(nóng)戶的生活條件，提高農(nóng)戶的幸福感與獲得感。

（二）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)范

目前，農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)是以企業(yè)和合作社為主要承轉(zhuǎn)人，因為企業(yè)經(jīng)營的不穩(wěn)定性，使得大量土地被流轉(zhuǎn)之后因為無力經(jīng)營導(dǎo)致撂荒，這不僅僅使得農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)更加不信任，也損害了政府的公信力，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進一步發(fā)展。要想杜絕此類事件的發(fā)生，政府需要出臺政策來限制企業(yè)對流轉(zhuǎn)土地的利用，可以建立保證金制度，企業(yè)或者合作社在進行土地流轉(zhuǎn)時不僅要對農(nóng)戶支付流轉(zhuǎn)金，還需要向政府交納一部分保證金，在一定時間內(nèi)所流轉(zhuǎn)土地使用合理，農(nóng)戶收益明顯的條件下，可以分批次退回保證金，這樣不僅可以有效的防止企業(yè)對于流轉(zhuǎn)土地的不合理開發(fā)，更有益于保障農(nóng)戶的利益。

（三）加強思想認(rèn)識

受傳統(tǒng)觀念的影響，大部分農(nóng)戶寧愿土地撂荒而不愿流轉(zhuǎn)，這就需要從思想層面對農(nóng)戶進行宣傳指導(dǎo)，只有把農(nóng)戶深根蒂固的傳統(tǒng)思想改變，讓他們認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)對自己的影響，才有可能使土地流轉(zhuǎn)有效的實行。

（四）加強管理與監(jiān)督

在流轉(zhuǎn)的過程中嚴(yán)格按照土地承包相關(guān)法律法規(guī)，加強對土地流轉(zhuǎn)過程的把控，積極引導(dǎo)農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)過程中簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確雙方權(quán)責(zé)。相關(guān)部門要監(jiān)管好流轉(zhuǎn)合同的變更，建立數(shù)據(jù)庫，讓土地去向有跡可循，嚴(yán)禁私下土地流轉(zhuǎn)，企業(yè)對于流轉(zhuǎn)的土地不得再次流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)“關(guān)進制度的籠子”。

七、結(jié)語

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是關(guān)系到廣大農(nóng)村地區(qū)人民群眾切身利益的事情，發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民收入增長，縮小城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村社會長期穩(wěn)定，更是解決人地矛盾的重要舉措。通過對現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前洪亮營村土地流轉(zhuǎn)中所存在的一些問題，并針對性的提出對策與建議。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是需要長期發(fā)展的，使用適合當(dāng)?shù)厍闆r、與時俱進的對策對于解決當(dāng)前農(nóng)村存在的部分矛盾與問題效果顯著。

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作者簡介：秦曉濤（1999—），男，甘肅慶陽人，本科在讀，研究方向：勞動與社會保障；姚寶寶（1998—），女，甘肅定西人，本科在讀，研究方向：勞動與社會保障；韓婷婷（2002—），女，甘肅平?jīng)鋈?，本科在讀，研究方向：勞動與社會保障；張璐（1999—），女，甘肅定西人，本科在讀，研究方向：勞動與社會保障；魯先州（2000—），男，河南濮陽人，本科在讀，研究方向：土地資源管理。