遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的問(wèn)題及對(duì)策研究

吳曉明　劉樂(lè)　李飛

[摘要]近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題引起社會(huì)的高度關(guān)注，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅關(guān)乎百姓的切身利益，而且與城鎮(zhèn)化建設(shè)、社會(huì)公平等息息相關(guān)，然而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)卻出現(xiàn)諸多問(wèn)題亟待解決。文章對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念進(jìn)行解析，分析遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題，并提出解決問(wèn)題的對(duì)策，希望對(duì)理論及實(shí)踐有所裨益。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；法律制度；保障體系

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625270

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題已經(jīng)是一個(gè)理論界關(guān)注已久的議題，但是至今熱度不減，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，而且此后幾年的中央一號(hào)文件也都包含農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。這項(xiàng)決定的頒布加大了全國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模，然而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中卻暴露出諸多的問(wèn)題，引發(fā)人們對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考，究竟暴露出哪些問(wèn)題，我們將如何解決？本文將對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行討論。截至2015年年底，全國(guó)農(nóng)村土地平均流轉(zhuǎn)率為196%，遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率僅為11%，低于全國(guó)平均流轉(zhuǎn)率86個(gè)百分點(diǎn)，更是遠(yuǎn)低于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)35%～60%的流轉(zhuǎn)率。2009年，遼寧省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)才有40家，到2010年年底發(fā)展為150家，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)狹小，運(yùn)轉(zhuǎn)率較低，發(fā)展較為緩慢。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2013年年底，遼寧省實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積為8117萬(wàn)畝，占全省家庭承包耕地總面積的16%。同年，全國(guó)流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)到34億畝，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%。相比之下，遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概念解析

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十二條、三十三條、三十四條規(guī)定，可以得出“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念，即是指在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在且不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)平等協(xié)商，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶依法自愿將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)給受讓方并獲得收益的行為。

2我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)至20世紀(jì)80年代興起，直至今日已經(jīng)有20來(lái)年的發(fā)展，然而一波三折，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了從“禁止流轉(zhuǎn)”到“放開流轉(zhuǎn)”再到“支持流轉(zhuǎn)”的制度變化，土地流轉(zhuǎn)取得重大進(jìn)步。土地流轉(zhuǎn)主要表現(xiàn)為如下特征。

21農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到34億畝，是2008年的31倍，耕地流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%，比2008年提高171個(gè)百分點(diǎn)。可見我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)飛速發(fā)展。

22農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)

目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)也呈上升態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例占全國(guó)耕地面積的26%，耕地流轉(zhuǎn)的主要去向仍為農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)面積規(guī)模在50畝以上的專業(yè)大戶超過(guò)287萬(wàn)戶，家庭農(nóng)場(chǎng)超過(guò)87萬(wàn)個(gè)。

23農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)分布不均

從2013年年底全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)的總面積分省來(lái)看，各地區(qū)分布很不均。據(jù)統(tǒng)計(jì)，耕地流轉(zhuǎn)面積占耕地承包面積比重較大的前10個(gè)省（市）分別是：上海60%、北京48%、江蘇43%、浙江423%、重慶402%、黑龍江32%、廣東278%、湖南24%、河南23%、福建212%。

24農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式靈活

全國(guó)土地流轉(zhuǎn)主體得以不斷豐富，流轉(zhuǎn)形式日趨多元化，由傳統(tǒng)的出租、轉(zhuǎn)包、互換為主的形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎?、互換和入股經(jīng)營(yíng)等多種形式共存。

3我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問(wèn)題

31農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不健全

311流轉(zhuǎn)概念的界定過(guò)于寬泛

從流轉(zhuǎn)的概念可以看出，只要土地使用者換了個(gè)人，而不管使用時(shí)間多久，用途如何，效益如何，都稱為土地流轉(zhuǎn)，這使得土地流轉(zhuǎn)變得容易。而且由于當(dāng)今農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式多數(shù)較為簡(jiǎn)單且是無(wú)償轉(zhuǎn)讓，因此，增加流轉(zhuǎn)次數(shù)不僅十分簡(jiǎn)單，而且無(wú)須付出多少成本。

312農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法不完善

目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度還很不完善，主要體現(xiàn)在：一是缺少專門統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度。目前，涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度主要有《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章等，還包括黨的代表大會(huì)報(bào)告、中央一號(hào)文件等政策性文件，但缺少統(tǒng)一的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》。二是目前的法律制度側(cè)重于對(duì)耕地（農(nóng)用地）流轉(zhuǎn)的規(guī)定，內(nèi)容較少涉及宅基地、建設(shè)用地等其他農(nóng)村土地，法律制度設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性和整體性。

313農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰

產(chǎn)權(quán)清晰是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)作的前提。但是，由于缺少有效的登記確權(quán)機(jī)構(gòu)，農(nóng)村土地權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定了三種產(chǎn)權(quán)主體，包括村集體、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，對(duì)集體沒(méi)有明確的區(qū)分定義，也沒(méi)有明確的歸屬主體，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)多頭所有，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，處于實(shí)權(quán)地位的是村主任和村支書，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民而處于無(wú)權(quán)狀態(tài)，無(wú)法真正擁有主體地位。

32農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善

大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必然造成一部分農(nóng)民失去土地。他們中的一部分通過(guò)進(jìn)城務(wù)工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，另一部分由于種種原因?qū)⒚媾R失業(yè)。倘若沒(méi)有完善的社會(huì)保障體系，這些失業(yè)的農(nóng)民就會(huì)成為無(wú)業(yè)、無(wú)地、無(wú)保障的“三無(wú)”農(nóng)民。改革開放以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村已建立了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。但總體而言，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系還很不完善，保障水平還很低。在這種情形下，農(nóng)民當(dāng)然不愿意放棄土地，土地仍被農(nóng)民視為最可靠的安全保障。

33農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和糾紛解決機(jī)構(gòu)不完善

《農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！蹦壳拔覈?guó)部分農(nóng)村雖然已經(jīng)初步建立了相關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)，但是，機(jī)構(gòu)的工作人員和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)無(wú)法落實(shí)到位，仲裁機(jī)構(gòu)的工作沒(méi)有全面展開，更糟糕的是，仲裁機(jī)構(gòu)在我國(guó)大部分的農(nóng)村都沒(méi)有建立起來(lái)，也沒(méi)有在農(nóng)民出現(xiàn)土地糾紛后發(fā)揮應(yīng)有的仲裁調(diào)解作用。

4我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的對(duì)策

41完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度

通過(guò)立法對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念進(jìn)行界定，對(duì)流轉(zhuǎn)的人次進(jìn)行明確的限定。完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，制定專門調(diào)整土地流轉(zhuǎn)的法律，形成完善的土地流轉(zhuǎn)法律體系。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度，充分尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，發(fā)揮農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體作用，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，以法律形式來(lái)明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，賦予農(nóng)民享有農(nóng)村土地的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，如占有支配權(quán)、經(jīng)營(yíng)使用權(quán)、收益占有權(quán)、合理處分權(quán)、產(chǎn)權(quán)繼承權(quán)等。

42完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系

要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化來(lái)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保障體系，把農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，把土地從對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能中解放出來(lái)，促進(jìn)農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)向社會(huì)保障。建立多層次、全面的農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，完善農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步建立與完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，適當(dāng)提高參保人員繳費(fèi)水平，拓寬農(nóng)村社會(huì)保障的籌資渠道，解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，消除“種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，低保無(wú)份”現(xiàn)象。

43建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能

為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息發(fā)布的平臺(tái)，能夠及時(shí)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的最新消息，同時(shí)能夠?qū)ν恋剡M(jìn)行價(jià)格評(píng)估、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，協(xié)助雙方簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同并對(duì)合同進(jìn)行公證。能夠做到調(diào)解土地糾紛，對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行登記備案等服務(wù)和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的后勤工作。政府在監(jiān)管的同時(shí)，也需要對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政投入，并對(duì)工作人員進(jìn)行定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以確保中介機(jī)構(gòu)能順利運(yùn)行，逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)職能。

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