廣西校外培訓機構(gòu)專項治理政策分析

摘 要：廣西《關(guān)于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構(gòu)專項治理行動的通知》是根據(jù)教育部頒發(fā)的治理校外培訓機構(gòu)政策制定的，其主要目的是為了減輕中小學生課外負擔。文章利用麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具對廣西《行動方案》的內(nèi)容進行分析，發(fā)現(xiàn)《行動方案》側(cè)重使用命令跟權(quán)威重組工具，忽視報酬跟職能拓展工具，且監(jiān)督機制不夠完善。要想達到最理想的變化效果，可以從增加激勵手段、綜合使用多種政策工具、建立健全監(jiān)督機制等方面去完善。

關(guān)鍵詞：校外培訓機構(gòu);政策分析;政策工具

一、 引言

中國從90年代開始已關(guān)注中小學生負擔過重問題，1995年6月21日頒布《少年兒童校外教育機構(gòu)工作規(guī)程》，明確規(guī)定了校外教育機構(gòu)應(yīng)遵循的規(guī)則;2018年2月13日，教育部辦公廳等四部門發(fā)布《關(guān)于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構(gòu)專項治理行動的通知》（以下簡稱通知），提出了關(guān)于校外培訓機構(gòu)的治理任務(wù)和整改要求，治理分工跟步驟，以及組織實施的內(nèi)容。為了貫徹執(zhí)行教育部出臺的《通知》，廣西依據(jù)本省特點制定了以《通知》為基礎(chǔ)更詳細的校外培訓機構(gòu)治理政策行動的方案（以下簡稱行動方案），本文主要利用麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具對廣西《行動方案》的內(nèi)容進行分析，評價其取得的結(jié)果及對不足之處提出建議。

二、 校外培訓機構(gòu)專項治理政策發(fā)布的目的

（一） 減輕中小學生負擔，豐富課外生活

近年來校外培訓機構(gòu)的越界發(fā)展，使得“減負”口號成為一句空話。學校內(nèi)部學業(yè)負擔減輕了，但校外的“課業(yè)”反而加重了。很多家長害怕孩子輸在起跑線上，紛紛利用假期時間，給孩子報課外補習班。整治校外培訓機構(gòu)很大程度上能幫助家長改變觀念，切實減輕中小學生課外負擔，讓學生在休息之余能豐富自己的課外生活，做到勞逸結(jié)合，在學習上能達到事半功倍的效果。

（二） 規(guī)范教師隊伍，嚴禁有償補課

現(xiàn)在的學校中，存在著一些教師課堂上不講課，留到課外培訓去講的現(xiàn)象，變相強迫學生參加課外補習，唯利是圖，嚴重敗壞師德，阻礙教師隊伍健康發(fā)展。校外培訓機構(gòu)專項治理政策的發(fā)布，遏制了教師課外開班當主業(yè)的現(xiàn)象，清除了教師隊伍中的毒瘤，有利于教師更專注自己的課堂教學，提高自己的專業(yè)教學能力，從而優(yōu)化教師隊伍建設(shè)。

（三） 維護市場經(jīng)濟秩序，保證學校正常教學

有些培訓機構(gòu)為了經(jīng)濟利益，不遵守行業(yè)規(guī)則和市場秩序，甚至采取惡性競爭的手段，嚴重擾亂了市場經(jīng)濟秩序。整治校外培訓機構(gòu)，規(guī)定準入條件，查處無證辦學、惡性競爭等行為，一定程度上維護了市場的經(jīng)濟秩序;此外，嚴禁培訓機構(gòu)與學校入學掛鉤，嚴禁教師在培訓機構(gòu)兼職等也保證了學校正常教學的進行。

三、 麥克唐納爾政策工具下對廣西《行動方案》內(nèi)容的分析

（一） 麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具內(nèi)涵

麥克唐納爾和埃爾莫爾認為，存在四種選擇性的政策工具，分別是命令、報酬、職能拓展和權(quán)威重組，之后又添加了第五種，即勸告政策。命令主要指規(guī)范個體和機構(gòu)的規(guī)則，主要由規(guī)則和罰則組成。報酬是指給予個體或機構(gòu)貨幣，以交換物品或服務(wù)，它主要由短期的資源調(diào)整和相關(guān)指南組成，如加大教育投入、工資待遇等。職能拓展代表一種長期性的投資，如培訓、升職等。權(quán)威重組指的是個體和機構(gòu)之間轉(zhuǎn)移正式權(quán)威的政策工具，主要有組織變革等形式，如改革、整改等。勸告政策主要意圖是勸告，具有論說性的特點，可以通過政策宣傳、學習等手段達到認同的預(yù)期效果。一般情況下在一個政策中政府會綜合使用多種政策工具，以達到最理想的變化效果。

（二） 廣西《行動方案》內(nèi)容分析

1. 命令——行政手段分析

麥克唐納爾政策工具認為，命令就是規(guī)范個體和機構(gòu)的一些規(guī)則，它通常以法令、行政管理規(guī)則等形式來體現(xiàn)。命令工具實際屬于一種行政手段，具有強制性的特點。在《行動方案》中，嚴格規(guī)定準入條件，要求辦學許可證、營業(yè)執(zhí)照等要齊全，嚴格查處無證辦學。此外，嚴禁“超綱教學”，嚴禁組織學生競賽，嚴禁與學校招生掛鉤;嚴禁教師課上不講課后培訓機構(gòu)講及學校“非零起點教學”等行為，都體現(xiàn)了政府行使的行政手段，強制要求不符合辦學條件的機構(gòu)擇日關(guān)閉，無證機構(gòu)及時辦理證件;對于在職教師兼職課外負擔也是嚴肅處理，甚至撤銷教師資格，這些都說明對于規(guī)范校外培訓機構(gòu)政府實施的行政命令和主導(dǎo)性逐步增強。

2. 報酬、職能拓展——經(jīng)濟手段分析

麥克唐納爾的政策工具指出，對個體或機構(gòu)給予貨幣支持是典型的報酬性工具，具有成本高和激勵強的特點，大量的成本投入有助于換取相應(yīng)的物品及服務(wù)。政策文件中沒有提到工資待遇和升職培訓等相關(guān)的內(nèi)容，說明并沒有關(guān)注到教師的個人需求問題，教師之所以會兼職在外“有償補課”，很大的一個原因是教師的待遇沒有滿足個人需求。要想解決“有償補課”的問題，應(yīng)該多考慮教師的個人需求，提高教師工資待遇，改善教師的工作環(huán)境，多舉辦教師培訓課程，讓教師在實現(xiàn)經(jīng)濟自由的同時也能增進自己的專業(yè)知識，擁有更多可以自由支配的個人時間，去鉆研學術(shù)，實現(xiàn)終身學習的理念。雖然這么做會增加學校及政府的經(jīng)濟壓力，但是從長遠來看，可以對教師起到很好的激勵效果，提高教師的工作滿意度;一方面既能提高教師的工作效率以及教師的專業(yè)能力，另一方面又有助于提高學校的教育質(zhì)量，并且更有利于培養(yǎng)優(yōu)秀的教師隊伍。

3. 權(quán)威重組——可行性分析

權(quán)威重組即整改，即對整改方案的可行性進行分析?！缎袆臃桨浮返闹卫硎紫仁菍πＭ馀嘤枡C構(gòu)的整改：第一步，針對無證營業(yè)機構(gòu)下達整改文書;第二步，完善校外培訓機構(gòu)的審批、備案、登記等標準，體現(xiàn)了政策的規(guī)范性，給機構(gòu)確立標準，內(nèi)容具體，方便治理小組行動;第三步，要針對“超綱教學”等行為讓行政部門加強校外培訓機構(gòu)辦學審批事項事前、事中和事后的監(jiān)管，建立審核備案制度;第四步，建立黑白名單，符合準入標準的列入白名單，不符合的列入黑名單，每年公布兩次，四個步驟思路清晰，實踐性強，可以保證治理行動能夠穩(wěn)步進行。

其次是對學校辦學行為的整改：第一步，對全體教職工開展宣傳教育;第二步，建立教學計劃和家庭作業(yè)量審查制度，切實減輕學生課業(yè)負擔;第三步，開展校內(nèi)課后服務(wù);第四步，嚴查教師違規(guī)行為。四個步驟分別包含了宣傳手段，監(jiān)督手段以及命令手段，涵蓋多種政策工具，但是內(nèi)容不夠具體，審查制度的標準是什么，用什么來衡量家庭作業(yè)量的多少，這些都沒有明確規(guī)定;此外，開展校內(nèi)課后服務(wù)，由誰負責課后輔導(dǎo)，輔導(dǎo)是否收費，收費標準是否有明確規(guī)定，都需要在政策文件中體現(xiàn)，但是《行動方案》只是簡單提及，沒有明確提出具體內(nèi)容，故治理過程中的可行性較低，需要補充這方面的內(nèi)容。

4. 勸告、宣傳——思想教育手段分析

麥克唐納爾政策工具指出，勸告或者勸誘通常是給出一種信號或信息，如用書面、口頭和圖解等來傳遞信息，告訴人們應(yīng)該如何去做。勸告即對政策的思想教育手段進行分析，《行動方案》的工作要求中，規(guī)定要通過媒體向社會宣傳開展校外培訓機構(gòu)專項治理行動的重要意義，做好政策解釋，確保專項治理行動穩(wěn)妥進行。利用媒體手段向社會大眾傳遞了為什么要治理校外機構(gòu)的信息，提高民眾特別是政策對象的接受程度;同時通過建立黑白名單，指導(dǎo)培訓機構(gòu)該如何做，怎么做;此外通報治理效果良好和較差的地區(qū)，傳遞政策實施的效果及存在的問題，以此作為勸告來引導(dǎo)政府部門認真對待政策的實施。學校方面主要通過對全體教職工開展宣傳教育及家長委員會等途徑，引導(dǎo)家長樹立正確的教育觀念，不盲目攀比，提醒教師規(guī)范教學行為，提高教師及家長對政策的認可度。

四、 廣西校外培訓機構(gòu)專項治理政策的評價及改進

（一） 缺乏激勵手段，健全經(jīng)濟政策以提高教師積極性

在校外培訓機構(gòu)專項治理政策中，無論是教育部出臺的還是地方出臺的政策，都沒有提及加大教育投入、關(guān)注教師個人需求等內(nèi)容。短期內(nèi)整治機構(gòu)的目標雖然達成了，但是并沒有從根源上解決“有償補課”的問題，沒有提高在校教師的工作積極性，起不到激勵的作用。國內(nèi)有些城市已經(jīng)開始實行學校購買校外培訓服務(wù)的政策，例如，放學后在學校給學生提供課外輔導(dǎo)，費用由學校承擔，但是是由校外培訓機構(gòu)提供教育服務(wù)，這樣做既不會增加在校教師的負擔，也促進了校外培訓機構(gòu)的業(yè)務(wù)增長;另一方面，有些學校提供教師課外輔導(dǎo)服務(wù)，放學后由在校教師對學生進行輔導(dǎo)，學校適當給予補貼。這兩個方法都值得借鑒學習，但是在校教師輔導(dǎo)補貼的標準，應(yīng)該如何去制定，才能夠在不增加政府及學校負擔的基礎(chǔ)上起到激勵教師的作用，有待我們繼續(xù)探究。此外，也可以從其他方面制定政策內(nèi)容，如，給教師提供住房、社會保險以及醫(yī)療保健等政策的支持，從根源上解決教師的個人需求問題，以激勵教師并提高教師的工作積極性。

（二） 監(jiān)督內(nèi)容過于簡單，強化監(jiān)督及評估的具體內(nèi)容

政策中的監(jiān)督條文，只簡單說明會推廣有效的經(jīng)驗和做法，以及對治理不嚴的地區(qū)和學校進行通報批評，并沒有明確監(jiān)督的具體做法、步驟，以及監(jiān)督者的權(quán)利與責任，此外公民或者網(wǎng)絡(luò)媒體是否也有權(quán)利參與監(jiān)督評估，都沒有具體相關(guān)內(nèi)容。實施過程中，需要政府制定評估監(jiān)督制度，明確評估標準及監(jiān)督責任，避免政府評估監(jiān)督過程中存在矯枉過正或者遺漏的情況;還可以建立一個獨立的第三方監(jiān)督體系，由公民及網(wǎng)絡(luò)媒體作為監(jiān)督主體，對政府實施治理過程進行監(jiān)督，完善政策監(jiān)督制度，實現(xiàn)對校外培訓機構(gòu)治理過程的有效監(jiān)測跟督查。

（三） 側(cè)重命令等手段，應(yīng)綜合多種政策工具，避免單一弱化

麥克唐納爾認為，綜合使用多種政策工具可以達到最理想的變化效果。廣西的《行動方案》過于側(cè)重行政手段，強制實施治理任務(wù)，短期內(nèi)可以達到目標，但是有可能會引發(fā)不滿?？梢跃C合使用多種工具，例如從加大教育投入、升職培訓層面改善教師待遇，提高教師利益，保障教師個人需求，可以從根源上杜絕“有償補課”現(xiàn)象，提高教育教學質(zhì)量。此外在治理過程中也會出現(xiàn)許多新問題，需要我們不斷調(diào)整和完善治理政策，規(guī)范校外培訓市場，達到減輕中小學生課外負擔的目的。

參考文獻：

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作者簡介：盧思蒽，廣西壯族自治區(qū)南寧市，南寧師范大學教育科學學院。