地方政府推行標(biāo)桿管理問題與對策

張蕾　周東生

[提要] 作為創(chuàng)新政府管理方式的新時代產(chǎn)物，標(biāo)桿管理代表一個政府部門與其他績效卓越的部門比較并趕超的流程。我國地方政府機(jī)構(gòu)標(biāo)桿管理活動的開展方興未艾，然而標(biāo)桿管理重在實踐，在具體實施過程中還存在許多問題。為達(dá)到預(yù)期效果，需要提高對標(biāo)桿管理的認(rèn)知能力，完善實施流程，以期最大限度發(fā)揮標(biāo)桿管理的優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：地方政府;標(biāo)桿管理;問題與對策

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年9月9日

一、引言

標(biāo)桿管理又稱“基準(zhǔn)管理”，“對標(biāo)”，本義是不斷尋找最佳實踐，并以此為基準(zhǔn)進(jìn)行持續(xù)測量分析與改進(jìn)。最早由美國施樂公司于1979年首創(chuàng)并作為管理工具引入企業(yè)管理工作。最初倡導(dǎo)者——施樂公司的羅伯特·C·坎普把它定義為“一種不斷尋找同行業(yè)公司的最佳實踐模式，并通過了解、學(xué)習(xí)和模仿最佳運作，達(dá)到超常工作績效的持續(xù)流程”。20世紀(jì)90年代后期以英美為首的西方發(fā)達(dá)國家將其引入政府部門的績效管理中，其中以美國的俄勒岡州取得的效果最為突出。作為一種卓越的企業(yè)績效管理工具，標(biāo)桿管理能夠執(zhí)行政府部門與績效卓越的其他政府部門進(jìn)行比較并發(fā)掘改進(jìn)方式的流程。

對于財政資金短缺，基本政府公共服務(wù)相對供給不足的我們國家來說，政府績效管理更加重要。我國政府績效管理研究稍顯滯后，20世紀(jì)80年代才在西方各國政府改革的激勵下開始關(guān)注政府績效管理。早期主要以提高行政效率為目標(biāo)，90年代以后，因民眾對政務(wù)質(zhì)量的關(guān)注度日益高漲，政府績效工作的重心也逐漸轉(zhuǎn)移到服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督上來，逐漸演化為以服務(wù)質(zhì)量為核心的客戶導(dǎo)向型政府。這種變革帶來了地方政府落實績效評價及管理的實踐優(yōu)化需求，而將標(biāo)桿管理在地方政府績效評價中的應(yīng)用就是創(chuàng)新政府管理方式的先進(jìn)產(chǎn)物。

在標(biāo)桿管理的實踐應(yīng)用上，我國南方地區(qū)起步要優(yōu)于北方，廣州市最早將其應(yīng)用于黃浦區(qū)。在黃浦區(qū)分別執(zhí)行內(nèi)部、競爭型、功能型標(biāo)桿管理，內(nèi)部流程中實行業(yè)務(wù)受理回執(zhí)制度，提高民眾對公共服務(wù)質(zhì)量的滿意度;競爭型標(biāo)桿管理與深圳寶安區(qū)建立標(biāo)桿交流，將其作為競爭對手開展良性趕超;功能型標(biāo)桿管理則借鑒了企業(yè)顧客型導(dǎo)向的管理模式，學(xué)習(xí)企業(yè)處理顧客不滿的舉措，改進(jìn)政府自身的運作方案。

在廣東首次引進(jìn)之后，江蘇、福建、安徽等地緊隨其后不同程度上開展標(biāo)桿管理活動。近年來，國家要求東北對標(biāo)國內(nèi)先進(jìn)城市。即東北三省通過和東部地區(qū)城市建立對標(biāo)關(guān)系，來發(fā)現(xiàn)自身管理水平的發(fā)展模式上的短板。國務(wù)院于2017年提出《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作工作方案》，指定遼寧對標(biāo)江蘇，吉林對標(biāo)浙江，黑龍江對標(biāo)廣東，同時沈陽與北京、大連與上海，哈爾濱與深圳、長春與天津開展合作交流，實現(xiàn)三省四市的對口合作機(jī)制，共同謀求發(fā)展。

雖然我國地方政府機(jī)構(gòu)標(biāo)桿管理活動的開展方興未艾，但是標(biāo)桿管理是一種實效性較強(qiáng)的管理工具，在我國地方政府績效評估方面還是一個尚未完全開拓的領(lǐng)域，日常的運用過程中存在許多問題值得商榷。

二、地方政府在標(biāo)桿管理運用中存在的問題

（一）缺乏重視。標(biāo)桿管理起源自西方，并且作為一種企業(yè)管理工具，我國地方政府機(jī)構(gòu)對其缺乏了解。國內(nèi)標(biāo)桿管理應(yīng)用于地方政府績效的相關(guān)文獻(xiàn)也相對匱乏。這種情況下地方政府很難重視起來，尤其北方地方政府接觸時間滯后。同時，引入標(biāo)桿管理意味著大量改革和創(chuàng)新，這會帶來大量工作負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員抵觸標(biāo)桿管理的引入。但是脫離政府內(nèi)部人員的認(rèn)可與支持實施標(biāo)桿管理是很難取得理想效果的。首先，高層管理者的態(tài)度至關(guān)重要。一個組織實施管理活動離不開管理階層的支持，只有領(lǐng)導(dǎo)人員充分認(rèn)可標(biāo)桿管理，并做出正確的判斷和決策，才能領(lǐng)導(dǎo)基層工作人員展開實踐。其次，政府的基層公職人員作為標(biāo)桿管理活動的最終執(zhí)行者作用也不容忽視，如果基層人員對標(biāo)桿管理的認(rèn)識不夠透徹，整個標(biāo)桿管理的流程將會舉步維艱。

（二）流于形式，規(guī)范化不足。一些接觸標(biāo)桿管理理論的地方政府并沒有深入了解標(biāo)桿管理在實踐中的操作要領(lǐng)，單純按照字面意思理解簡單為“向榜樣學(xué)習(xí)”，忽略標(biāo)桿管理實施時應(yīng)力求兼具科學(xué)性和規(guī)范性。如果僅僅把標(biāo)桿管理視為一句口號來體現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的先進(jìn)性，忽略具體實施措施的妥善安排，不僅事倍功半，也阻礙地方政府實施對標(biāo)的進(jìn)一步發(fā)展與廣泛應(yīng)用的腳步。常見問題有，執(zhí)行者將注意力集中在數(shù)據(jù)方面，對數(shù)據(jù)的實際來源不重視，容易導(dǎo)致錯誤對標(biāo)。又比如，許多地方政府更多地關(guān)注指標(biāo)的比較環(huán)節(jié)，而忽略了對標(biāo)桿對象的具體實踐模式深入的分析和效仿。而事實上深刻分析研究標(biāo)桿對象之所以成為優(yōu)勢標(biāo)桿的原因才是標(biāo)桿管理的核心。

（三）盲目樹立標(biāo)桿對象。標(biāo)桿對象的選擇是決定標(biāo)桿管理最終效果的決定性步驟。選擇標(biāo)桿學(xué)習(xí)對象時不能盲目跟風(fēng)，要建立在詳實的前期調(diào)查與準(zhǔn)備基礎(chǔ)上，充分考慮自身實際情況和需求。地方政府所處的外部環(huán)境不同，實施相同的策略可能帶來截然不同的效果。好高騖遠(yuǎn)，一味選擇表現(xiàn)突出的地方政府進(jìn)行追趕，容易因為目標(biāo)過高打擊信心。但選擇差距不大的對象難以調(diào)動積極性，喪失標(biāo)桿意義。同時，出于政府機(jī)構(gòu)的特殊性，內(nèi)部信息獲取渠道也是選擇標(biāo)桿需要考慮的問題。

（四）指標(biāo)可行性較差。標(biāo)桿管理首先需要績效評價，這是一個力求科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、全面的量化過程，離不開正確的評價指標(biāo)體系。鑒于地方政府實施績效管理存在特殊性，政府機(jī)構(gòu)的運作大部分是面向公眾提供公共服務(wù)，很難精確地衡量公眾滿意度。同時，政府部門提供的公共服務(wù)存在差異化，可比性較低。同時選擇考核指標(biāo)時要考慮價值取向，地方政府實施標(biāo)桿管理是為了追求民眾對政府管理的滿意度，要在樹立正確的政績觀基礎(chǔ)上，圍繞“以人為本”為核心制定指標(biāo)體系，這決定了標(biāo)桿管理不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)績效，更不能忽視社會民生。

（五）急于求成，重對比輕實踐。我國地方政府標(biāo)桿管理的實踐常常陷入一個誤區(qū)，注重對比，在確定標(biāo)桿對象以后忽略后續(xù)的趕超與再比較。而比起一時的比較，不斷的優(yōu)化自身才是標(biāo)桿管理的目的。實踐過程中要分清主次，我們追求的不是一段時期的管理成果和績效的提高，而是不斷增強(qiáng)組織的核心競爭力。謀求一時的績效改善的突擊行為是不可取的，治標(biāo)不治本。標(biāo)桿管理是一種長期的持續(xù)改進(jìn)過程，期望階段性突擊就立竿見影是不切實際的。所以，實施標(biāo)桿管理要立足于長遠(yuǎn)發(fā)展，在日常工作中時刻優(yōu)化組織績效，切忌急功近利。

三、解決措施

（一）提高對標(biāo)桿管理的認(rèn)知，建立激勵機(jī)制。首先，對于標(biāo)桿管理，我國應(yīng)該加強(qiáng)理論宣傳，鼓勵各地方政府主動學(xué)習(xí)并互相交流、分享經(jīng)驗。其次，政府績效并不像企業(yè)管理，企業(yè)經(jīng)營狀況直接反映在經(jīng)濟(jì)效益上。缺乏刺激和鞭策，政府成員很難有動力，所以需要建立正確的激勵機(jī)制。傳統(tǒng)政府績效管理存在一個弊端，就是對績效水平不高的部門反而會增加撥款預(yù)算，這其實是在助長不作為現(xiàn)象。實行標(biāo)桿管理，可以把預(yù)算和標(biāo)桿管理實施效果聯(lián)系起來，按照績效評價排序，獎勵效率高的政府部門更高的預(yù)算撥款，對未達(dá)到預(yù)期要求的機(jī)構(gòu)追問相關(guān)負(fù)責(zé)人員的責(zé)任。把執(zhí)行效果作為財政預(yù)算的一項參考依據(jù)，能夠合理消除消極心態(tài)。

（二）明確目標(biāo)，制定周全的計劃。標(biāo)桿管理實施的前期需要準(zhǔn)確的認(rèn)知到政府自身的定位，包括外部環(huán)境、內(nèi)部發(fā)展?fàn)顩r以及價值取向。只有在明確標(biāo)桿管理實施的目的基礎(chǔ)上做好前期鋪墊工作，才能制定具體措施。規(guī)劃好整個流程耗費的時間，有效地控制進(jìn)度，明確每一個環(huán)節(jié)由指定單位和人員負(fù)責(zé)，這樣能夠提高標(biāo)桿管理的認(rèn)同感和責(zé)任感。平衡組織內(nèi)部資源，保證人力和物力資源的合理規(guī)劃和高度利用，對各項生產(chǎn)要素和計劃的實施進(jìn)行平衡。

（三）合理選擇標(biāo)桿管理對象。一套完整的標(biāo)桿管理實施體系，最重要的環(huán)節(jié)基于量化結(jié)果來明確所要借鑒和趕超的對象，也就是標(biāo)桿的擇定。選擇標(biāo)桿對象一定要和結(jié)合地方政府自身實際，目標(biāo)不宜太高也不宜太低。過高的目標(biāo)容易導(dǎo)致無力追趕，最終喪失信心。但差距太小的選擇不具有標(biāo)桿追趕的意義。同時目標(biāo)對象信息獲取的難易程度以及獲取資料耗費的成本高低都應(yīng)納入考慮范圍。關(guān)于標(biāo)桿對象的量化擇定過程，我國學(xué)者周卓儒等人提出的方法認(rèn)可度較高，首先采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法判斷決策單元的有效性，再基于相關(guān)部門工作績效的最佳水準(zhǔn)，建立虛擬標(biāo)桿。

（四）積極優(yōu)化指標(biāo)體系。指標(biāo)設(shè)定不可隨意，體系也不宜偏復(fù)雜，最重要的是要圍繞政府公共性的本質(zhì)展開?！度耸虏恐袊胤秸冃гu估》課題組設(shè)計了一套科學(xué)可行性較高的指標(biāo)體系，可以作為參考，傳統(tǒng)劃分思路大多區(qū)分為經(jīng)濟(jì)、社會、政治指標(biāo)，該體系另辟蹊徑，從影響、職能和潛力三個角度劃分一級指標(biāo)，兼具戰(zhàn)略性與科學(xué)性。地方政府績效的評價指標(biāo)不應(yīng)該局限于經(jīng)濟(jì)效益，而應(yīng)該靈活機(jī)動，指標(biāo)之間應(yīng)有緊密關(guān)聯(lián)度。最后，在分析標(biāo)桿對象的實踐模式時，摒除指標(biāo)之間的內(nèi)在聯(lián)系做出的判斷是孤立不可取的。

（五）加大對實踐的監(jiān)督力度。政府部門引進(jìn)標(biāo)桿對象的實踐模式后也不能掉以輕心，要時刻予以關(guān)注，觀察是否存在阻礙達(dá)到最佳實踐的失誤，隨時調(diào)整，可以將工作模式制度化，防止失去現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗。同時對比實際效果和預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行對比，反思問題所在。

作為一項長期管理工作，標(biāo)桿管理離不開對實施效果的科學(xué)評價。在對標(biāo)桿對象的后續(xù)追趕過程中需要進(jìn)行密切監(jiān)督，及時反饋評價結(jié)果，地方政府可以組織工作人員定期匯報與總結(jié)成果，同時依據(jù)現(xiàn)有的情況對改進(jìn)的思路和計劃靈活調(diào)整，并對實施過程加以大力監(jiān)督，防止有短視、急于求成甚至危害長久利益的行為產(chǎn)生?？梢园磿r開展中期考察，以監(jiān)督工作完成進(jìn)度與效果，督促政府機(jī)構(gòu)上下共同努力。

主要參考文獻(xiàn)：

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