分稅制支出端改革與財政轉(zhuǎn)移支付均衡指數(shù)研究

張富泉，周良榮,2 ，夏新斌

(1.湖南中醫(yī)藥大學(xué) 人文與管理學(xué)院，湖南 長沙 210208；2.武漢大學(xué) 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

一、引言

政府間人均財力均衡與公共服務(wù)均等化問題，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國早已從理論到實(shí)際操作上形成較為完備的轉(zhuǎn)移支付制度體系。因而21世紀(jì)國際學(xué)術(shù)界在這方面的探討，也已轉(zhuǎn)向完善市場經(jīng)濟(jì)公平競爭制度更深層次的研究[1]，如Shankar 等認(rèn)為財力差距過大可能導(dǎo)致政治分化，需轉(zhuǎn)移支付使收入水平相當(dāng)[2]等論述。國內(nèi)研究以黨的十六屆六中全會首提“基本公共服務(wù)均等化”為界線，前期研究主要起自1994年的分稅制，學(xué)者們憚于改革前財政大鍋飯犧牲效率的糾結(jié)，主流觀點(diǎn)大多是“財政轉(zhuǎn)移支付的適度性”問題，認(rèn)為中國還不能將公共服務(wù)均等化作為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)[3]。進(jìn)入21世紀(jì)有關(guān)均等化的呼聲日益增多，如劉尚希(2006)認(rèn)為應(yīng)“提供一套無條件的、基于基本公共服務(wù)為目的的政府間轉(zhuǎn)移支付[4]”。隨后，不少學(xué)者采用泰爾熵指數(shù)、基尼系數(shù)新結(jié)構(gòu)分解法、離散系數(shù)等方法，得出的結(jié)論是現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付的平衡力度明顯不足[5]；如范子英(2014)等實(shí)證表明分稅制強(qiáng)化了央財集權(quán)，擁有“關(guān)系資本”的能獲得更多專項，中國的部長們往往更多轉(zhuǎn)移支付給其出生地[6]；不少觀點(diǎn)認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付在合理再分配、推進(jìn)均等化方面未令人滿意[7]等等。

概言之，自20世紀(jì)80年代興起的全球性分稅制改革，其突出特征系支出分權(quán)而非收入分權(quán)，主要目標(biāo)旨在完善人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的分稅制體系。如澳大利亞、加拿大等較具代表性的資源型國家，對州際政府間人均財力百分之百地均衡；德國增設(shè)了人口密度權(quán)重指數(shù)，但人口最密集的州人均財力最高也只能高出35%[8]。而我國分稅制改革源于改革之初，1979年鄧小平提出“社會主義也可以搞市場經(jīng)濟(jì)”，并言明其“方法上基本上和資本主義社會的相似”[9]。1980年即引鑒市場經(jīng)濟(jì)財政分權(quán)體制實(shí)行財政承包制，1994年又在原財政承包基數(shù)上對接國際分稅制，從而調(diào)動起地方當(dāng)家理財?shù)闹鲃?chuàng)性，如期實(shí)現(xiàn)了“前兩步”翻兩番。但由于對分稅制支出端改革的認(rèn)識還不夠，致使人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度一直未得到應(yīng)有的規(guī)范和完善，以致延緩了全國統(tǒng)一市場和市場經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程。這正如分稅制最初設(shè)計者談到的“分稅制改革沒有完，要繼續(xù)進(jìn)行[10]”；亦如習(xí)近平總書記(2013)所指出的“這些問題不解決好，完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是難以形成的[11]”。

鑒此，本研究認(rèn)為需把握好當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧使絕對貧困地區(qū)基本消除，區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展有了良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而反腐倡廉又為維護(hù)分稅制改革這個最大的公權(quán)利創(chuàng)造了良好政治生態(tài)的有利時機(jī)。按照十九大“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系[12]”的重大部署，在深化稅收制度等分稅制收入端改革的同時，應(yīng)著力于具有分稅制本質(zhì)特征的支出端改革，深化研究破解地方常住人口和戶籍人口的差異性與不便財政分配計量上的難題，將基本公共服務(wù)均等化細(xì)化量化為“以人為本、以均為基”的標(biāo)準(zhǔn)化、公式化再分配，以構(gòu)建政府間人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，從規(guī)范和完善再分配制度上解決好發(fā)展不平衡不充分的問題。

二、分稅制支出端改革政府間財力均衡指數(shù)的探求與實(shí)證

構(gòu)建“政府間人均財力均衡”的財政分權(quán)體制，完善旨在財政支出端分權(quán)的分稅制改革，作為維系市場經(jīng)濟(jì)競爭起點(diǎn)、規(guī)則和過程公平的制度安排，一般市場經(jīng)濟(jì)國家大都是通過構(gòu)建均等性財政轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)現(xiàn)的。比如：德國財政平衡制度(Finanzausgleich)采取設(shè)立“平衡指數(shù)(Fai)=州財力/州財力需求”的辦法，主要通過財政橫向轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)人均財力均衡；凡平衡指數(shù)大于“1”即地方財力大于財力需求的州需將其剩余財力的80%補(bǔ)助其它州，而平衡指數(shù)小于“1”即地方財力少于財力需求的州，則可通過州級財政平衡獲得補(bǔ)助以最多滿足其95%的財力需求。由此來看，結(jié)合我國財力協(xié)調(diào)和區(qū)域均衡的目標(biāo)，完善人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，引鑒財政支出分權(quán)的方法，特別是德國財政平衡指數(shù)的計算辦法并不困難。要說存在著的某個操作性難題，主要就是各地常住人口和戶籍人口都不是國際分稅制一般意義上的居住人口，且在全國這兩種統(tǒng)計人口數(shù)基本一致的情況下，沿海省份和內(nèi)地省份卻存在著很大的差異。

據(jù)第六次人口普查，沿海省份如廣東，當(dāng)年的常住人口為1.04億而戶籍人口只有8502萬人，內(nèi)地省份如河南，戶籍人口為1.04億而常住人口僅為9403萬。究其原因，主要是承包制分稅制過渡期過長，固化了地方財政利益關(guān)系，造成市場分割，相應(yīng)帶來沿海與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)接納勞動力卻拒接外來人口落戶，以至出現(xiàn)不同于國際家庭戶為主自由遷徙的中國獨(dú)特的“候鳥型農(nóng)民工現(xiàn)象”[13]。像廣東省常住人口遠(yuǎn)多于戶籍人口，而河南省戶籍人口遠(yuǎn)多于常住人口，原因就在河南等內(nèi)地勞動力大量流向廣東等沿海省份而把老小婦孺等撫養(yǎng)人口留在了內(nèi)地戶籍地。這就表明河南省等中西部內(nèi)地存在著勞動力凈輸出即勞動財富的外溢，而廣東省等沿海地區(qū)接納外來勞動力在獲得勞動財富時，也或多或少為之提供了公共服務(wù)或是公共財政的外溢。因此，為了完善人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，國際分稅制一般意義上的居住人口數(shù)，必須從其統(tǒng)計常住人口或戶籍人口中剔出勞動財富外溢或公共服務(wù)外溢等非真實(shí)因素，探求岀一種符合國際居住人口規(guī)格的人均財力計量標(biāo)準(zhǔn)。

借鑒德國依據(jù)聯(lián)盟基本法保證社會成員基本權(quán)利與享有基本生活水準(zhǔn)，從而假定各州人均消費(fèi)水平基本相同而對財政平衡制度的科學(xué)設(shè)計，基于我國完善人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，求取國際分稅制一般性意義上的居住人口的要求，我們假定全國各個省份人的能力與努力程度的平均水平，以及省級公共財政服務(wù)的人均水平基本相當(dāng)，并設(shè)其任一省份統(tǒng)計常住人口符合國際分稅制一般意義的居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”Q，創(chuàng)造了本省份人均生產(chǎn)總值m與全國人均生產(chǎn)總值M、本省份人均財政收入n和全國人均財政收入N，并享有本省份人均財政支出l和全國人均財政支出L的均等性基本公共服務(wù)，用公式表示為：

Q={m/M,n/N，l/L}

(1)

由式(1)可見，從省級統(tǒng)計常住人口中剔出其勞動財富外溢或公共服務(wù)外溢等非真實(shí)因素，折合為國際分稅制一般意義上的居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q，包含著其本省所創(chuàng)造的人均生產(chǎn)總值和全國人均生產(chǎn)總值即m/M 、本省人均財政收入和全國人均財政收入即n/N，并假定享有本省人均財政支出和全國人均財政支出即均等性的基本公共服務(wù)l/L等三因素。這三因素在居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q中各占多大比重為宜？同樣可參鑒德國使具收入平衡性質(zhì)的增值稅等預(yù)平衡占30%，具支出平衡性質(zhì)的州級財力平衡包括聯(lián)邦補(bǔ)充補(bǔ)助占70%的比例關(guān)系(1)德國財政平衡制度分為增值稅預(yù)平衡、州級財力橫向平衡及聯(lián)邦補(bǔ)充補(bǔ)助兩大塊。前者系收入平衡性質(zhì)， 通常由財政計劃委員會談判決定年度分配；后者考慮的是財力需求因素則帶有支出平衡性質(zhì)。以2002年為例，其預(yù)平衡資金為122億歐元占34.4%，州級橫向平衡與聯(lián)邦補(bǔ)充補(bǔ)助合計232億歐元占65.6%；取其整值即前者和后者分別占30%和70%。見朱秋霞《德國財政制度》中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2005年第192-203頁。，并對其收入因數(shù)部分結(jié)合我國實(shí)際，使GDP與地方財政收入因素各占15%，則可得出某省統(tǒng)計常住人口剔出其非真實(shí)因素，折合為國際分稅制一般意義上的居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”為：

Q=m/M×15%+n/N×15%+l/L×70%

(2)

按以上公式，試計算全國省級政府間2016年度人均財力均衡的居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”Q 值，可從《2017中國統(tǒng)計年鑒》中提取全國(不含港澳臺，下同)2016年的地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入和支出加總，分別除以全國統(tǒng)計常住人口總數(shù)，則可得出該年度全國人均地區(qū)生產(chǎn)總值M=56539元，人均地方財政收入N=6323元，人均地方財政支出L=11621元；如計算北京市居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”Q 值，則可再按該市2016年度相關(guān)數(shù)據(jù)，計算出其人均生產(chǎn)總值m=118128元，人均地方財政收入n=23384元，人均地方財政支出l=29484元，代入公式(2)則可得出北京市2016年度在全國省級政府間人均財力均衡的居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)是：

Q=118128÷56539×0.15+23384÷6323×0.15+29484÷11621×0.7

=0.3134+0.5547+1.7760=2.6441

同理，從《2017中國統(tǒng)計年鑒》中提取全國31個省、直轄市、自治區(qū)2016年度相關(guān)面板數(shù)據(jù)，則可計算出其折合為國際分稅制一般意義上的居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q(見表1)。

表1采取《2017中國統(tǒng)計年鑒》提供的2016年度全國及各省、直轄市、自治區(qū)相關(guān)面板數(shù)據(jù)，計算出其折合為國際分稅制一般意義上的居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)。表中“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q=1，則意味著其統(tǒng)計常住人口數(shù)即國際分稅制一般意義上的居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”數(shù)，并獲得了政府間財力均衡的標(biāo)準(zhǔn)性人均財力。而指數(shù)Q<1則表明其外出務(wù)工者與勞動財富外溢成分比較多，亦即統(tǒng)計常住人口按國際居住人口標(biāo)準(zhǔn)存在著多于“標(biāo)準(zhǔn)人”的非真實(shí)因素；而指數(shù)Q>1則表明其公共財政服務(wù)外溢成分比較多，其統(tǒng)計常住人口數(shù)存在著少于國際分稅制居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”的非真實(shí)因素。由表1計算出的“標(biāo)準(zhǔn)人”Q值低于“1”的省份，如：河南、河北、安徽、山西、廣西、湖南、四川、云南、江西、黑龍江、山東、甘肅、遼寧、貴州、湖北、陜西等16個省和自治區(qū)，均是勞動財富外溢較多的省份，其大量勞動力外流而將老少婦孺等財政扶養(yǎng)人口留在域內(nèi)，按政府間人均財力均衡的國際居住人口標(biāo)準(zhǔn)，其統(tǒng)計常住人口數(shù)量多于實(shí)際居住人口數(shù)。而“標(biāo)準(zhǔn)人”Q值高于“1”的省份，除西藏、內(nèi)蒙、寧夏、新疆等自治區(qū)和少數(shù)民族人口較集中的青海、吉林兩省之外，主要有上海、北京、天津、廣東、江蘇、浙江、海南、重慶、福建等9省市。這些省市作為勞務(wù)接收和勞動財富的重要承接地，顯然也或多或少為之提供了公共服務(wù)或是公共財政的外溢，因而也存在著統(tǒng)計常住人口數(shù)少于實(shí)際居住人口數(shù)的非真實(shí)因素。

表1 全國各省、直轄市、自治區(qū)2016年度常住人口折合國際分稅制居住人口標(biāo)準(zhǔn)人指數(shù)的計算

我們利用表1中所取得的各省、直轄市、自治區(qū)“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q，對我國實(shí)施財政轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)均等化所體現(xiàn)出公平正義的現(xiàn)狀，依據(jù)國際分稅制支出端改革實(shí)行政府間人均財力均衡的標(biāo)準(zhǔn)模式，從第三方的視角進(jìn)行某種較為客觀公正與科學(xué)合理的對比分析與評估(見表2)。

從表2以各省、直轄市、自治區(qū)2016年地方總財力除以當(dāng)年常住人口總數(shù)得出地方人均可用財力，再由表1中的常住人口分別乘以其“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q再乘人均財力，則可得出其統(tǒng)計常住人口折合為國際分稅制居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”財力。由其計算結(jié)果可見按國際分稅制支出端改革的居住人口標(biāo)準(zhǔn)，全國31個省、直轄市、自治區(qū)2016年的“標(biāo)準(zhǔn)人”人均財力，除西藏、內(nèi)蒙、寧夏、新疆等自治區(qū)和少數(shù)民族人口較為集中的青海、吉林兩省外，其余25個省、直轄市、自治區(qū)高于省級“標(biāo)準(zhǔn)人”均財力的有上海(+1.6591)、北京(+1.6444)、天津(+1.1439)、江蘇(+0.2492)、浙江(+0.2007)、海南(+0.1869)、廣東(+0.1554)、重慶(+0.1186)、福建(+0.0246)等9省市。對此，如果參照德國財政規(guī)定其人口密度最高的州也只能高于州級人均財力35%的標(biāo)準(zhǔn)[8]，那么超出該標(biāo)準(zhǔn)的有上海、北京和天津等直轄市，其2016年的“標(biāo)準(zhǔn)人”人均財力分別超出了省級平均的165.91%、164.44%和114.39%。顯然，這與國際分稅制支出端改革達(dá)至政府間人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，是根本不相容的也是極不公平合理的。

表2 按國際分稅制居住人口標(biāo)準(zhǔn)人指數(shù)對2016年省級政府間可用財力均衡度的測評

同樣參照德國對財力弱的貧困州由聯(lián)邦實(shí)行必要的補(bǔ)充補(bǔ)助，并規(guī)定其補(bǔ)充補(bǔ)助的限額只能達(dá)至州級財力平衡之后最終差別的90%，亦即最終確保地方達(dá)至人均財力90%的基本水準(zhǔn)[8]。那么由表2可見我國2016年省級地方財力均衡與公共服務(wù)均等化的制度安排，沒有達(dá)至國際分稅制居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”省級人均財力標(biāo)準(zhǔn)90%的基本水準(zhǔn)的有河南(-0.3378)、河北(-0.3078)、廣西(-0.2702)、安徽(-0.2561)、山西(-0.2447)、湖南(-0.2238)、四川(-0.2129)、云南(-0.1939)、江西(-0.1763)、黑龍江(-0.1505)、山東(-0.1485)、甘肅(-0.1283)、遼寧(-0.1159)和接近差出10%的貴州(-0.0856)等14個省和自治區(qū)，其差出率分別為33.78%、30.78%、20.02%、25.61%、24.47%、22.38%、21.29%、19.39%、17.63%、15.05%、14.85%、12.83%、11.59%和8.56%。顯然，這與國際分稅制支出端改革旨在政府間人均財力均衡的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。例如，按國際居住人口標(biāo)準(zhǔn)北京和天津的人均財力分別為河北、河南的3.36倍和3.52倍。近離距政府之間可支配財力與公共服務(wù)水平形成如此大的反差，中心城市按新發(fā)展理念要獲得周邊省份支持生態(tài)環(huán)保與綠色發(fā)展，是難以得到積極支持與配合落實(shí)的。

此外，由表2計算出各省、直轄市、自治區(qū)2016年度按居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”的人均財力，相對于按統(tǒng)計常住人口直接計算出的人均可用財力，則表現(xiàn)出財力強(qiáng)的更強(qiáng)、弱的更弱的某種放大效應(yīng)。如上海、江蘇、浙江、海南、北京、天津、廣東、重慶、福建等9省市，按“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q計算的人均財力比按統(tǒng)計常住人口的人均可用財力，分別高出0.1989、0.1754、0.1272、0.1272、0.1073、0.1059、0.1035、0.0940、0.0749個百分點(diǎn)；而河南、河北、廣西、安徽、山西、湖南、湖北、四川、云南、江西、黑龍江、甘肅、遼寧和貴州等14個省和自治區(qū)，由于可用財力相對較弱，其“標(biāo)準(zhǔn)人”的人均財力比統(tǒng)計常住人口的人均可用財力，則分別低出0.0108、0.0047、0.0603、0.0232、0.0461、0.0234、0.0094、0.0471、0.0992、0.0416、0.0424、0.1668、0.0157和0.1173個百分點(diǎn)。究其原因，主要是上海等省市作為勞動財富的重要承接地，而河南等省和自治區(qū)作為勞動財富的主要輸出地，其統(tǒng)計常住人口的總撫養(yǎng)比還具有亦輕亦重的“隱性不公”所至。據(jù)《2017中國統(tǒng)計年鑒》的人口數(shù)據(jù)，北京、上海、天津和廣東等省市2016年度勞動人口的總撫養(yǎng)比分別為29.39%、29,26%、28.63%和32.33%，遠(yuǎn)低于全國當(dāng)年總撫養(yǎng)比37.91%的水平；而河南、河北、安徽、湖南、江西、廣西、四川和貴州等省和自治區(qū)的總撫養(yǎng)比分別為44.64%、41.58%、40.85%、43.04%、44.55%、45.03%、42.16%和46.83%，較全國總撫養(yǎng)比則要高出3—9個百分點(diǎn)。

由此看來，按國際分稅制支出端改革的居住人口標(biāo)準(zhǔn)，通過各省、直轄市、自治區(qū)統(tǒng)計常住人口折合為居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q的測評，還可將統(tǒng)計常住人口計算地方財力均衡的“隱性不公”科學(xué)合理地顯性化。因此，深化分稅制支出端改革以完善人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)透明度、著力規(guī)范化，從而將現(xiàn)代公共財政這個關(guān)系國計民生的最大公權(quán)利早日納入規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化的管理軌道，既是新時代按新發(fā)展理念推進(jìn)市場化改革的關(guān)鍵之舉，也是促進(jìn)公平正義和轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型發(fā)展的當(dāng)務(wù)之需。

三、實(shí)行人均財力均衡與公共服務(wù)均等化“標(biāo)準(zhǔn)人”再分配

由以上分稅制支出端改革對政府間人均財力均衡與公共服務(wù)均等化指數(shù)的探求與實(shí)證，可見改革開放以來引鑒財政分權(quán)體制的市場經(jīng)濟(jì)效率性運(yùn)行方法，財政承包制改吃全國“大鍋飯”為分灶吃飯，此后推行的分稅制更是與國際分稅制在名義上的銜接與并軌，從而迎來了經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和大國綜合國力的崛起。但由于在注重稅種稅率等收入端財稅改革深化完善的同時，對全球性財政支出分權(quán)改革的潮流有所忽略，因而在協(xié)調(diào)均衡地方財政關(guān)系、完善均等化財政轉(zhuǎn)移支付等方面做得還不夠，以致出現(xiàn)了如表2按國際居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q測評，全國31個省、直轄市、自治區(qū)政府間可用財力差距過大，有違于社會主義市場經(jīng)濟(jì)公平正義與發(fā)展不平衡不充分等矛盾的問題。鑒此，本研究依照分稅制支出端改革與政府間人均財力均衡測評的指數(shù)模型，給出一個限制性條件即“Q≧1”，那么則可得出統(tǒng)計常住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”分配公式的改進(jìn)模型。即：對所計算出的各省、直轄市、自治區(qū)居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q值，凡低于“1”也就是低出全國人均財力基本水準(zhǔn)的提高到“1”來計算，亦即從統(tǒng)計常住人口中剔出勞動財富外溢或公共服務(wù)外溢等非真實(shí)因素，其統(tǒng)計常住人口折合為國際分稅制居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”的計算公式是：

某省“標(biāo)準(zhǔn)人”數(shù)=某省常住人口×某省“標(biāo)準(zhǔn)人”Q值(限Q≧1)

(3)

凡“標(biāo)準(zhǔn)人”Q值低于“1”的省份則需將它提高到“1”來計算，以剔出其公共財政服務(wù)外溢或勞動財富外溢等非真實(shí)因素，求得統(tǒng)計常住人口折合為國際分稅制居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”的人均財力。如表1、表2中計算出的各省、直轄市、自治區(qū)2016年度的“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q值凡低于“1”的省份，有陜西(0.9424)、湖北(0.9298)、貴州(0.9144)、遼寧(0.8840)、甘肅(0.8717)、山東(0.8515)、黑龍江(0.8494)、江西(0.8237)、云南(0.8086)、四川(0.7870)、湖南(0.7762)、山西(0.7553)、安徽(0.7438)、廣西(0.7298)、河北(0.6922)、河南(0.6622)等16個，將其Q值提高到“1”來計算，以使這些省份達(dá)至人均財力均衡與公共服務(wù)均等化即省級人均財力最基本的水準(zhǔn)。而對“標(biāo)準(zhǔn)人”Q值高于“1”的省、直轄市、自治區(qū)，如福建(1.0246)、吉林(1.0436)、廣東(1.1555)、重慶(1.1187)、海南(1.1869)、浙江(1.2008)、江蘇(1.2493)、新疆(1.2747)、寧夏(1.3809)、內(nèi)蒙(1.4594)、青海(1.7597)、天津(2.1439)、北京(2.6441)、上海(2.6592)、西藏(3.0939)等15個，由于其“標(biāo)準(zhǔn)人”Q值大于“1”，表明其統(tǒng)計常住人口中存在財政公共服務(wù)外溢成分或民族地區(qū)優(yōu)惠政策性因素，因而保持其“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q值不變，使其統(tǒng)計常住人口折合為一般分稅制意義上的居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”。這樣在求得統(tǒng)計常住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q值并按其“Q≧1”的限制條件做出校正的基礎(chǔ)上，即可實(shí)現(xiàn)與國際市場經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的分稅制支出端改革接軌，實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)人”公式化再分配以完善人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度。其分配公式是：

某省標(biāo)準(zhǔn)財力=(全國地方總財力÷全國“標(biāo)準(zhǔn)人”數(shù))×(某省常住人口×某省“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù))

(4)

需加說明的是，在具體操作問題上，由于統(tǒng)計常住人口的“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)Q值需由當(dāng)年人均財政支出、人均生產(chǎn)總值與人均財政收入等因素加權(quán)所得，而這些數(shù)字要到年底才會有統(tǒng)計結(jié)果。為解決計算時差問題并提高財政運(yùn)行效率，則可考慮用上年度統(tǒng)計常住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”數(shù)對下一個年度先作預(yù)分配，待到年末再按當(dāng)年統(tǒng)計常住人口折合的“標(biāo)準(zhǔn)人”數(shù)結(jié)算補(bǔ)平。表3試以2017年度全國各省、直轄市、自治區(qū)地方財政支出為案例，先以上年度(2016)統(tǒng)計常住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”預(yù)分配，年終再按當(dāng)年統(tǒng)計常住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”財力結(jié)算補(bǔ)平，并就此分別與當(dāng)年實(shí)際財政支出進(jìn)行對比，以求證“標(biāo)準(zhǔn)人”公式化再分配的可行性與可操作性(見表3)。

表3運(yùn)用《2018中國統(tǒng)計年鑒》所提供2017年度的面板數(shù)據(jù)，對各省、直轄市、自治區(qū)2017年度的財政支出試做“標(biāo)準(zhǔn)人”公式化再分配，其“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)按運(yùn)算公式(2)計算得出(限Q≧1，若Q值小于“1”則需提到“1”)；各省、直轄市、自治區(qū)應(yīng)得的可用財力則按公式(4)計算所得?？紤]到當(dāng)年數(shù)據(jù)需到年底才能統(tǒng)計得出，表3先以2016年度“標(biāo)準(zhǔn)人”數(shù)(見表1、表2)試對其2017年度財政支出進(jìn)行預(yù)分配，然后再按2017年度“標(biāo)準(zhǔn)人”數(shù)(見表3)給以年終結(jié)算補(bǔ)平。其預(yù)分配和年終結(jié)算分配的對比效果，如表3全國31個省、直轄市、自治區(qū)除天津預(yù)分配財力比按當(dāng)年“標(biāo)準(zhǔn)人”年終結(jié)算財力多出15.67%(另有內(nèi)蒙和青海因民族政策略有超出)外，其它28個省、直轄市、自治區(qū)的差別率基本上保持在可調(diào)節(jié)的5%范圍以內(nèi)，即以上年“標(biāo)準(zhǔn)人”預(yù)分配財力的差額完全可在當(dāng)年年終結(jié)算時給以填平補(bǔ)平。而對天津市預(yù)分配財力遠(yuǎn)大于當(dāng)年結(jié)算財力的原因做出分析，則可發(fā)現(xiàn)主要是由于該市當(dāng)年(2017)的常住人口較上年(2016)減少了0.34%，且經(jīng)濟(jì)增長率下降了60.43%，地方財政收入減少了15.16%，因而其2017年度“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)也由2016年的2.1440相應(yīng)下降到了1.8198。由此來看，按上年“標(biāo)準(zhǔn)人”預(yù)分配到年終時再按當(dāng)年“標(biāo)準(zhǔn)人”給以結(jié)算補(bǔ)平，不僅能夠避開當(dāng)年統(tǒng)計數(shù)字上的時差難題與德國式財力動態(tài)平衡的復(fù)雜性，還能形成吸納人口進(jìn)城和區(qū)域經(jīng)濟(jì)競相發(fā)展的一種引致機(jī)制與倒逼機(jī)制。為避免按“標(biāo)準(zhǔn)人”公式化預(yù)分配至年終結(jié)算時可用財力調(diào)減的“天津式的尷尬”，并為下一個年度取得再次預(yù)分配的財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動權(quán)，各省、直轄市、自治區(qū)勢必盡最大努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與財政增收，而且沿海省市與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)還將盡可能多地接納外來人口。

表3 按上年居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)預(yù)分配與當(dāng)年結(jié)算分配及其實(shí)際財政支出的對比

同理，表3還表明全國31個省、直轄市、自治區(qū)2017年的實(shí)際財政支出額，若以國際分稅制支出端改革的居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”公式化再分配，除西藏、內(nèi)蒙、寧夏、新疆等民族地區(qū)不可比外，其中27個省、直轄市、自治區(qū)按“標(biāo)準(zhǔn)人”公式化再分配的人均財力，與其實(shí)際財政支出額相差在10%以內(nèi)的共有16個占59.25%。這表明完善分稅制改革正朝著省級人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的方向邁進(jìn)。但另一方面也應(yīng)清楚地看到，由表3所示省級政府間高于或低于“標(biāo)準(zhǔn)人”人均財力10%以上的仍有11個省份占到了40.74%。尤其是河南、河北兩個勞動財富輸出的人口大省，2017年其實(shí)際財政支出分別低于按國際分稅制“標(biāo)準(zhǔn)人”均衡分配應(yīng)得財力的22.28%和20.61%；而青海、吉林、海南和貴州四省的實(shí)際財政支出，則分別高于“標(biāo)準(zhǔn)人”再分配財力的41.01%、22.92%、21.34%和16.54%。顯然，按照分稅制支出端改革旨在政府間人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，在完善財政轉(zhuǎn)移支付制度特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付方面尤需加大力度。

概言之，建立在原有財政承包基數(shù)上的現(xiàn)行分稅制至今尚未完全脫出“承包式分稅制”的窠臼，地方政府間人均可用財力的非均衡性問題仍較突出，財政轉(zhuǎn)移支付的隨意性和不規(guī)范、不透明現(xiàn)象依然存在。而就我國分稅制支出端改革的返還支付即財政轉(zhuǎn)移支付而言，主要有稅收返還、一般性和專項性轉(zhuǎn)移支付三大項。其稅收返還原本就是財政承包基數(shù)遞增的體制性過渡，并不具備政府間人均財力均衡的性質(zhì)與作用；而一般性轉(zhuǎn)移支付又是按財政供養(yǎng)人員且是不同的標(biāo)準(zhǔn)(如西部財政供養(yǎng)人員的財力標(biāo)準(zhǔn)要高于中部地區(qū)70%以上)來計算的，結(jié)果這種“填平補(bǔ)齊”式的財政轉(zhuǎn)移支付措施，由于本身財力標(biāo)準(zhǔn)不同反而制造出一些新的差異；特別是占到整個轉(zhuǎn)移支付45%以上的專項轉(zhuǎn)移支付資金，分別以不同名目、不同渠道細(xì)分為200多個專項分散轉(zhuǎn)移支付到各地。顯然，這與政府間人均財力均衡以及人均公共服務(wù)均等化，較之“一個人均標(biāo)準(zhǔn)分配、一條財政渠道灌水”的公式化、規(guī)范化再分配，最大區(qū)別就是多頭多渠道多標(biāo)準(zhǔn)。尤其是一直沿襲原有財政承包發(fā)工資的所謂財政供養(yǎng)的編制人數(shù)來計算地方人均財力均衡，而將創(chuàng)造勞動財富與稅收的企業(yè)家和勞動大眾排除在外，這與國際分稅制支出端改革按居住人口計算財力均衡的本質(zhì)特征是根本不相容的。

四、結(jié)論與政策建議

本文通過市場經(jīng)濟(jì)條件下中外分稅制改革的對比分析得出的結(jié)論是：國際分稅制改革的本質(zhì)特征系支出分權(quán)而非收入分權(quán)，其支出端改革的目的旨在完善人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度。而我國自1994年以來建立在原財政承包基數(shù)上的分稅制，其政府間財力均衡的計算標(biāo)準(zhǔn)，仍然沿用財政供養(yǎng)的編制人數(shù)而非居民人均，且存在著事權(quán)財權(quán)關(guān)系層次不明，規(guī)范化制度化法治化不夠和軟約束與缺乏透明度等問題，可謂是尚未脫出財政承包制窠臼的一種“承包式分稅制”。本研究結(jié)合中國獨(dú)特的“候鳥型農(nóng)民工現(xiàn)象”與省級常住人口和戶籍人口的差異性均不同于國際居住人口的難題，借鑒國際分稅制支出端改革特別是德國財政制度的實(shí)踐與大數(shù)據(jù)，結(jié)合國情實(shí)際從各省、直轄市、自治區(qū)統(tǒng)計常住人口中成功剔出其勞動財富外溢或公共服務(wù)外溢等非真實(shí)因素，探求出了將統(tǒng)計常住人口折合為國際分稅制一般意義上的居住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)及其改進(jìn)模型。為此，提出以下對策與建議：

1.形成人均財力均衡與公共服務(wù)均化的轉(zhuǎn)移支付制度的共識

我國財政均衡與轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性還不夠，其原因之一是學(xué)術(shù)界和實(shí)際部門對國際分稅制支出端改革的本質(zhì)特征尚未形成共識。事實(shí)上，改革開放正是從分稅制支出端改吃全國財政“大鍋飯”為“分灶吃飯”，促進(jìn)地方競爭發(fā)展，如期實(shí)現(xiàn)了“前兩步”翻兩番。但承包制及其基數(shù)上的分稅制畢竟只是一種過渡性體制，久而久之勢必固化地方財政利益關(guān)系，相應(yīng)帶來市場分割的剛性致使全國統(tǒng)一市場至今尚未形成，結(jié)果造成發(fā)展不平衡不充分等一系列的經(jīng)濟(jì)社會與資源環(huán)境問題。實(shí)踐表明，只有結(jié)合國情借鑒國際分稅制支出分權(quán)而非收入分權(quán)的實(shí)踐，完善人均財力均衡與公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度，促使人口流動遷徙到哪就把財政公共服務(wù)帶到哪里，才能使市場起資源配置的決定性作用和發(fā)揮好政府作用，通過市場“用腳投票”的自平衡機(jī)制達(dá)至區(qū)域經(jīng)濟(jì)帕累托最優(yōu)均衡。因此，必須明確“基本公共服務(wù)均等化”決非所謂可塑性的一種模糊概念，而是健全公共財政建設(shè)全過程鏈的總目標(biāo)，其終極目標(biāo)當(dāng)為與國際分稅制接軌的“以人為本、以均為基”的人均公共服務(wù)均等化。

2.本著事權(quán)與財權(quán)關(guān)系相一致的原則規(guī)范好央地財政關(guān)系

實(shí)行人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，其前提是要本著事權(quán)財權(quán)關(guān)系相一致的國際分稅制準(zhǔn)則，根據(jù)受益原則、行動原則和技術(shù)原則并以公共品提供的層次性，確立政府間事權(quán)、財權(quán)范圍與相應(yīng)的支出責(zé)任[14]，且需通過立法形式切實(shí)保障其規(guī)范性、權(quán)威性和清晰的透明度。中央財政負(fù)主責(zé)的包括國家安全與社會穩(wěn)定、國防、外交、貨幣政策、建造鐵路、高速公路和跨區(qū)域的長途公路、通訊事業(yè)、大型研究項目以及科學(xué)發(fā)展事業(yè)等；亦需負(fù)責(zé)能源與經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、競技體育、衛(wèi)生事業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、對民族地區(qū)支持補(bǔ)貼、自然災(zāi)害的救治以及同其他國家與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作等。省一級地方財政負(fù)主責(zé)的當(dāng)有中小學(xué)和大學(xué)教育、警察、文體衛(wèi)事業(yè)、社會救濟(jì)、住宅與城市建設(shè)、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)以及其它行政管理等事項。地方任務(wù)當(dāng)由省級及市縣共同來負(fù)責(zé)，市縣一級主要擔(dān)負(fù)轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的維持等。央財與地方財政的其它選項，主要還有直接涉及公共服務(wù)均等性的義務(wù)教育、醫(yī)療保障和社會保障等。這些事項按國際分稅制一般作法當(dāng)由央財負(fù)主責(zé)，基于發(fā)展中大國特殊國情與精細(xì)化管理的要求，為調(diào)動地方當(dāng)家理財?shù)闹鲃?chuàng)性亦可通過央財轉(zhuǎn)移支付交由地方來落實(shí)，但必須保證其具備相應(yīng)的財政支付力。稅務(wù)管理在德國等西方國家是由州級政府負(fù)主責(zé)，考慮到分稅制收入端統(tǒng)一稅制稅率的需要，亦可實(shí)行中央財政集中統(tǒng)籌管理的模式。

3.按“標(biāo)準(zhǔn)人”公式規(guī)范化再分配實(shí)行政府間人均財力均衡

完善人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，面臨實(shí)際操作的難題就是各地常住人口和戶籍人口具有較大差異且均不同于國際分稅制一般意義上的居住人口。本研究的貢獻(xiàn)主要就在從常住人口統(tǒng)計中成功剔出各個省份勞動財富外溢或公共服務(wù)外溢等非真實(shí)因素，從而求得一種省級政府間要素優(yōu)勢與資源優(yōu)勢互補(bǔ)、財政貢獻(xiàn)與生態(tài)貢獻(xiàn)互為，誰也離不開誰、誰也不沾誰的地方財力均衡的智慧評價指數(shù)，其改進(jìn)模型“標(biāo)準(zhǔn)人”分配公式亦可作為均衡地方財政轉(zhuǎn)移支付的某種計算方法。尤其是在“標(biāo)準(zhǔn)人”指數(shù)與分配公式的求取過程中，借鑒德國財政制度使財政支出因素占70%、GDP和財政收入因素各占15%的比重，這在客觀上其財力需求70%的因素又考慮到了各地原有財政支出的基礎(chǔ)，而財政收入和GDP增長各占15%的因素則兼顧到了效率激勵，可謂是國民收入最大化與最優(yōu)分配即“效率與公平優(yōu)化組合”[15]，因而十分有利于“承包式分稅制”向人均公共服務(wù)均等化即國際分稅制支出端改革的平穩(wěn)過渡。實(shí)行與國際分稅制接軌的人均財力均衡與公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，在構(gòu)建“財權(quán)—事權(quán)對等”的央地財政關(guān)系[16]的基礎(chǔ)上，除需保留對民族自治區(qū)的特殊補(bǔ)貼、某些重大國際活動或突發(fā)性災(zāi)害等必需的專項支付外，其它轉(zhuǎn)移支付資金大多可并入一般性轉(zhuǎn)移支付，并相應(yīng)打入“標(biāo)準(zhǔn)人”計算地方財力需求與財政支出的基數(shù)，做到央地雙向整合作為央財均衡地方財力的補(bǔ)充補(bǔ)助資金即可。