城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題與對(duì)策思考

印道勝

摘 要：當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也明顯加快，同時(shí)，在實(shí)踐階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也存在著各種問題，本文基于湖南湘西自治州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際，對(duì)其存在的問題進(jìn)行分析、總結(jié)，為進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制提供政策建議，以期對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展提供理論參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；湘西自治州；城鎮(zhèn)化

“十三五”時(shí)期，隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，土地流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的問題更加引起學(xué)界和政界的關(guān)注，科學(xué)分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問題，明確好各種主體的利益關(guān)系，研究制定可行的政策措施，有著重要意義。

一、湘西自治州城鎮(zhèn)化中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

湘西土家族苗族自治州位于湖南省西北部，地處湘鄂黔渝四省市交界處?，F(xiàn)轄7縣1市，經(jīng)2016年最新鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整后，設(shè)75個(gè)鎮(zhèn)30個(gè)鄉(xiāng)共105個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，8個(gè)街道，國(guó)土面積1.55萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?92萬(wàn)。進(jìn)入21世紀(jì)后，全州通過(guò)“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，城鎮(zhèn)數(shù)量雖增加有限，但城鎮(zhèn)人口快速增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大。目前，全州城鎮(zhèn)化率39.2%，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)總面積達(dá)510平方公里，建成區(qū)面積達(dá)到112平方公里，城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)到104萬(wàn)人。

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)不斷增長(zhǎng)。通過(guò)調(diào)查分析，湘西自治州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是以農(nóng)戶自發(fā)居多；二是以轉(zhuǎn)包和入股為主；三是短期流轉(zhuǎn)較普遍。大多集中在1至3年以內(nèi)；四是向經(jīng)營(yíng)主體傾斜；五是流轉(zhuǎn)業(yè)主大戶比例?。涣橇鬓D(zhuǎn)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主；七是多數(shù)實(shí)現(xiàn)了“雙贏”。

二、當(dāng)前湘西自治州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

（一）農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不完善。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系還不夠健全，農(nóng)民的基本生活、社會(huì)救助，養(yǎng)老和醫(yī)療等相關(guān)制度也還有待完善。在農(nóng)村土地作為農(nóng)民最基本的生活資料，土地收益依然是經(jīng)濟(jì)生活的主要來(lái)源，農(nóng)民視土地為生存的命根子，對(duì)流轉(zhuǎn)土地心存后顧之憂，擔(dān)心自已的土地流轉(zhuǎn)后失去生活依靠，就算是自已沒有精力和能力經(jīng)營(yíng)好承包耕地，寧可讓土地拋荒也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

（二）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。當(dāng)前在湘西自治州很多農(nóng)村基本上都沒有土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，因此大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)基本上都不規(guī)范，相當(dāng)于自發(fā)性無(wú)序流轉(zhuǎn)，另外土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格評(píng)估機(jī)制也沒有建立，流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成也缺乏科學(xué)依據(jù)。另外，土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性較明顯，采取口頭協(xié)議的方式私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，沒按照正規(guī)程序和辦理相關(guān)手續(xù)，未通過(guò)流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，導(dǎo)致承包關(guān)系不清晰，糾紛隱患較多。

（三）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。大多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)法律意識(shí)淡薄，維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。在對(duì)湘西自治州調(diào)研地區(qū)，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方土地流轉(zhuǎn)都是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的，農(nóng)民也大多沒什么法律意識(shí)，僅僅通過(guò)口頭協(xié)議進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并且大部分土地流轉(zhuǎn)都是交給親友耕種或讓他人代其看管。土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范，雙方的權(quán)利義務(wù)不是很清楚，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)行為不受法律保護(hù)。

（四）規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大。隨著城鎮(zhèn)化的加速化，青壯勞動(dòng)力紛紛外出打工做生意，只有少數(shù)勞動(dòng)力和老弱鰥寡留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，依靠承包土地來(lái)維持生活。由于湘西大多數(shù)為丘陵地形，耕地比較分散，不適于連片種植和機(jī)械耕作，也不能保證旱澇保收；此外，農(nóng)田水利灌溉設(shè)施落后，交通不便，一定程度上也阻礙了大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。

（五）土地流轉(zhuǎn)意識(shí)不強(qiáng)。一方面農(nóng)業(yè)稅取消后，國(guó)家對(duì)種田進(jìn)行補(bǔ)貼，部分農(nóng)民覺得放棄耕地不劃算可，不愿流轉(zhuǎn)土地；另一方面部分農(nóng)民對(duì)國(guó)家土地流轉(zhuǎn)的政策認(rèn)識(shí)不清楚，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是對(duì)承包地重新調(diào)整，擔(dān)心土地轉(zhuǎn)出后會(huì)失去承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即使廣種薄收，拋荒棄耕也不愿對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)；第三是農(nóng)民安土重遷，有鄉(xiāng)土情節(jié)，習(xí)慣了自給自足的農(nóng)業(yè)生活，對(duì)土地等生產(chǎn)資料依賴嚴(yán)重，沒有土地流轉(zhuǎn)意識(shí)。

三、對(duì)湘西自治州推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策思考

（一）健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。要確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利健康進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，使農(nóng)民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。一要完善農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目。二要保證制定的社會(huì)保障項(xiàng)目能夠切實(shí)執(zhí)行。三要規(guī)范社會(huì)保障制度，免除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的范圍、對(duì)象等都做出明確規(guī)定，使有限的資源能夠得到最大限度的利用。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提供保障。一是要盡快成立農(nóng)村土地承包管理和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立農(nóng)村土地承包管理和土地流轉(zhuǎn)工作聯(lián)系會(huì)議制度，研究解決農(nóng)村土地承包管理和土地流轉(zhuǎn)工作中存在的問題；二是根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)規(guī)定，積極創(chuàng)造條件，探索組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心；三是依托農(nóng)業(yè)、國(guó)土、林業(yè)、水利、法制等部門，建立土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、矛盾調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)和考核評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。

（三）宣傳引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變觀念。可通過(guò)廣播、電視和報(bào)紙等各種媒介，深入宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，加強(qiáng)《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)宣傳，對(duì)黨的十八屆四中、五中全會(huì)中有關(guān)黨在農(nóng)村的各項(xiàng)惠農(nóng)政策要加大宣傳力度，提高村干部對(duì)開展土地流轉(zhuǎn)工作的意義認(rèn)識(shí)，讓廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)不會(huì)喪失自己的土地承包權(quán)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)可以從粗放經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，這是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，增加農(nóng)民收入的根本出路。

（四）加大扶持，降低風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)部門要制訂相關(guān)扶持政策，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)工作扶持資金，用于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培育和鼓勵(lì)，在稅收方面應(yīng)給予優(yōu)惠照顧，在當(dāng)前對(duì)武陵山片區(qū)實(shí)行精準(zhǔn)扶貧的大背景下，要提供人力物力的支持，抓住國(guó)家惠農(nóng)政策增強(qiáng)契機(jī)，做好土地開發(fā)整理工作，優(yōu)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高農(nóng)民的土地規(guī)模能力，有效降低自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）搭建平臺(tái)，規(guī)范流轉(zhuǎn)。基層政府要認(rèn)真組織農(nóng)民學(xué)習(xí)、宣傳農(nóng)村土地管理方面的法律、法規(guī)和有關(guān)政策，讓群眾明確自己的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)民的法制觀念，引導(dǎo)群眾依法合理解決訴求。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的扶持，為土地流轉(zhuǎn)提供信息發(fā)布、政策咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格制度，以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益為標(biāo)準(zhǔn)，在考慮到土地價(jià)差的基礎(chǔ)上，制定出適應(yīng)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的指導(dǎo)性價(jià)格，供土地流轉(zhuǎn)雙方參考適用。

四、結(jié)語(yǔ)

土地制度改革一直是我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的重大舉措。政府應(yīng)積極采取措施，在保證糧食安全、穩(wěn)定基本農(nóng)田和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提下，不斷加快對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革探索，創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)新制度，積極開展農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所等試點(diǎn)，探索完善土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康、有序發(fā)展。（作者單位：南京理工大學(xué)）

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