國外公務(wù)員制度改革趨勢
——以英國、美國、法國和日本為例

□ 朱祝霞

一、制度的分權(quán)化、科學(xué)化、彈性化

（一）制度由集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)

發(fā)達(dá)國家公務(wù)員最高管理部門注重抓關(guān)鍵少數(shù)（即高級公務(wù)員）的管理，對高級公務(wù)員之外的普通公務(wù)員則給予各部門較大的管理自主權(quán)和操作空間。英國、美國、法國、日本紛紛將公務(wù)員分類、考試、考核等事宜放權(quán)給各部門辦理。

20世紀(jì)80年代，撒切爾夫人開始推動英國公務(wù)員制度改革，20世紀(jì)90年代，梅杰政府對其進(jìn)行繼承和發(fā)展。這輪公務(wù)員制度改革內(nèi)容主要包括：縮減公務(wù)員隊伍的規(guī)模；下放公務(wù)員的管理權(quán)限，將普通公務(wù)員的管理權(quán)分散給用人單位；引入市場機(jī)制，讓公務(wù)員樹立“顧客導(dǎo)向”的服務(wù)理念；強(qiáng)化管理，打破國家公務(wù)員終身制。自1996年起，各類公務(wù)員由各部自行分類。當(dāng)前，英國政府普通公務(wù)員的考錄在中央政府所制定的《2010年憲法改革和治理法案》和國家公務(wù)員最高委員會發(fā)布的招聘原則框架內(nèi)，授權(quán)由各部門首長負(fù)責(zé)，各機(jī)關(guān)自行辦理[1]。普通公務(wù)員的考核在中央政府所制定公務(wù)員管理的標(biāo)準(zhǔn)和原則架構(gòu)下，也授權(quán)各部首長負(fù)責(zé)。統(tǒng)一的考錄與考核只針對高級公務(wù)員開展。

20世紀(jì)90年代，克林頓政府主張用企業(yè)家精神重塑政府，《重塑人力資源管理》報告中明確指出：“重塑人力資源管理應(yīng)該按照結(jié)果來重新定義責(zé)任，應(yīng)該以權(quán)力分散、弱化規(guī)則、簡化、彈性和擴(kuò)大實質(zhì)性授權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行改革?！痹搱蟾嬷鲝垼悍艑拰珓?wù)員政治權(quán)利的限制；簡化規(guī)則，增強(qiáng)管理的靈活性；下放管理權(quán)限，允許一線管理者自行招聘人員，確定工資。2010年奧巴馬政府發(fā)布《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》規(guī)定，各機(jī)構(gòu)要通過提交戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和年度績效報告等方式管理績效。2012年，美國人事管理總署與美國行政管理和預(yù)算局兩部門聯(lián)合推出了高級公務(wù)員績效考核系統(tǒng)，為各部門開展高級公務(wù)員的績效管理提供了一個標(biāo)準(zhǔn)化框架。當(dāng)前，聯(lián)邦政府各行政機(jī)構(gòu)擁有普通公務(wù)員考錄和考核自主權(quán)。統(tǒng)一的考錄與考核只針對高級公務(wù)員開展。

法國20世紀(jì)90年代開始了以提高工作效率為目的的現(xiàn)代化改革，進(jìn)行政府內(nèi)部職能調(diào)整。進(jìn)一步下放人事權(quán)是其中一項重要內(nèi)容。中央管理機(jī)構(gòu)不再干預(yù)具體的執(zhí)行過程。馬克龍上任后，提出各部部長負(fù)責(zé)監(jiān)督各自部門支出目標(biāo)的落實情況，提出讓一線公務(wù)員擁有更大的自主權(quán)和操作空間。當(dāng)前，在公務(wù)員考錄上實行分權(quán)制度，對A 類人員的考錄，由國家行政學(xué)院統(tǒng)一舉行競爭考試，對B 類（要求高中畢業(yè)會試及格或同等學(xué)歷）、C 類（要求初中畢業(yè)或同等程度的學(xué)歷或1年以上專業(yè)技術(shù)經(jīng)驗者）人員的考錄，放權(quán)給各機(jī)關(guān)自行辦理。

日本在2001年后推動行政改革，根據(jù)《公務(wù)員制度改革大框》的安排，日本政府大幅下放人事管理權(quán)限，調(diào)整日本人事院和總務(wù)省的職能，各省開始成為公務(wù)員人事管理的主體。日本在過度放權(quán)之后又開始收回部分權(quán)力。2014年5月30日，日本成立新部門——內(nèi)閣人事局，收回高級公務(wù)員人事管理權(quán)限，加強(qiáng)政治對行政的管理，即加強(qiáng)首相和官房長官對高級公務(wù)員的管理。

特別要注意的是，公務(wù)員制度分權(quán)化并不意味著降低公務(wù)員服務(wù)的效率和效果。英國《公務(wù)員改革計劃（2012年）》指出：“如果想要在擁有著17 個規(guī)模迥然不同的部門有效率地實施改革，各部門必須具備更強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)能力，更多的共享服務(wù)和專業(yè)技能?！泵绹鴬W巴馬政府2010年發(fā)布《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》要求，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府跨部門的合作，并為此設(shè)定了14 個要求政府各部門協(xié)作達(dá)到的目標(biāo)。

（二）制度由粗放化轉(zhuǎn)向科學(xué)化

在公務(wù)員制度安排上，注重開發(fā)和安排能夠適合不同情況、不同類別人員的科學(xué)管理制度，這在公務(wù)員分類、考錄、考核和工資等制度上均有充分體現(xiàn)。

分類制度是公務(wù)員管理的基礎(chǔ)，各國充分認(rèn)識到分類制度的重要性，均實行符合本國特點的公務(wù)員分類管理制度。美國自1923年開始實行以職位為基礎(chǔ)的公務(wù)員分類管理制度。最新的美國公務(wù)員職位分類體系，是由美國人事管理總署于2009年5月公布的《職組和職族手冊》，該手冊調(diào)整了2001年版《職組和職族手冊》中的分類標(biāo)準(zhǔn)和職系，將一般職位表劃分為23 個職組、406 個職系。2001年8月公布的《職組和職族手冊》將一般職位表劃分為23個職組、420 個職系。與2001年版的手冊相比，2009年版的職系減少了14 個。日本公務(wù)員工資分類的基礎(chǔ)是工資表，設(shè)立工資表的依據(jù)是工作性質(zhì)的相似性。一般依照其適用的工資表進(jìn)行分類，工資表分為11 類17 種，即行政職（一）（二）、專門行政職、稅務(wù)職、公安職（一）（二）、海事職（一）（二）、教育職（一）（二）、研究職、醫(yī)療職（一）（二）（三）、福利職、專業(yè)職、指定職（如事務(wù)次官、大學(xué)校長等）[2]。

考錄制度科學(xué)化程度不斷加強(qiáng)。英、美、法、日等國不斷增強(qiáng)政府各部門公務(wù)員考錄的自主權(quán)，最了解用人需求的用人機(jī)關(guān)主導(dǎo)普通公務(wù)員的考錄過程。注重分類分級考試。在考錄的內(nèi)容設(shè)置和考試形式上，科學(xué)化程度高，考錄的標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重以“職能”為重點，注重錄用人員的能力素質(zhì)與崗位的工作關(guān)聯(lián)性。如日本2012年采取了新的考試制度，取代之前以學(xué)歷為基礎(chǔ)的考試制度，其重點精神如下：建構(gòu)中立而公平的考試制度；創(chuàng)立具有吸引力的考試制度，以確保招到多元與適合崗位的人才；轉(zhuǎn)換人力資源管理模式為依能力及表現(xiàn)進(jìn)行管理的做法；創(chuàng)造適合新人才來源的考試制度；著重于邏輯思考與實務(wù)能力以及個人素質(zhì)，勝過于具體知識。新的公務(wù)員考試分綜合職考試、一般職考試、專業(yè)職考試和錄用有經(jīng)驗者考試4 類。每類又分為多種考試。2016年，日本公務(wù)員考試形式有21 種[3]。（1）綜合職考試（有2 種，畢業(yè)研究生考試及大學(xué)畢業(yè)生水平的考試），錄用公務(wù)員的職責(zé)是負(fù)責(zé)與政策規(guī)劃及立案或調(diào)查相關(guān)的事務(wù)。（2）一般職考試（有3 種，大學(xué)畢業(yè)生水平的考試、高中畢業(yè)生考試及社會人士考試），錄用公務(wù)員的職責(zé)是負(fù)責(zé)規(guī)律性的事務(wù)。（3）專業(yè)職考試（有15 種，皇宮護(hù)衛(wèi)官、刑務(wù)官、入境警備官、稅務(wù)官、勞動標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督官、航空保安、海上保安等），錄用公務(wù)員的職責(zé)為負(fù)責(zé)在特定的行政領(lǐng)域里必須運(yùn)用專業(yè)知識來處理的事務(wù)。（4）錄用有經(jīng)驗者考試，即錄取民營企業(yè)里具有實際業(yè)務(wù)經(jīng)驗或具有類似經(jīng)驗的人士擔(dān)任股長以上的官職。

考核制度的科學(xué)化不僅體現(xiàn)在考核內(nèi)容、考核主體與考核方法上，還體現(xiàn)在結(jié)果運(yùn)用上。在考核內(nèi)容上，各國摒棄了之前大而全的考試內(nèi)容，聚焦于工作業(yè)績考核和能力評價；在考核主體上，一般選擇直接上級進(jìn)行考核，或以直接上級考核為主；在考核方法上，采用比較有效實用的考核方法，如目標(biāo)管理法、行為錨定法；在考核結(jié)果運(yùn)用上，特別注重將考核結(jié)果作為薪酬調(diào)整、職位升降等的依據(jù)，確?？己私Y(jié)果的作用得以充分發(fā)揮。各國正朝著落實績效管理、完善激勵功能、提升公務(wù)員效能的方向轉(zhuǎn)變。英國將考核結(jié)果作為高級公務(wù)員薪酬調(diào)整的依據(jù)。2013年內(nèi)閣辦公室規(guī)定，績效工資獎勵的對象限定于績效表現(xiàn)評定在前25%的高級公務(wù)員，獎勵數(shù)額是其年薪的3.3%。

日本將考核結(jié)果作為公務(wù)員晉升的重要依據(jù)。對課長以下級別的公務(wù)員而言，為獲得晉升，其在晉升之前2年的勝任力評估中，必須有一次評估結(jié)果為S 或A 且另一次為B 以上；晉升之前最近一次工作業(yè)績評估結(jié)果必須為B 以上。對課長級別的公務(wù)員而言，為獲得晉升，其在晉升之前3年的勝任力評估中，要求最近一次評估結(jié)果為S 或A 且其他兩次評估結(jié)果為B 以上；晉升之前最近一次工作業(yè)績評估結(jié)果必須為B 以上。對副局長及以上級別的公務(wù)員而言，為獲得晉升，其在晉升之前3年的勝任力評估中，必須最近兩次評估結(jié)果為S 或A 且另一次為B以上；晉升之前3年的工作業(yè)績評估中，最近4 次評估結(jié)果中有一次為S 或A；其他5 次為B以上。

工資制度的科學(xué)化主要體現(xiàn)在分類建立工資制度與開展工資調(diào)查上。各國均基于公務(wù)員類別（或級別）建立了統(tǒng)一的工資制度。如美國聯(lián)邦政府采用8 種主要的工資制度，日本一般職公務(wù)員有行政職、專門行政職、稅務(wù)職等11 類17 張表。在工資調(diào)整上，各國均開展工資調(diào)查，公務(wù)員的工資隨本國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財政狀況、通貨膨脹率以及社會平均工資水準(zhǔn)等因素變化調(diào)整。其中，美國工資調(diào)整要點如下：（1）每年待遇調(diào)整案在前一年度提出，生效日期為每年1月1日，調(diào)幅不得低于上一年度的1.5%；（2）除特殊情況下，總統(tǒng)依法授權(quán)決定調(diào)幅在8%以內(nèi)，總統(tǒng)調(diào)薪案須于前一年度9月1日前向國會提出；（3）同一地區(qū)內(nèi)，待遇差距超過5%時，可因地區(qū)差異支付不同待遇標(biāo)準(zhǔn)；（4）行政部門可以采取彈性措施，如在人才留用不易之地區(qū)，行政首長在待遇支付上擁有更大彈性，最高為8%調(diào)幅限度[4]。

（三）制度由剛性轉(zhuǎn)向彈性

發(fā)達(dá)國家政府認(rèn)為大一統(tǒng)的管理模式不適合所有地區(qū)和所有的公務(wù)員，因而需要增強(qiáng)制度彈性。這主要體現(xiàn)在靈活用工、彈性退休和彈性工資等方面。

1.靈活用工制度

英國、美國都有每周工作幾小時至十幾小時的公務(wù)員，且數(shù)量龐大。以英國為例，2008年，英國公務(wù)員中靈活用工的人數(shù)占20%左右，2016年這一比例上升至25%（參見圖1）。

圖1 2008—2016年英國公務(wù)員用工模式變化情況[5]

美國實行彈性雇用制度，聯(lián)邦政府可以根據(jù)需要臨時聘用專家顧問。此外，美國對公務(wù)員上班時間實行彈性安排，在保證特定時間段在崗的基礎(chǔ)上，允許公務(wù)員在不同的時間點上下班。

2.彈性工資制度

英國高級公務(wù)員采用工資寬帶制度。高級公務(wù)員主要包括3 級工資寬帶。每一級工資寬帶均設(shè)有最低薪點與最高薪點，公務(wù)員工資可根據(jù)個人表現(xiàn)在工資寬帶范圍內(nèi)變動。3 級工資寬帶制度提供了一個可供選擇使用的1A 級（在第一級工資寬帶之上）。部門或單位可根據(jù)實際情況決定是否選擇使用1A 級。高級公務(wù)員主要包括以下三個工資寬帶：總主任，第三級工資寬帶（Pay band 3）；主任，第二級工資寬帶（Pay band 2）；副主任，第一級工資寬帶（Pay band 1）。

美國在常規(guī)的工資等級之外，制定了較為靈活的工資政策，增強(qiáng)制度彈性。如針對一般職位序列的公務(wù)員，允許各部門發(fā)放高于常規(guī)工資標(biāo)準(zhǔn)的工資，但不能超過所在職位的最高工資標(biāo)準(zhǔn)。

3.彈性退休制度

各國公務(wù)員退休大致分為自愿退休（提前退休）、屆齡退休和延遲退休三類。英國分提前退休和屆齡退休兩類。提前退休是指雖未達(dá)退休年齡，但因機(jī)關(guān)裁員、無效率、不勝任工作、資遣、病退、辭職（不包括免職）等因素而先行退休。屆齡退休即達(dá)退休年齡退休。美國聯(lián)邦政府頒布有《禁止歧視老年人就業(yè)法》，在事實上成為了沒有強(qiáng)制退休年齡的國家。目前美國聯(lián)邦政府的退休金制度有兩大體系：一個是文官退休體系（Civil Service Retirement System,CSRS），主要提供退休金給在1984年前受雇于聯(lián)邦政府的員工；另一個是聯(lián)邦雇員退休體系（Federal Employees Retirement System,FERS），主要提供退休金給自1984年起受雇于聯(lián)邦政府的員工。文官退休體系有兩類退休方式：（1）正常退休：年滿55 歲而有30年工齡，或60 歲有20年工齡，或年滿62 歲有5年工齡。（2）提前退休：年滿50 歲而有20年工齡，或任職在25年以上（無年齡限制）。聯(lián)邦雇員退休體系有3種退休方式。（1）最低退休年齡限制：1948年以前出生的為55 歲；1948—1969年，每晚一年出生延遲2 個月；1970年及以后出生的為57 歲。（2）正常退休：60 歲有20年工齡，或年滿62歲有5年工齡。視服務(wù)年限的不同待遇有所不同。（3）提前退休：年滿50 歲而有20年工齡，或任職在25年以上（無年齡限制），此為退休年齡的放寬規(guī)定。

日本分提前退休（自愿退休）和定年退職及延遲退休三種。提前退休（自愿退休）指服務(wù)滿25年提出申請者。定年退職限定退休年齡為60 歲，但法律有明文規(guī)定退職年齡的公務(wù)員（如檢察官63 歲）等則依其相關(guān)規(guī)定辦理。延遲退休是指到退休年齡之后再延長任職期限的制度。需具備以下條件：（1）該公務(wù)員的專業(yè)知識、技能與經(jīng)驗都非常重要，且后人不容易習(xí)得；（2）該公務(wù)員的工作環(huán)境特殊（如在離島地區(qū)），不易尋得接任人選；（3）該公務(wù)員的退休，會對業(yè)務(wù)推動產(chǎn)生極大障礙（如大型研究計劃的主要成員，或者重大案件國會聯(lián)絡(luò)人等）。其期限規(guī)定如下：從屆齡退休日起算1年內(nèi)，可以再申請延長1年，最多延長3年[6]。

二、監(jiān)督約束與激勵保障并舉

這主要體現(xiàn)為公務(wù)員制度由過去的強(qiáng)制性、服從性管理制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的監(jiān)督約束與激勵性管理并舉的制度，通過綜合運(yùn)用各種激勵杠桿，如加薪激勵、晉升激勵、培訓(xùn)激勵、獎賞、創(chuàng)造積極的雇用條件以提升士氣（如鼓勵參與促進(jìn)意見交流等），而不是依靠傳統(tǒng)的強(qiáng)制性、服從性的控制工具，即通過記過、降級、撤職、開除等方式進(jìn)行懲戒，使公務(wù)員實現(xiàn)工作目標(biāo)。

傳統(tǒng)上，發(fā)達(dá)國家公務(wù)員制度在義務(wù)方面的規(guī)定包含遵守法令、遵守行政倫理與職業(yè)道德；積極執(zhí)行職務(wù)、不得違法失職、不得對政治權(quán)利范圍限制等。在權(quán)利方面的規(guī)定包含基本權(quán)利（如考試權(quán)、平等求職權(quán)、職務(wù)保障權(quán)、工資福利權(quán)、考績權(quán)、退撫金權(quán)與請假休假權(quán)等）與衍生權(quán)力（諸如政治權(quán)利范圍）、申訴方式?，F(xiàn)在的狀況是監(jiān)督約束與激勵保障均受行政機(jī)關(guān)重視。發(fā)達(dá)國家注重在監(jiān)督約束與保障的同時，給予公務(wù)員以激勵，主要包括加薪激勵、晉升激勵、培訓(xùn)激勵、各種獎賞、創(chuàng)造積極的雇用條件以提升士氣（如鼓勵參與促進(jìn)意見交流等）。

英國政府2012年《公務(wù)員改革計劃2012》（Civil Service Reform Plan 2012）提出要創(chuàng)造現(xiàn)代雇傭制度，激勵獎賞效率高、專業(yè)盡責(zé)的員工。為員工們提供積極的雇傭條件。在員工中廣泛征求意見，建立一個官僚等級因素更少、更敏捷、注重成果而非過程、支持創(chuàng)新、獎勵創(chuàng)新的文化氛圍。這一新的雇傭條件包括：最大程度反映出在國有和私營部門中優(yōu)良的現(xiàn)代化實踐的雇傭條款；針對高級公務(wù)員，向高級工資審核委員會提交了一份新的提案，在2013年投入實施，這一提案中包含一份“賺回來”的自愿項目；對所有的員工進(jìn)行強(qiáng)有力的定期績效評估，認(rèn)可表現(xiàn)良好的員工，對表現(xiàn)不佳的員工采取措施；每年至少有5 天時間用于開展學(xué)習(xí)和培養(yǎng)；為所有的員工創(chuàng)造一個體面的工作環(huán)境，提供靈活工作的場所，充分提高使用信息技術(shù)工具的水平，使安全體制流水線化，減輕所有員工的負(fù)擔(dān)。

在激勵方面，美國法律允許對績效表現(xiàn)優(yōu)異的高級公務(wù)員授予特別嘉獎并給予一次性獎金，以吸引、留住和激勵績效表現(xiàn)突出的高級公務(wù)員。授予的獎項有三類。（1）總統(tǒng)獎?？偨y(tǒng)獎頒發(fā)給績效表現(xiàn)持續(xù)保持在高水平的高級公務(wù)員。根據(jù)獲獎高級公務(wù)員的服務(wù)年限長短，總統(tǒng)獎分為杰出獎（Distinguished Rank）和一等獎（Meritorious Rank）。杰出獎獲得者的獎金是其基本年薪的35%，一等獎獲得者的獎金是其基本年薪的20%。（2）績效獎。所在機(jī)構(gòu)必須頒發(fā)獎金激勵表現(xiàn)優(yōu)異的高級公務(wù)員。獲績效獎的高級公務(wù)員的績效評價是基于一個年度的整體表現(xiàn)進(jìn)行的?？冃И劦莫劷鹨话悴桓哂谀晷降?0%，但也不得低于5%。（3）其他獎項。不同于總統(tǒng)獎和績效獎，這一獎項是用于獎勵那些在某項重要的事件或行動（如建議、創(chuàng)新、卓越成就或有助于提高政府運(yùn)行效率、節(jié)約成本的行為等）中有著突出表現(xiàn)的高級公務(wù)員。各機(jī)構(gòu)在績效獎和其他獎項的政策制定和程序設(shè)置上享有一定的自主權(quán)[7]。

三、行政倫理不斷強(qiáng)化

各國自20世紀(jì)末開始越來越重視強(qiáng)化公務(wù)員行政倫理，明確規(guī)定了公務(wù)員的核心價值觀與行為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范公務(wù)員的行為，確保公務(wù)員為全體國民服務(wù)，要求公務(wù)員必須秉公執(zhí)行職務(wù)，應(yīng)把對憲法、法律和道德規(guī)范的忠誠置于個人利益之上，不可以利用職務(wù)和地位為自己或者自己所屬的組織謀取私利等。

1996年，英國首次就公務(wù)員的核心價值觀與行為標(biāo)準(zhǔn)制定《公務(wù)員守則》，要求全體公務(wù)員遵循正直（integrity）、誠信（honesty）、客觀（objectivity）和公正（impartiality）的價值觀。

2006年，英國出臺了新的《公務(wù)員守則》，更詳盡地闡釋了公務(wù)員應(yīng)遵守的道德行為規(guī)范。2016年，英國政府與公務(wù)員委員會對《公務(wù)員守則》進(jìn)行了最新修訂，在保持《公務(wù)員守則》原有框架的基礎(chǔ)上，對具體條文作了調(diào)整和完善。

美國政府于1978年頒布《政府道德法案》，這是美國首次就公務(wù)員道德進(jìn)行立法。1989年，美國政府對《政府道德法案》進(jìn)行修訂，頒布了《政府道德改革法》，擴(kuò)大了關(guān)于離職后從業(yè)行為限制，同時還規(guī)定普通公務(wù)員也要申報個人及親屬的財產(chǎn)。1992年，聯(lián)邦政府道德署出臺了《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》（1993年開始實施），其中對禮品、利益沖突、濫用職權(quán)、兼職等都作了詳細(xì)規(guī)定。之后，該準(zhǔn)則進(jìn)行了幾次修改，最新一版于2016年8月25日起生效。

日本在1988年涉及股票內(nèi)幕交易的利庫路特丑聞發(fā)生后，當(dāng)時的日本內(nèi)閣發(fā)布了《關(guān)于執(zhí)行官員紀(jì)律的決定》（1988年12月），指出政府官員應(yīng)當(dāng)避免招致公眾懷疑的行為。但在20世紀(jì)90年代，日本又接二連三出現(xiàn)丑聞時，公眾對官員腐敗的不滿情緒日益高漲。1996年，副大臣委員會達(dá)成協(xié)議，要求各省廳自行制定與來自私營部門或其他公共部門的個人或機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)的行為準(zhǔn)則。1999年8月頒布《國家公務(wù)員倫理法》。法律規(guī)定，必須制定道德規(guī)范，以代替各省廳的規(guī)范。2003年3月《國家公務(wù)員倫理規(guī)范》以政府指令的形式出臺。2005年，該規(guī)范再次得以修訂。