非營利組織參與社區(qū)治理路徑研究

許仲宇

[提要] 隨著我國深化改革的持續(xù)進(jìn)行，國家與政府不斷強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新治理體系和治理格局。非營利組織以其志愿性、非政府性和非營利性等特征，在參與社區(qū)治理過程中能夠有效填補(bǔ)由于政府失靈和市場失靈產(chǎn)生的漏洞，但囿于社區(qū)行政體系固化等影響，無法有效發(fā)揮作用。本文通過文獻(xiàn)研究方法，認(rèn)為隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，互聯(lián)網(wǎng)將成為非營利組織參與基層社區(qū)治理的新路徑。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng);非營利組織;社區(qū)治理;多中心治理理論

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年9月2日

一、問題的提出

黨的十九大報告指出“打造共建共治共享的社會治理格局，進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，并推動社會治理重心向基層下移，積極發(fā)揮社會組織作用，最終實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。只有從建設(shè)和諧社區(qū)入手，才能達(dá)到建設(shè)和諧社會的目的。黨和政府十分重視基層社區(qū)的有效治理。在打造共建、共治、共享的社會治理格局過程中，非營利組織的參與是必不可少的，但是目前由于社區(qū)行政體系固化等因素的影響，非營利組織沒有在社區(qū)治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文通過對文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)從總體上看，目前國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)針對有效開展社區(qū)治理的研究主要集中在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和權(quán)利秩序等方面，提出尋求政府、社會組織（包括營利組織和非營利組織）與居民的合作，并促進(jìn)社區(qū)應(yīng)對挑戰(zhàn)并達(dá)成集體目標(biāo)的觀點。也有學(xué)者從營造社區(qū)共同體的角度出發(fā)，認(rèn)為社區(qū)共同體的缺失才是社區(qū)治理問題的關(guān)鍵。而在非營利組織參與社區(qū)治理的研究方面，學(xué)者們主要圍繞非營利組織參與社區(qū)治理的必要性、困境和應(yīng)對措施三個方面開展研究，研究方法較為多樣，囊括了質(zhì)性研究和實證研究。另外，結(jié)合當(dāng)下所處的互聯(lián)網(wǎng)時代開展的研究則主要針對由政府主導(dǎo)的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺的構(gòu)建方面進(jìn)行論述，或者是針對非營利組織如何利用互聯(lián)網(wǎng)在諸如資金募集、宣傳工作等參與治理的微觀行為層面進(jìn)行優(yōu)化研究，即將互聯(lián)網(wǎng)視為促進(jìn)非營利組織發(fā)展的新工具，也簡單地認(rèn)為通過促進(jìn)非營利組織的發(fā)展即可以促進(jìn)其參與社區(qū)治理。通過文獻(xiàn)梳理為本文針對非營利組織變更其對互聯(lián)網(wǎng)的使用策略進(jìn)行研究提供了思路。

“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃最早由李克強(qiáng)于2015年的政府工作報告中提出，并在2016年、2017年的政府工作報告中得到進(jìn)一步的重申、強(qiáng)調(diào)和發(fā)展?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”就是利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，利用信息通信技術(shù)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在生產(chǎn)需要配置中的優(yōu)化集成作用，把互聯(lián)網(wǎng)和目標(biāo)社會因素結(jié)合起來，以發(fā)揮目標(biāo)效用。不少研究均認(rèn)為“互聯(lián)網(wǎng)+”社會治理即由政府牽頭開展社區(qū)信息服務(wù)平臺的建設(shè)，而后社區(qū)參與主體（包括政府、市場、非營利組織、居民）通過協(xié)議在平臺使用中承擔(dān)各自的角色，通過平臺與政府網(wǎng)站、公安系統(tǒng)、消防系統(tǒng)等系統(tǒng)對接，達(dá)到信息在社區(qū)內(nèi)高速、高效流通的目的。一方面基于互聯(lián)網(wǎng)互為主體性的特點，其的確能使社會結(jié)構(gòu)走向扁平化;另一方面建設(shè)這種社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)平臺的目的在于有效挖掘并傳播社區(qū)的信息，從而解決政府、市場、社區(qū)組織應(yīng)急的滯后性問題，但是平臺的運用其實質(zhì)上依然是一種社區(qū)網(wǎng)格化管理。然而，在這種情況下，非營利組織的運作模式仍舊停留在現(xiàn)實中的基層社區(qū)內(nèi)，社區(qū)治理行政體制的固化依然存在。因此，本文認(rèn)為應(yīng)該轉(zhuǎn)換互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用思維，以互聯(lián)網(wǎng)作為非營利組織參與社區(qū)治理的新路徑為切入點，自主參與治理行動。民政部于2018年制定了《“互聯(lián)網(wǎng)+社會組織社會工作、志愿服務(wù)”行動方案（2018-2020年）》，明確提出要依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，促進(jìn)社會組織、專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)健康有序發(fā)展是打造共建共治共享治理格局的重要方式。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為非營利組織參與社區(qū)治理提供了一個新的公共領(lǐng)域，即虛擬的社區(qū)空間，非營利組織能夠通過規(guī)避行政固化所帶來的阻礙從而有效參與社區(qū)治理，最終形成一種國家倡導(dǎo)的多元中心治理的格局。

二、非營利組織的功能

非營利組織的興起與發(fā)展，一方面源于政府效率低下，另一方面源于市場不斷追求自身利益最大化而導(dǎo)致的失靈。公共產(chǎn)品的提供方有政府、市場和非營利組織三者。非營利組織在提供公共產(chǎn)品的優(yōu)勢表現(xiàn)在其能夠結(jié)合市場機(jī)制與政府機(jī)制開展行動，兼顧公平和效率的原則。政府提供的服務(wù)行政化成分居多，非營利組織作為相比于政府更貼近于人民大眾的一方，其能更好地了解并代表大眾的需求。非營利組織具有組織彈性、功能自發(fā)性、民間代表性，對于社區(qū)成員需求較為敏感，容易接近服務(wù)對象獲得更準(zhǔn)確的需求信息，能夠提供社區(qū)成員更直接的服務(wù)。市場提供的服務(wù)出自于營利組織，以營利為目的，非營利組織作為相比于市場而言更追求公益的一方，其能更公平地提供服務(wù)。在公共產(chǎn)品的提供中各方的區(qū)塊分割并不是固化的，當(dāng)一方出現(xiàn)失靈時其他參與主體會予以相應(yīng)補(bǔ)償，具體表現(xiàn)為虛線A、B、C會發(fā)生相對位移。（圖1、表1）

2017年6月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中明確指出：“社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。”社區(qū)治理對我國的社會建設(shè)事業(yè)有重要意義，而非營利組織在滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求、推動公民參與和社區(qū)自治、促進(jìn)社區(qū)和諧等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，其是參與我國社區(qū)治理的重要主體。

三、互聯(lián)網(wǎng)是非營利組織參與社區(qū)治理重要抓手

（一）利用互聯(lián)網(wǎng)達(dá)到自主參與的目的。在社區(qū)治理的實際過程中，非營利組織參與社區(qū)治理的理論倡導(dǎo)與實際應(yīng)用間存在差距。受我國計劃經(jīng)濟(jì)時期大政府小社會的影響，在社區(qū)治理方面地方政府并沒有為非營利組織提供充足的空間。計劃經(jīng)濟(jì)時代，社區(qū)依靠各級政府對社會事務(wù)進(jìn)行管理，這種狀態(tài)體現(xiàn)為管制行政，即政府作為唯一管理主體通過行政命令自上而下管理社會生活，較為典型的做法是通過單位、街道、居委會等機(jī)構(gòu)，有組織地對社會成員進(jìn)行管控。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在政策上國家主張社區(qū)自治，減少政府的干預(yù)，鼓勵社區(qū)組織參與到社區(qū)治理的行列中。然而，實踐中政府組織出于對非營利組織的消極、不信任態(tài)度，一方面利用非正式規(guī)則制約非營利組織的發(fā)展;另一方面則通過設(shè)定較高的準(zhǔn)入門檻限制社會組織的建立與發(fā)展，比如我國民政部要求非營利組織需要掛靠一定的政府行政部門才能申請注冊。確切地說，行政體系更像是一個過濾器，把其不喜歡的、不支持的非營利組織過濾在治理機(jī)制以外，如圖2所示。這不僅會導(dǎo)致非營利組織難以完成登記注冊而不得不以企業(yè)的身份開展服務(wù)，也會在某種程度上遏制了非營利組織的社區(qū)治理自主參與權(quán)。（圖2）

互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)為非營利組織參與社區(qū)治理提供契機(jī)。

第一，互聯(lián)網(wǎng)能夠形成一個線上的社區(qū)公共領(lǐng)域，成為非營利組織參與基層社區(qū)治理的新疆土。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立起來的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域，受眾能夠在其中進(jìn)行順勢的雙方互動和頻繁溝通，從而形成了社會學(xué)意義上的“社群”。這種社群超越了時空的限制，以線上的虛擬形態(tài)呈現(xiàn)。在其中，成員可以進(jìn)行持續(xù)的互動，相互影響，最終在一定的群體中產(chǎn)生一致的價值觀和信仰。另外，基于持續(xù)互動而形成的虛擬組織能夠產(chǎn)生分工協(xié)作并演化出領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，最終互聯(lián)網(wǎng)營造出了一個與現(xiàn)實社區(qū)僅在存在方式上不相同的社區(qū)。同時，基于互聯(lián)網(wǎng)的開放性、互為主體性和自治性的特點，網(wǎng)絡(luò)空間中沒有行政權(quán)威，各進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)的主體能夠維持自身的獨立性。因此，在網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域中，非營利組織將擺脫政府固化的行政體制的影響，不必拘泥與政府所讓渡的參與空間，如圖3所示。（圖3）

第二，互聯(lián)網(wǎng)能夠拓展非營利組織融資渠道。當(dāng)下，非營利組織的資金來源主要有政府援助和社會捐助，其中占主要地位的是政府援助。在這一背景下，非營利組織為了保證資金穩(wěn)定輸入，難免會成為政府管理社區(qū)的抓手。多中心治理理論認(rèn)為，為了有效提供公共產(chǎn)品，除了擴(kuò)大和完善官僚性結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)有其他提供公益物品和服務(wù)的組織形式，特定的公益物品和服務(wù)可以超越特定政府管轄的限制，通過多個主體的協(xié)作行為來共同提供。非營利組織依賴于政府資金援助將導(dǎo)致其無法作為獨立主體參與社區(qū)治理，互聯(lián)網(wǎng)能夠拓寬非營利組織的融資渠道。如當(dāng)下流行的公益眾籌，當(dāng)前國內(nèi)的公益眾籌平臺主要包括兩種，即綜合公益眾籌平臺和專業(yè)性公益眾籌平臺。（表2）

目前，非營利組織主要以項目制的方式參與提供社區(qū)服務(wù)，方便快捷和透明的公益眾籌有助于非營利組織開展具體項目提供資金支持。

第三，互聯(lián)網(wǎng)能夠提高非營利組織發(fā)展?jié)摿?。其一，是人員配備問題。非營利組織可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行工作的安排和監(jiān)督工作。如目前非營利組織普遍面臨人員匱乏的問題，陷入“有項目無人執(zhí)行”的困境。借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，可以針對并不需要專業(yè)人員參與的項目，通過招募志愿者并通過志愿服務(wù)管理平臺對他們進(jìn)行工作分配、考勤和評估考核工作。比如，利用志愿服務(wù)平臺，非營利組織通過招募志愿者在特定區(qū)域開展志愿服務(wù)工作，利用手機(jī)定位功能進(jìn)行簽到和簽退工作，在精簡人員的同時完成項目運作，有效縮減非營利組織的用人成本。其二，是人員培訓(xùn)問題：任何組織的發(fā)展均離不開組織人才的培養(yǎng)。非營利組織可以借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，通過購買網(wǎng)上培訓(xùn)課程組織成員集中進(jìn)行培訓(xùn)，以較為經(jīng)濟(jì)和便利的方式提高成員能力。其三，是宣傳問題，即非營利組織品牌建設(shè)。在實際中，一方面由于政府行政固化的治理體系的限制，另一方面由于非營利組織自身發(fā)展的不完善，導(dǎo)致非營利組織知名度較低。通過互聯(lián)網(wǎng)，非營利組織既可以通過建構(gòu)項目服務(wù)論壇針對服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)類型及成效等方面進(jìn)行宣傳;亦可以直接在互聯(lián)網(wǎng)上開展服務(wù)。

（二）利用互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)社區(qū)居民的社區(qū)參與。國家治理體系中的城市社區(qū)治理是基于社區(qū)利益分化、社會矛盾激化和傳統(tǒng)行政管控失效的現(xiàn)狀而實行的國家權(quán)力活動。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社區(qū)的變遷所產(chǎn)生的復(fù)雜性要求政府簡政放權(quán)，將自己不該管的、不能管的和管不了的社會事務(wù)交給社會去解決。社區(qū)治理是一種多方參與的協(xié)同治理機(jī)制，參與各方通過發(fā)揮優(yōu)勢互補(bǔ)的協(xié)同作用達(dá)到建設(shè)和諧社會的目的。居民參與是協(xié)同治理機(jī)制的重要組成部分。

目前，隨著社區(qū)的市場化建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民參與社區(qū)治理的積極性大大降低。現(xiàn)代不少社區(qū)是市場化的產(chǎn)物，天然與私人領(lǐng)域相分割。這些社區(qū)內(nèi)，居民之間的關(guān)系紐帶以市場為媒介而形成，居民的入住資格是通過購買的方式而獲得，由于缺乏精神上的認(rèn)同而不容易產(chǎn)生社區(qū)共同體。共同體的缺失影響了居民參與社區(qū)治理的積極性。并且，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，通過辛勤工作達(dá)致收入的增加是人們的著眼點，在生活中人們普遍關(guān)注與自己切身利益密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)而忽視了社區(qū)的建設(shè)。

有學(xué)者指出，互聯(lián)網(wǎng)所形成的社會化媒體能夠破除社區(qū)內(nèi)的空間和時間上的隔閡，促成社區(qū)居民之間快速有效的溝通交流，以形成網(wǎng)絡(luò)社區(qū)共同體參與社區(qū)事務(wù)。作為互聯(lián)網(wǎng)時代最重要的媒介，社會化媒體對某一議題關(guān)注直接影響著人們對該議題看法，甚至可以在某種程度上決定人們相應(yīng)的行為路徑。

（三）利用互聯(lián)網(wǎng)搭建非營利組織共同體

首先，個體的力量是微弱的，群體的力量卻是巨大的。當(dāng)前，我國的非營利組織主要有政府支持的非營利組織、基金會支持的非營利組織和自行籌款的非營利組織。我國針對非營利組織注冊登記的法規(guī)較為嚴(yán)格，一部分非營利組織以企業(yè)的身份開展服務(wù)，一部分則選擇成為“黑戶”。非正式的專業(yè)身份角色影響了非營利組織的社區(qū)治理成效。常見的困境有自行籌款的草根型非營利組織由于地緣限制導(dǎo)致募集不到足夠的資金;資源豐富的非營利組織由于服務(wù)范圍有限導(dǎo)致對服務(wù)對象提供過量的服務(wù)等。通過互聯(lián)網(wǎng)搭建非營利組織共同體，嚴(yán)格審核進(jìn)入該共同體的成員資格，通過行業(yè)內(nèi)的相互合作，可以團(tuán)體的力量推動個體的發(fā)展與進(jìn)步。

其次，搭建非營利組織虛擬共同體有利于社區(qū)問題的解決。部分社區(qū)問題由于影響范圍超越了社區(qū)界限，需要聯(lián)動其他社區(qū)力量，而部分非營利組織規(guī)模小、資金少、發(fā)揮功能較為單一，其面對社區(qū)內(nèi)超越自身能力范圍的問題時常無能為力。通過互聯(lián)網(wǎng)平臺構(gòu)建非營利組織共同體能夠達(dá)到團(tuán)體內(nèi)非營利組織的優(yōu)勢互補(bǔ)，為解決社區(qū)問題發(fā)揮協(xié)同作用。如我國社會所搭建的“QQ群+微信群”的實名制全國社區(qū)救助信息網(wǎng)絡(luò)平臺，該平臺鏈接了公安機(jī)關(guān)和全國大部分地區(qū)的救助機(jī)構(gòu)，在促進(jìn)參與各方有效協(xié)同參與核查求助人員信息，聯(lián)系求助人員親屬，保護(hù)被拐賣婦女兒童及排查抓捕犯罪嫌疑人方面發(fā)揮重要作用;同時兼具有為救助管理機(jī)構(gòu)間提供實時同步共享求助信息，協(xié)同核查疑難救助對象信息，識別跑站騙票與職業(yè)乞討行為等功能。

最后，發(fā)揮共同體的約束監(jiān)督功能。非營利組織會由于組織相關(guān)的缺陷影響其志愿功能失靈現(xiàn)象的發(fā)生。另外，由于當(dāng)前社會中存在由于無法達(dá)到國家認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)而注冊為企業(yè)的非營利組織和采取消極應(yīng)對措施而成為“黑戶”的非營利組織，如何有效對這一類非營利組織進(jìn)行監(jiān)督和管理是一個值得討論的議題，學(xué)術(shù)界仍在開展廣泛的討論。本文認(rèn)為通過互聯(lián)網(wǎng)而形成的非營利組織共同體，能夠以一種不同于政府的標(biāo)準(zhǔn)來針對非營利組織申請資格進(jìn)行審核，能夠針對希望通過加入共同體而得到相關(guān)福利的非營利組織進(jìn)行監(jiān)督和管理。而針對并不希望加入共同體的非營利組織，共同體能夠通過輿論壓力等方式執(zhí)行監(jiān)督和管理功能。

四、總結(jié)

互聯(lián)網(wǎng)可以在以下三個方面促進(jìn)非營利組織參與社區(qū)治理：其一，非營利組織可以通過互聯(lián)網(wǎng)另辟參與社區(qū)治理的路徑，以規(guī)避由于行政體系的固化而帶來的阻礙性因素;其二，可以利用互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)居民溝通并培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感，促成社區(qū)共同體的建立;其三，可以利用互聯(lián)網(wǎng)搭建非營利組織虛擬共同體為非營利組織發(fā)展提供動力。但是，仍需要關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)的法制建設(shè)的問題，黨的十八屆四中全會從法制國家、法治政府、法治社會三位一體的高度，提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系的總目標(biāo)，并特別提出了“推進(jìn)基層法理法制化”的新任務(wù)新目標(biāo)?；ヂ?lián)網(wǎng)所形成的公共領(lǐng)域并非是“無法之地”，非營利組織為了規(guī)避實際工作中共的行政固化問題而開辟網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理的新路徑仍要在合法的角度下進(jìn)行。

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