事業(yè)單位工資總額管理的歷史演變及啟示

□ 何 憲

由于不同時期社會經(jīng)濟發(fā)展對事業(yè)單位的定位和要求不一樣，對事業(yè)單位工資的管理也在不斷發(fā)生變化。國家對事業(yè)單位工資的管理分為兩個方面：一方面是對工資標準的管理，另一方面是對工資總額的管理，幾乎每個時期都貫穿兩個方面的管理，但不同時期重點有所不同。對工資標準的管理研究已經(jīng)比較多，本文著重從事業(yè)單位工資總額管理的角度，分析不同時期事業(yè)單位工資管理的特點，并對深化事業(yè)單位工資制度的改革提出一些意見和建議。

一、事業(yè)單位工資管理概述

我國事業(yè)單位是以教育、科研、衛(wèi)生、文化為主的非物質(zhì)生產(chǎn)單位，事業(yè)單位職工達3,100 多萬人，是高層次人才最為集中的地方。1998年10月25日國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將事業(yè)單位規(guī)定為：“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?！奔热皇菄遗e辦的組織，國家就需要對事業(yè)單位進行管理，包括對人事和工資的管理。由于事業(yè)單位的種類很多，涉及的領(lǐng)域很廣，因此不同的事業(yè)單位的經(jīng)費來源是不同的，有的來自行政性的收費，有的來自公共服務(wù)，有的來自財政撥款，但不管事業(yè)單位的經(jīng)費是哪里來的，國家對事業(yè)單位的工資進行管理都是必要的、名正言順的。因為即使是來自事業(yè)單位的服務(wù)性收費，單位的建設(shè)投資、單位的品牌還是國家的。工資來自行政性收費和財政撥款，國家就更需要進行嚴格地管理。

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國人力資源和社會保障年鑒（工作卷）》提供的數(shù)據(jù)，從1988年到2017年的30年間，我國事業(yè)單位工資總額占當年財政收入比重在13%至23%浮動（見表1），這么多的財政收入用于事業(yè)單位工作人員工資，不加強管理肯定是不行的。在30年間，比重高的年份達23%，低的年份才13%，不同年份之間相差10%，高的年份比低的年份多出77%，這是很驚人的差別。這種差別也反映出加強事業(yè)單位工資總額管理在整個國家經(jīng)濟管理中的重要性。

中華人民共和國成立以來，在不同的時期，國家對事業(yè)單位的工資出臺了很多制度、政策和管理辦法。這些制度、政策和具體形成的管理手段有以下幾種：制定工資標準、下達工資總額計劃、建立工資基金制度、征收獎金稅、下達績效工資總額等。這些手段大致可以劃分為工資標準管理、工資總額管理和獎金稅三大類。工資標準管理即國家制定事業(yè)單位的工資制度，確定不同人員的工資標準。在不同的工資制度下，工資標準是不一樣的；在同一工資制度下，不同的時期，工資標準也是不一樣的。通過工資標準表，國家確定事業(yè)單位每一個工作人員的工資收入。工資總額管理和工資基金管理是同一制度的不同環(huán)節(jié)，績效工資總額實際是工資總額的一種變形。工資總額是對事業(yè)單位工資總量的控制和管理，對國家的宏觀經(jīng)濟管理和財政支出管理非常重要。獎金稅是一種臨時措施，是對超過一定數(shù)額的獎金進行強制征稅。實際上，在事業(yè)單位工資管理的歷史上，獎金稅實施的時間很短，在國家開始征收個人所得稅后，獎金稅就停止征收了。

因此，縱觀整個事業(yè)單位的工資管理，主要就是制定工資標準和下達工資總額兩大手段。這就出來一個問題：既然國家確定事業(yè)單位工資標準以后，就已經(jīng)把每一個工作人員的工資收入都確定了，匯總起來不就是事業(yè)單位的工資總額了嗎？為什么還要下達工資總額呢？不同時期工資管理面臨的情況可能有所不同，匯總起來，主要有以下幾個原因。

表1 事業(yè)單位工資支出占財政收入比重變化情況

第一，工資標準雖然嚴格管理了事業(yè)單位每個工作人員的工資，但是事業(yè)單位工作人員的數(shù)量是導(dǎo)致工資總額增長的另一個重要原因。工資總額的下達對控制事業(yè)單位工作人員的數(shù)量增長，從而控制工資總額的增長，是一個很有效的辦法。在歷史上相當長的時期內(nèi)，包括改革開放后的一個時期，國家既下達人員用工計劃，又下達工資總額計劃，并采取工資基金的辦法將計劃落實。

第二，在新中國歷史上的一些時期，國家對工作人員的工資增長是采取控制升級面的辦法，即由國家規(guī)定，當年有一定比例如30%或5%的人員工資升級。由于不同人員的工資標準不一樣，升級的級差也不一樣，同時也為了控制實際升級面不突破政策規(guī)定，需要對升級政策下達相應(yīng)的工資總額計劃。即使在沒有升級的年份，也還有轉(zhuǎn)正、定級等方面的小量工資增長，為了確保工資不失控，每年都下達工資總額計劃。

第三，有些工資項目不在工資標準里，需要下達工資總額進行管理。工資標準一般是指基本工資標準，除了基本工資外，還有津貼、補貼、獎金、加班費等。在一些時期，特別是改革開放后一段時期，隨著經(jīng)濟的搞活，企業(yè)和機關(guān)、事業(yè)單位都搞獎金和津貼補貼，在這種情況下，國家強化了工資總額管理和其他手段，以解決工資基金失控、消費增加過快的問題。這一看似計劃經(jīng)濟的管理手段，在市場經(jīng)濟中也發(fā)揮了積極作用。

第四，實行崗位績效工資制度后，績效工資需要進行總額管理。績效工資總額管理實質(zhì)上也是工資總額管理一種形式?？冃ЧべY是對單位和個人的工作評估后確定的工資?？冃ЧべY的性質(zhì)決定了不可能由國家確定每個人的具體標準，只能采取績效工資總額的辦法進行管理。而基本工資是國家統(tǒng)一管理的，基本工資之外主要就是績效工資，績效工資總額加上單位的基本工資總額，就是單位的工資總額。因此，對績效工資的總額管理，實質(zhì)上就是對事業(yè)單位的工資總額管理。

二、事業(yè)單位工資管理的歷史回顧

不同時期、不同體制、不同環(huán)境、不同要求，事業(yè)單位的工資管理的形式和內(nèi)容也發(fā)生了變化，大致可以劃分為以下幾個時期。

（一）計劃管理時期（1949—1977年）

在計劃經(jīng)濟條件下，國家直接管理每一個人的工資，但是由于國家太大，制定的政策又總有一定的操作靈活性，或者受到用工或其他因素的影響，實際增資的總量是無法準確把握的。因此，國家在制定工資政策的同時，還下達工資總額計劃。國家下達的工資總額計劃逐級分解到每一個單位，形成工資基金。工資基金與工資政策一起，構(gòu)成計劃經(jīng)濟下的工資總額管理制度。

計劃經(jīng)濟時期對工資的管理是嚴格的，但要實現(xiàn)精準的管理并不容易。中華人民共和國成立初期，對工資的管理還不太有經(jīng)驗，對工資增長的控制掌握得不是太好。1957年9月在黨的八屆三中全會上，周恩來總理作了一個關(guān)于勞動工資問題的報告，他說：“第一個五年計劃期間，各年度工資的增長是不平衡的。1952年的全國職工年平均工資是445.9 元。1953年提高到495.8 元，增加49.9 元，增長11.2%。1954年提高到518.6 元，增加22.8 元，增長4.6%。1955年提高到534.1 元，增加15.5 元，增長3%。1956年提高到610.5 元，增加76.4 元，增長14.3%。1957年提高到636.7 元，增加26.2 元，增長4.3%……1956年工資增長多一些，對部分人員的工資標準規(guī)定得高了一些，升級面寬了一些，特別是新增職工人數(shù)過多，因而工資總額增長過多，增加了國家財政的開支和市場消費資料供應(yīng)的緊張[1]。”

為了加強對工資的管理，國家在嚴格工資政策的同時，在進一步加強工資總額計劃的基礎(chǔ)上，建立和實施了工資基金管理制度。工資基金管理就是根據(jù)工資政策及人員用工情況制訂的專項工資計劃，單位在銀行開工資基金專戶，銀行根據(jù)工資基金計劃支付工資。最早關(guān)于工資基金的文件是1959年12月由國家計劃委員會、勞動部、財政部、中國人民銀行總行印發(fā)的《關(guān)于工資基金管理試行辦法》，以及1972年6月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強工資基金管理的通知》。從上述兩個文件的要求，可以看出工資基金的具體管理方式。如1972年的工資總額，暫以1971年12月份的實際職工總數(shù)和工資總額為基數(shù)，加上根據(jù)1971年11月30日《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分工人和工作人員工資的通知》[2]調(diào)整增加的工資，經(jīng)國家批準的新增職工工資，以及原有職工轉(zhuǎn)正定級、生產(chǎn)建設(shè)兵團和國營農(nóng)場安置城鎮(zhèn)知識青年等增加的工資，作為總額數(shù)字，予以控制。各單位的工資總額計劃，應(yīng)報經(jīng)上級主管部門和勞動部門核定后，送當?shù)厝嗣胥y行。這一時期工資基金管理的目的，主要是防止計劃外用工和在政策之外的工資調(diào)整造成的工資增長。

（二）改革開放初期（1978—1993年）

改革開放后，國家各項改革不斷推進，事業(yè)單位的工資收入分配也面臨新的情況，這一時期對如何管理事業(yè)單位的工資進行了探索。在繼續(xù)實行原來計劃管理體制的一些做法、繼續(xù)嚴格政策管理的同時，進一步強化了工資基金管理制度。同時，根據(jù)新形勢的需要和面臨的新情況，還新設(shè)置了專門的事業(yè)單位獎金稅制度。

1983年11月勞動人事部、國家計劃委員會、財政部、中國人民銀行下發(fā)《關(guān)于實行工資基金管理試行辦法的通知》，1985年9月國務(wù)院下發(fā)《工資基金暫行管理辦法》[3]，1989年3月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步加強工資基金管理的通知》。在這個基礎(chǔ)上，1990年11月，人事部、中國人民銀行印發(fā)《國家機關(guān)、事業(yè)單位工資基金管理暫行辦法》，要求各部門填報《工資基金管理手冊》。1992年3月人事部、中國人民銀行及幾家商業(yè)銀行印發(fā)《關(guān)于進一步加強機關(guān)、事業(yè)單位工資基金管理的通知》[4]。該文件指出，《工資基金管理手冊》是針對機關(guān)、事業(yè)單位工資制度、工資計劃和工資基金管理特點設(shè)計的。加強《工資基金管理手冊》的使用，是加強工資基金管理的基本、有效手段。全國的機關(guān)、事業(yè)單位必須統(tǒng)一使用人事部、中國人民銀行印發(fā)的《工資基金管理手冊》，基層單位必須憑《工資基金管理手冊》到開戶銀行支取工資。1993年人事部、中國人民銀行出臺了《關(guān)于印發(fā)機關(guān)事業(yè)單位〈工資基金管理手冊〉（修改本）的通知》。

這一時期實行工資基金制度，除要控制用工和調(diào)資帶來的工資總額增長，還有一個新的目的，就是要控制獎金發(fā)放。改革開放以后，國家恢復(fù)了物質(zhì)獎勵，通過獎金的方式，鼓勵干部職工努力工作成為一種普遍的制度，各單位都制定了相應(yīng)的獎金發(fā)放辦法。但是也出現(xiàn)了發(fā)放過多、過濫的問題。1984年12月28日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于堅決制止事業(yè)單位濫發(fā)獎金、補貼和實物的通知》，該文件指出，為了調(diào)動科研、設(shè)計和大專院校等事業(yè)單位職工的積極性，按規(guī)定發(fā)放一些獎金是必要的。對個別確有發(fā)明創(chuàng)造和貢獻大的人員，適當多發(fā)一些獎金，包括重獎，也是應(yīng)該的。但目前有些事業(yè)單位按人頭平均濫發(fā)獎金、補貼和實物的情況十分嚴重，并有繼續(xù)發(fā)展的趨勢。不少單位相互攀比，標準越來越高名目越來越多，有的單位資金來源也有問題。如不加以控制，勢必帶來不良后果，引起連鎖反應(yīng)，對黨風、社會風氣的根本好轉(zhuǎn)極為不利。該文件要求各事業(yè)單位嚴格執(zhí)行國家發(fā)放獎金、補貼的規(guī)定，任何單位和個人不得擅自擴大發(fā)放范圍、提高發(fā)放標準，更不得自立名目發(fā)放獎金和補貼，要結(jié)合整黨，對事業(yè)單位濫發(fā)獎金、補貼和實物的情況進行一次檢查，對嚴重違反國家規(guī)定的單位和個人要在調(diào)查核實后，公開進行處理[5]。

在傳統(tǒng)的手段控制工資總額增長效果欠佳的情況下，國家嘗試了對事業(yè)單位征收獎金稅的辦法。1985年9月20日，國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位獎金稅暫行規(guī)定》，明確要求，企業(yè)化管理的事業(yè)單位獎金總額超過3 個月基本工資的、差額撥款事業(yè)單位獎金總額超過2 個月基本工資的、全額撥款事業(yè)單位獎金總額人均超過核定限額的，都需要繳納獎金稅[6]。此后幾年，國家及相關(guān)部門有關(guān)于事業(yè)單位獎金稅的相關(guān)文件相繼出臺，如1986年5月財政部發(fā)布的《關(guān)于對高等院校征收獎金稅幾個具體問題的補充通知》，1987年3月財政部、國家科學技術(shù)委員會《關(guān)于對科研單位征收獎金稅問題的通知》，1988年5月財政部《關(guān)于放寬獎金稅免稅限額的通知》。但從1988年國家開始征收個人收入調(diào)節(jié)稅開始，事業(yè)單位獎金稅就逐步淡出了。獎金稅實際施行的時間大概只有3年。

這一時期的前一段，是由國家科學技術(shù)委員會下達工資總額計劃，1989年后工資總額計劃改由人事部下達。1989年3月，人事部下達《關(guān)于1989年全民所有制機關(guān)、事業(yè)單位職工人數(shù)和職工工資總額計劃的通知》，指出，為適應(yīng)機構(gòu)改革、人事制度改革和建立國家公務(wù)員制度的需要，根據(jù)國務(wù)院批準的人事部“三定”方案，從1989年起，全民所有制機關(guān)、事業(yè)單位職工人數(shù)和工資計劃(包括年度計劃和中長期計劃)由人事部負責編制，并在國家勞動工資計劃中實行單列，按新的渠道編制下達和管理，這是人事部門的一個重要職能。各級人事部門要切實負起責任，加強計劃工作力量，主動與計劃、勞動編制管理、統(tǒng)計、銀行等部門加強聯(lián)系和協(xié)調(diào)，嚴格監(jiān)督檢查，努力把國家下達的全民所有制機關(guān)、事業(yè)單位職工人數(shù)和工資計劃管住、管好[7]。

（三）放權(quán)搞活時期（1994—2008年）

鄧小平同志南方談話后，黨的十四大確定了社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，整個人事工作面臨怎么適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的問題，特別是對事業(yè)單位在市場經(jīng)濟條件下怎么定位、怎么改革，需要有一個新的認識。這一時期事業(yè)單位工資管理的基本特點是放權(quán)搞活，除了基本工資由國家統(tǒng)一確定外，國家對事業(yè)單位的工資的干預(yù)較少。

在1993年12月的全國人事廳局長會議上，宋德福部長提出了事業(yè)單位的人事制度改革，要根據(jù)市場經(jīng)濟體制的要求及事業(yè)單位的性質(zhì)、職能、特點和人才成長的規(guī)律，走“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的路子。他說，事業(yè)單位與政府機關(guān)職能的職責有很大區(qū)別，因此，在管理體制、人事制度、工資制度等方面都要與機關(guān)區(qū)別開來。事業(yè)單位是具有法人資格的相對獨立的實體，需要相應(yīng)的人事自主權(quán)，因此，在改革過程中，要下放權(quán)力，減少對事業(yè)單位的直接管理和不必要的行政干預(yù)，促進事業(yè)單位的發(fā)展。在同一次會議上，宋德福提出，要減輕國家財政負擔，減少吃“皇糧”的事業(yè)單位和人數(shù)。對從事基礎(chǔ)理論研究、高新技術(shù)研究的事業(yè)單位和中小學等全額撥款的事業(yè)單位人員要充分發(fā)揮他們的作用，改善他們的工作條件，不斷提高他們的待遇，試行工資總額包干的辦法。對于經(jīng)費差額撥款的事業(yè)單位，要引入競爭激勵、風險機制，向自收自支過渡。對經(jīng)費全部自理的事業(yè)單位要鼓勵它們實行企業(yè)化管理，試行工效掛鉤[8]。 此后幾年，幾乎每年全國人事廳局長會議報告都要強調(diào)“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的改革原則。2000年中央組織部、人事部發(fā)布《關(guān)于加快推進事業(yè)單位人事制度改革的意見》，把“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”作為基本思路寫進文件。

“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”也是1993年工資制度改革的指導(dǎo)思想。“脫鉤”就是事業(yè)單位工資制度與機關(guān)工資制度脫鉤，建立體現(xiàn)事業(yè)單位特點的工資制度；“分類”就是把事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員分為五大類，分別實行不同的工資制度；“放權(quán)”就是讓事業(yè)單位擁有更大的分配自主權(quán)；“搞活”就是讓事業(yè)單位把內(nèi)部分配搞活。

這次工資制度改革，在按專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)等級或崗位發(fā)放的基本工資之外，專門設(shè)置了一個比重比較大的津貼，占整個工資的30%～40%甚至更多。工資改革文件規(guī)定，根據(jù)事業(yè)單位特點和經(jīng)費來源的不同，對全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業(yè)單位，實行不同的管理辦法。全額撥款單位執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資制度和工資標準。在工資構(gòu)成中，固定部分為70%，活的部分為30%。這些單位在核定編制的基礎(chǔ)上，可實行工資總額包干，增人不增工資總額，減人不減工資總額，節(jié)余的工資，單位可自主安排使用。差額撥款單位，按照國家制定的工資制度和工資標準執(zhí)行。在工資構(gòu)成中，固定部分為60%，活的部分為40%。差額撥款單位，根據(jù)經(jīng)費自理程度，按照國家有關(guān)規(guī)定，實行工資總額包干或其他符合自身特點的管理辦法并促使其逐步減少國家財政撥款，向經(jīng)費自收自支過渡。自收自支單位，有條件的可實行企業(yè)化管理或企業(yè)工資制度，做到自主經(jīng)營、自負盈虧。

1995年4月人事部、財政部發(fā)出關(guān)于印發(fā)《有條件的事業(yè)單位實行工資總額同經(jīng)濟效益指標掛鉤暫行辦法的通知》，要求在有條件的事業(yè)單位中實行工資總額同經(jīng)濟效益指標掛鉤辦法。工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤，是當時國有企業(yè)進行工資制度改革正在推行的一種辦法，目的是改變過去國家對企業(yè)管得太死、管得太多的做法，既充分調(diào)動企業(yè)和職工的積極性，又能切實加強國家的宏觀控制。在當時的條件下，能夠提出事業(yè)單位的經(jīng)濟效益與工資總額掛鉤是很大膽的改革，也是很有意義的。文件提出，“一般單位掛鉤的經(jīng)濟效益指標，主要采用實現(xiàn)稅利、實現(xiàn)利潤、工資稅利率、工資利潤率等作為掛鉤指標。少數(shù)經(jīng)批準實行復(fù)合掛鉤單位的經(jīng)濟效益指標，除選擇實現(xiàn)稅利、實現(xiàn)利潤指標外，還可選擇銷售收入、收匯額等作為掛鉤指標。但實現(xiàn)稅利、實現(xiàn)利潤指標所占復(fù)合指標的比重不能低于50%和40%。工效掛鉤浮動比例是指工效掛鉤單位工資總額隨經(jīng)濟效益指標和社會效益考核指標增減變動而浮動的比例系數(shù)或工資含量系數(shù)。工效掛鉤總浮動比例由經(jīng)濟效益指標浮動比例系數(shù)和社會效益考核指標浮動比例系數(shù)或工資含量系數(shù)構(gòu)成。經(jīng)濟效益指標掛鉤浮動比例的審核，要考慮事業(yè)單位自身經(jīng)濟效益高低、潛力大小和人均稅利等實際情況，一般控制在1 ∶（0.3～0.7），社會效益考核指標計提新增(減)效益工資的浮動比例系數(shù)一般為1∶0.05（-0.05），最高不得超過1∶0.1（-0.1）”[9]。

1997年10月人事部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于進一步推進事業(yè)單位工資總額包干試點工作的指導(dǎo)意見〉的通知》（以下簡稱《通知》）指出，按照事業(yè)單位人事制度改革“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的基本思路，進一步在事業(yè)單位實行工資總額包干辦法，是事業(yè)單位人事制度綜合配套改革的重要組成部分，也是建立不同類型的事業(yè)單位根本管理體制的客觀要求。通知認為，實行工資總額包干管理，有利于建立健全事業(yè)單位內(nèi)部約束機制，進一步搞活事業(yè)單位內(nèi)部分配，調(diào)動專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的積極性；有利于事業(yè)單位按照國家規(guī)定開展有償服務(wù)，增強自我發(fā)展能力，也有利于國家逐步降低對事業(yè)單位定額或者定項補助標準，進一步減輕財政負擔?！锻ㄖ诽岢?，“實行工資總額包干管理的基本原則是：在執(zhí)行國家制定的事業(yè)單位工資制度的基礎(chǔ)上，將工資總額包干與事業(yè)單位經(jīng)費包干(或預(yù)算執(zhí)行情況)相結(jié)合，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定核定年度工資總額，增人不增工資總額，減人不減工資總額，節(jié)余留用，超支抵扣，單位包干使用，享有單位內(nèi)部工資分配自主權(quán)。內(nèi)部分配中要貫徹按勞分配原則，進一步打破平均主義，做到責、權(quán)、利相統(tǒng)一。”《通知》指出，工資總額包干辦法適用于事業(yè)經(jīng)費由國家定額或定項補助的科研、教育、衛(wèi)生、文化、農(nóng)林、水利、新聞出版、工業(yè)、交通、商業(yè)、外貿(mào)等事業(yè)單位[10]。把工資總額包干分為靜態(tài)包干和動態(tài)包干兩種辦法，對工資包干基數(shù)的核定、工資包干基數(shù)的調(diào)整、包干工資總額的結(jié)算及節(jié)余工資總額的使用等問題作出了具體規(guī)定。

這一時期，國家還繼續(xù)下達工資總額計劃。但從事業(yè)單位工資管理的實踐看，這一時期的后半期，工資總額的管理已經(jīng)沒有約束力了。這是因為無論是機關(guān)還是事業(yè)單位，都出現(xiàn)了自行發(fā)放津貼補貼的問題。不同事業(yè)單位津貼的比例也沒有實際的約束力，實際上形成了有錢多發(fā)、沒錢少發(fā)的局面。2001年停止向各省市下達工資計劃，全國的工資計劃管理體制完成歷史使命。此后，由人事部給中央單位下達工資計劃又持續(xù)了幾年。但給中央單位下達的工資計劃已經(jīng)不再具有約束意義，各個單位之所以還需要工資計劃，是因為這一時期，對事業(yè)單位法人已經(jīng)開始征收所得稅，凡是在下達的工資計劃內(nèi)發(fā)放的工資，就計入成本，超過工資計劃發(fā)放的工資，就用利潤來支付。所以，這個階段向中央單位下達的，已經(jīng)不是原來意義上的工資總額計劃了。

（四）績效工資總額管理時期（2009年至今）

2006年的工資制度改革，在事業(yè)單位建立起了崗位績效工資制度。在放棄了多年對事業(yè)單位進行工資總額管理之后，又在績效工資總額的名目下恢復(fù)了工資總額的管理。但實際上，義務(wù)教育學校的績效工資的文件于2008年12月23日才發(fā)出，2009年才開始實施；公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位的績效工資文件于2009年12月24日才發(fā)出，于2010年才開始實施；其他事業(yè)單位的績效工資文件于2011年7月24日才發(fā)出，2011年下半年才開始實施。因此，實際上2009年才正式開始在事業(yè)單位實行績效工資總額管理。

2006年改革建立的事業(yè)單位工資制度，把績效工資作為新工資制度的一個重點，不僅把新的工資制度叫崗位績效工資制，而且績效工資在整個工資中的比重相當大，大部分地區(qū)超過了整個工資的50%。但是對如何確定績效工資總量和水平規(guī)定比較含糊。2011年7月出臺的《關(guān)于深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的意見》，要求各地綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、財力狀況、物價消費水平、城鎮(zhèn)單位在崗職工年平均工資水平、規(guī)范后的公務(wù)員津貼補貼水平等因素，合理確定本地績效工資總體水平。意見要求，“根據(jù)合理調(diào)控事業(yè)單位收入水平差距的需要，確定當?shù)厥聵I(yè)單位本年度績效工資水平控制線，各事業(yè)單位績效工資水平原則上不得高于控制線。各級人力資源社會保障、財政部門綜合考慮相關(guān)因素，核定本級政府直屬及各部門所屬事業(yè)單位的績效工資總量，對不同類型事業(yè)單位探索實行不同的績效工資總量管理辦法。事業(yè)單位主管部門核定所屬各事業(yè)單位的績效工資總量。事業(yè)單位發(fā)放績效工資不得突破核定的總量”[11]。

從2011年全面實施績效工資到現(xiàn)在，盡管績效工資總量對實施績效工資來說，是一個至關(guān)重要的因素，但是對績效工資總量的研究和核定，始終沒能找到一個大家認可的科學辦法。一般的做法是，以公務(wù)員的規(guī)范津貼補貼水平為基礎(chǔ)，針對公益一類、公益二類、生產(chǎn)經(jīng)營類確定不同的浮動比例，分別下達不同的績效工資總額。也有一些地區(qū)探索根據(jù)不同行業(yè)的特點，研究行業(yè)的工資關(guān)系，根據(jù)行業(yè)的不同確定基準線，同行業(yè)不同單位給一定的浮動。還有一種方法是探索與經(jīng)濟效益和社會效益掛鉤的方法，根據(jù)不同事業(yè)單位的特點，確定若干經(jīng)濟效益和社會效益指標，然后把績效工資總額與這些指標掛鉤。對于如何科學地確定績效工資總額，仍然在繼續(xù)探討和研究的過程中。

三、幾點啟示

（一）工資總額管理是一種有效管理手段

從歷史情況看，這種手段在計劃經(jīng)濟條件下很有效，在市場經(jīng)濟條件下也很有效。工資總額管理與經(jīng)濟體制無關(guān)，與國家舉辦有關(guān)。在市場經(jīng)濟條件下，不僅對國家舉辦的事業(yè)單位工資總額進行管理，實際上對國有企業(yè)也一直進行工資總額的管理。在計劃經(jīng)濟條件下，從某種角度看，是工資標準管理的一種輔助管理，即以工資標準管理為主，輔之以工資總額管理。而市場經(jīng)濟條件下需要搞活內(nèi)部分配，可能放棄或放開對工資標準的管理，工資總額管理就成了唯一的管理方式，工資總額的管理就更加重要了。

對一些事業(yè)單位來說，下達績效工資總額比制定工資標準更具公平性。在市場經(jīng)濟條件下，各行各業(yè)工資實行一個統(tǒng)一工資標準的時代已經(jīng)過去了，不同行業(yè)的工資水平與勞動力市場直接聯(lián)系，受勞動力市場價格的影響。但是事業(yè)單位的工資又沒有市場化，有的行業(yè)還無法市場化。因此，對一些帶有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位來說，根據(jù)單位的社會效益和經(jīng)濟效益來確定其工資總額，比沒有依據(jù)、不科學的工資標準更具公平性，也更能調(diào)動這些事業(yè)單位為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的積極性。這樣，這些事業(yè)單位的工資就演變成兩個問題：一是工資總額，解決外部公平問題；二是內(nèi)部分配，解決內(nèi)部公平問題。國家著重解決外部公平問題，內(nèi)部公平讓事業(yè)單位自己去解決。

（二）工資總額要進行分類管理

盡管在計劃經(jīng)濟條件下和市場經(jīng)濟條件下，事業(yè)單位都需要工資總額管理，但是市場經(jīng)濟條件下和計劃經(jīng)濟條件下對工資總額管理的要求是不同的。在計劃經(jīng)濟條件下，工資總額比較簡單，工資標準乘以人數(shù)，再適當考慮轉(zhuǎn)正升級等因素，就是當年的工資總額。而在市場經(jīng)濟條件下，事業(yè)單位不同的屬性已經(jīng)顯現(xiàn)，與市場的關(guān)系不同，經(jīng)濟自立性不同，行業(yè)特點不同，很難用計劃經(jīng)濟的方法進行工資總額管理。比如，有的能自主經(jīng)營和創(chuàng)收，有的只能靠國家撥款；有的收費來自行政權(quán)力，有的收費完全依靠提供社會服務(wù)等。因此，如同工資管理要分類一樣，工資總額管理也要分類。工資總額不分類是一種粗放管理的方法，與市場經(jīng)濟的要求不適應(yīng)。

首先要把事業(yè)單位分為兩大類，一類是具有或部分具有經(jīng)營性質(zhì)的，一類是完全不具有經(jīng)營性質(zhì)的。具有經(jīng)營性質(zhì)或部分具有經(jīng)營性質(zhì)的，必須和經(jīng)營的經(jīng)濟效益和社會效益指標掛鉤。要研究若干掛鉤的經(jīng)濟效益和社會效益的指標體系，確定具體的掛鉤方法和提取工資總額的計算方式。再根據(jù)行業(yè)特點，確定不同掛鉤的指標體系和不同的計算公式，再劃分出若干小類。對完全不具有經(jīng)營性質(zhì)的，需要找到下達工資總額的參照指標，這個指標可以考慮跟公務(wù)員工資水平掛鉤，也可以考慮和事業(yè)單位平均工資水平掛鉤。從目前的情況看，跟公務(wù)員工資走的可能性更大，這是因為，占事業(yè)單位工作人員總數(shù)1/3 以上的中小學教師的工資水平，已經(jīng)由法律確定，把公務(wù)員的工資收入水平作為參照系了。此外，一些直接為機關(guān)服務(wù)的信息中心、培訓(xùn)中心、機關(guān)服務(wù)中心，以公務(wù)員的工資水平作為參照系，可以減少很多矛盾。

（三）工資總額管理要科學

用計劃經(jīng)濟的眼光看，不同的事業(yè)單位都差不多；用市場經(jīng)濟的眼光看，不同的事業(yè)單位差異很大。一是職能不一樣，有的事業(yè)單位完全就是行使國家機關(guān)的權(quán)力，只是用了一個事業(yè)單位的牌子，最典型是證監(jiān)會、銀保監(jiān)會，比一般的部委權(quán)力還大；有的則完全沒有任何行政職能、行政權(quán)力。二是服務(wù)內(nèi)容不一樣，大家都是提供服務(wù)，但有的是提供壟斷性服務(wù)，比如彩票中心、各種辦證中心；有的則是提供競爭性服務(wù)。三是性質(zhì)不一樣，都是學校，義務(wù)教育就完全沒有任何收入，全靠國家撥款；而大學、職業(yè)學校等可以有自己的一些創(chuàng)收。四是國家的投入和積累不一樣，有的國家曾長期投入形成了大量的固定資產(chǎn)，有的卻投入很少，沒有什么像樣的固定資產(chǎn)。最后，還要看到，在市場經(jīng)濟條件下，事業(yè)單位工資要受到市場的影響，市場工資高行業(yè)的這些事業(yè)單位，工資就可能相對比較高，行業(yè)不同，工資水平也有差別。這些因素，在市場經(jīng)濟的條件下，必須給予充分的考慮，所下達的工資總額才具有科學性。

歷史上對工資總額管理的經(jīng)驗值得認真總結(jié)。1995年人事部下發(fā)的工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤的辦法，雖然有其局限性，沒有把社會效益作為考核的重要內(nèi)容，但對經(jīng)濟效益的考核有借鑒意義。這個文件把實現(xiàn)稅利、實現(xiàn)利潤、工資稅利率、工資利潤率等作為掛鉤指標，還針對某些事業(yè)單位的特點，提出除實現(xiàn)稅利、實現(xiàn)利潤指標外，還可選擇銷售收入、收匯額等作為掛鉤指標。此外，國有企業(yè)已經(jīng)實行了多年的工資總額管理辦法，國有企業(yè)的工資總額管理既涉及許多不同的行業(yè)，也涉及國家的投入多少，更涉及壟斷和非壟斷差別，事業(yè)單位可以借鑒國有企業(yè)的一些成功經(jīng)驗，提高工資總額的管理水平和科學性。

（四）工資總額管理要發(fā)揮部門的作用

我國事業(yè)單位的范圍很廣，涉及的行業(yè)眾多，管理好這些事業(yè)單位的工資總額不是一件簡單的事。近年來，中央多次提出要建立適應(yīng)衛(wèi)生行業(yè)特點的公立醫(yī)院人事和薪酬制度，這不僅是因為衛(wèi)生行業(yè)在整個事業(yè)單位中很特殊，需要建立專門的人事和薪酬制度，從而為整個事業(yè)單位的分類管理提出了一個新思路和新思想。事業(yè)單位要實行分類管理已經(jīng)是大家的共識，但怎么分則看法不一。有從職能角度進行分類，有從經(jīng)濟來源進行分類，而根據(jù)行業(yè)的特點進行分類，是一個新角度，對事業(yè)單位工資制度改革具有重要的啟示。如果要建立符合行業(yè)特點工資制度的這個大方向確定了，誰來做這項工作更有利呢？毫無疑問，行業(yè)主管部門最了解行業(yè)的情況，由行業(yè)主管部門來負責建立符合行業(yè)特點的薪酬制度事半功倍。

工資總額的管理也是同樣的道理。要政府工資管理部門去一個一個單位地考察，確定每個單位應(yīng)當考核什么指標、用什么公式、確定什么系數(shù)，這是非常困難的一件事，但如果讓事業(yè)單位行業(yè)主管部門去做，就比較容易。因為行業(yè)主管部門熟悉行業(yè)情況，了解這些事業(yè)單位的特點，知道過去的管理狀況，他們確定的工資總額及與效益掛鉤的方法最接近實際、最可行。因此，最可行的工資總額管理辦法就是，政府工資管理部門確定管理的基本原則，并和不同行業(yè)主管部門共同商定工資總額與效益掛鉤的方法，具體管理和下達工資總額由行業(yè)主管部門負責。