新時代征地補償模式考量：邏輯、評估與保障

柴國俊

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 商學(xué)院，河北 石家莊 050061)

一、問題的提出

新中國70年來，城鎮(zhèn)化進程創(chuàng)造了經(jīng)濟奇跡，同時催生征地活動，并形成大量失地農(nóng)民和被征地家庭。相關(guān)資料估計，建國以來非農(nóng)建設(shè)用地總共占用1億畝以上，按一畝產(chǎn)生1.5個失地農(nóng)民算，已造就1.5億個失地農(nóng)民[1]。另據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2016—2030年)》推算，到2030年4000萬畝耕地將被征收，未來十多年將逐漸產(chǎn)生0.6億個失地農(nóng)民。由此，合計失地農(nóng)民人數(shù)會達到2.1億，這顯然是很大的數(shù)字。被征地民眾關(guān)系到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，迫切需要社會各界關(guān)注。

如此大規(guī)模的受影響群體幸福感怎樣？如表1所示，統(tǒng)計中國家庭金融調(diào)查(CHFS)(1)中國家庭金融調(diào)查是西南財經(jīng)大學(xué)2011年發(fā)起的全國性大型調(diào)查項目，每兩年進行一次?；谡{(diào)查數(shù)據(jù)已出版專題報告多部并發(fā)表國內(nèi)外高質(zhì)量論文數(shù)十篇，社會反響良好。該調(diào)查采取多階段PPS抽樣，樣本特征與全國總體特征在多份公開出版的報告中有詳細對照[2]，經(jīng)過科學(xué)抽樣和嚴格質(zhì)控得到的樣本能夠較好地反映全國家庭總體特點。2011年和2013年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，被征地家庭非常幸福和幸福的比重較低，在10%的統(tǒng)計性水平上低于未發(fā)生過征地行為的家庭。較低的幸福感直觀反映出征地活動對家庭較強的經(jīng)濟社會影響，凸顯出當(dāng)前征地補償制度改進的空間。

表1 中國被征地家庭的幸福感對照

數(shù)據(jù)來源：CHFS 2011和2013。家庭幸福感由問卷問題“總的來說，您現(xiàn)在覺得幸福嗎？”提出，選項包括“非常幸福、幸福、一般、不幸福、非常不幸福”。 上標(biāo)“*”表示10%統(tǒng)計水平上顯著。結(jié)果已按抽樣權(quán)重做過調(diào)整。

由于城鄉(xiāng)制度銜接尚不完善，相當(dāng)數(shù)量的被征地家庭成員既不能很好享受城市居民福利待遇，也不能被農(nóng)村社會安全網(wǎng)覆蓋。失地農(nóng)民一方面屬于城鎮(zhèn)化進程中的新市民，但另一方面客觀形成城鄉(xiāng)體系之外的夾心層。關(guān)切他們生計變化，通過征地補償模式改進，來讓他們?nèi)缤鬟w之前一樣體面地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和幸福地生活，切實感受到改革獲得感而非剝奪感，是當(dāng)前經(jīng)濟社會工作的重要方面，也是城鎮(zhèn)化研究的重大課題。事實上黨的十八屆三中全會以來，黨和政府在土地征收及其補償?shù)确矫嫣岢隽艘幌盗械男吕砟睢⑿屡e措，加大了改革力度。2014年12月，中央審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并于次年初在全國33個試點縣(市、區(qū))進行“三塊地”改革。2018年底國務(wù)院總結(jié)征地試點尚相對不足，已從定州等地提煉出征地制度改進經(jīng)驗，并在2019年政府工作報告中明確提出要推廣農(nóng)村土地制度改革試點成果。本文主要以案例方式凝練新時代征地補償模式，利用試點地區(qū)和典型區(qū)域被征地家庭的經(jīng)濟影響評估新模式成效，并嘗試從多層面保障征地補償新模式運行，最終改善這些家庭的幸福感。

學(xué)界就征地補償、土地增值收益分配、被征地家庭生計等主題做過一些可貴的研究，指明在土地財政背景下，地方政府通過低價補償被征地家庭來經(jīng)營城市[3-5]，尚鮮有文獻考察在中國特色社會主義新階段，土地財政和民生及城鄉(xiāng)關(guān)系的新變化對被征地家庭的新影響，未能總結(jié)新時代征地補償模式。本文指出在新時代發(fā)展理念下，土地財政被弱化，考慮到個體生計和城鄉(xiāng)聯(lián)系的可持續(xù)發(fā)展，務(wù)必對受征地影響的家庭實施多樣化補償。余下首先凝練中國征地補償新模式的邏輯特征，然后從家庭層面評估征地補償新模式的生計效應(yīng)，最后指明新時代征地補償模式的保障機制。

二、新時代征地補償模式的邏輯形成

當(dāng)前征地行為正摒棄土地財政，補償手段趨于多樣化，越來越重視民生和城鄉(xiāng)融合，為新時代征地補償模式的形成奠定基礎(chǔ)。

(一)征地各環(huán)節(jié)向好

十八大以來，農(nóng)地征收的條件、目標(biāo)和手段正在好轉(zhuǎn)。值得指出的是，征地、拆遷均伴隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化而生，但屬兩類經(jīng)濟社會活動：征地集中在農(nóng)村，農(nóng)村房屋拆遷被看作集體土地上的附著物處理，主要由2004年《中華人民共和國土地管理法》保障；拆遷集中在城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，主要由2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》等政府規(guī)范性文件來保障。城市更新、舊城區(qū)改建會進行國有土地再開發(fā)利用，地方政府會通過招拍掛出讓國有土地使用權(quán)并收回土地出讓金，這一目的在本質(zhì)上同出讓集體土地使用權(quán)是一致的，盡管如此，為界定明確，本文重點討論農(nóng)村征地現(xiàn)象。廣義地講，征地活動基本屬非自愿移民，世界銀行貸款項目曾指出發(fā)展中國家相關(guān)政策體系和效益分享機制尚不健全，開發(fā)性移民理念正在實施[6]。另城鎮(zhèn)化征遷移民同水利水電移民略有不同，但強制性家園變換和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的雙重影響同樣值得重視[7-8]。如下依據(jù)發(fā)展趨勢，梳理出農(nóng)村征地活動顯現(xiàn)的三方面新特征。

1.傾向于摒棄土地財政

以低價征地、高價出讓商住用地來經(jīng)營城市的土地財政行為備受詬病。近幾年全國土地出讓金仍居高不下，土地財政占地方政府公共預(yù)算收入比重依然未有減退之勢。但現(xiàn)實看，三條紅線管制下的土地存量有限，房價泡沫、地方負債等風(fēng)險偏高，以及非正規(guī)的融資運營成本上揚，均導(dǎo)致土地財政不可持續(xù)。黨的十九大報告明確指出，長江經(jīng)濟帶不搞大開發(fā)、共抓大保護，實踐中正轉(zhuǎn)變以土地為核心的城市既往發(fā)展模式，逐步修正緊張的城鄉(xiāng)關(guān)系。2017年設(shè)立的河北雄安新區(qū)同樣積極探索摒棄土地財政的發(fā)展模式，盡力打造創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。2018年，《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》及《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃(2018—2035年)》正式提出要著眼建設(shè)北京非首都功能疏解集中承載地，努力成為新時代高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板，為雄安從當(dāng)前到2035年規(guī)劃建設(shè)提供基本依據(jù)和發(fā)展愿景。值得注意的是，雄安新區(qū)從一開始就依據(jù)“不大規(guī)模開發(fā)房地產(chǎn)”思想，不搞土地財政，城市政府不依靠土地出讓金來運營，通過體制機制試點發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，賣地財政向稅收財政轉(zhuǎn)變，被征遷家庭補償來源自然不是墊資的土地出讓金，征地的條件在該示范區(qū)發(fā)生質(zhì)變。河北定州的征地試點經(jīng)驗是，未考慮當(dāng)?shù)刎斦疤嵯拢ㄟ^專家德爾菲法，確定政府、集體和農(nóng)民的土地增值收益分配比例分別為55%、15%和30%，三方均認可，期待征地試點經(jīng)驗?zāi)軌蛲茝V(2)定州征地試點、雄安征遷等案例顯示城市政府摒棄土地財政的端倪，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展而進行的征地多元補償正成為事實，典型案例折射出無土地財政的征遷變化，也體現(xiàn)本文所構(gòu)建核心概念“新時代征地補償模式”的條件逐漸成熟。隨著征地試點的增多和擴圍，相關(guān)數(shù)據(jù)資料會更加詳實，摒棄土地財政轉(zhuǎn)向稅收財政的傾向預(yù)期更為明顯。。

2.補償手段多樣化

21世紀(jì)以來，征地補償安置先后經(jīng)歷貨幣補償安置和多種形式保障并存兩個階段[9]：早期按原用途的貨幣補償占主導(dǎo)，后期出現(xiàn)貨幣、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、入股合作、就業(yè)培訓(xùn)等多種征地補償安置套餐，受影響民眾可選擇方案增加?？疾旌颖倍ㄖ菡鞯卦圏c工作發(fā)現(xiàn)，補償標(biāo)準(zhǔn)從“靜態(tài)”變?yōu)椤皠討B(tài)”、安置方式從“單選”變?yōu)椤岸噙x”，區(qū)片價補償、養(yǎng)老保險、糧食補貼三重保障得以構(gòu)建。正在進行征遷工作的雄安新區(qū)同樣秉承原住民多元化補償思路，積極推廣貨幣、安置房、就業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老社保、糧食補貼等多種安置理念。進一步地，總結(jié)成都區(qū)縣災(zāi)后重建引發(fā)的土地制度創(chuàng)新，受影響農(nóng)戶獲得增減掛鉤財產(chǎn)性收入、集體建設(shè)用地租金、聯(lián)建資金等。概括而言，當(dāng)前多樣化的補償手段越來越重視長期效益，而不是以往的一錘子買賣。

3.重視城鄉(xiāng)互動和民生問題

中國征地行為關(guān)聯(lián)城鄉(xiāng)發(fā)展，體現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進與重塑。黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化理念和規(guī)劃開始實施，注重以人為本和土地集約利用。十九大進一步提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。民生是為政之要，城鄉(xiāng)融合離不開城鄉(xiāng)家庭的民生，優(yōu)先保障和改善民生正吸引決策高層越來越多的注意力。基于當(dāng)前社會主要矛盾，國家宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)正轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨＞蜆I(yè)、穩(wěn)民生”[10]。誠如《后鄉(xiāng)土中國》所言，當(dāng)前的農(nóng)村問題已由解放前的農(nóng)民溫飽問題演變?yōu)檗r(nóng)民發(fā)展問題[11]。從舊城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化再到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從舊工業(yè)化到新型工業(yè)化，體現(xiàn)出黨和國家的關(guān)注點由物到人的轉(zhuǎn)變。

學(xué)術(shù)調(diào)查也反映出城鄉(xiāng)家庭民生日趨重要的傾向。例如，國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國民生指數(shù)研究”課題組曾連續(xù)數(shù)年在多省調(diào)查民生問題，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民對社會治安、社會保障、教育等方面滿意度較高，但對就業(yè)、收入的滿意度偏低，滿意度偏低的群體包括低收入、低學(xué)歷家庭及非正規(guī)就業(yè)者，建議日后多關(guān)注這些群體的利益訴求[12]。再如，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院和政府管理研究院自2011年起每年選取民生熱點并撰寫《中國民生發(fā)展報告》，連續(xù)跟蹤研究民生主題并編制出城市層面的中國民生發(fā)展指數(shù)。影響更大的是，北京大學(xué)中國社會調(diào)查中心自2010年正式開展中國家庭跟蹤調(diào)查(CFPS)，連續(xù)發(fā)布《中國民生發(fā)展報告》，重點關(guān)注中國居民的經(jīng)濟與非經(jīng)濟福利等民生問題，已誕生一大批高質(zhì)量的民生研究成果。

這些調(diào)查成果啟示我們，關(guān)注城鄉(xiāng)特殊群體的住房、就業(yè)狀況是構(gòu)建社會安全網(wǎng)的關(guān)鍵，成為全面建成小康社會的重要著力點。從重物不重人到重物更重人，從城鄉(xiāng)緊張到城鄉(xiāng)融合，整個政策環(huán)境正煥發(fā)出經(jīng)濟社會新面貌。中國的征地行為天然聯(lián)系城市與農(nóng)村，牽涉政府、民眾和企業(yè)，深入分析征地活動是理解中國城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的重要窗口。例如，河北雄安新區(qū)在總體規(guī)劃正式批復(fù)后進入建設(shè)階段，秉持功成不必在我的歷史耐心和功成必定在我的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，扎實穩(wěn)妥推進征遷工作并切實保障群眾正常生產(chǎn)生活，正成為近期當(dāng)?shù)毓ぷ髦攸c和他地創(chuàng)新典范。

(二)新時代征地補償模式日漸形成

放眼全球，梳理國外征地事實，能夠發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家業(yè)已完成城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，開始城市再開發(fā)，涉及發(fā)展權(quán)交易、經(jīng)濟社會效應(yīng)和歷史保護[13-15]；發(fā)展中國家則明晰土地產(chǎn)權(quán)來協(xié)調(diào)再分配，做強制性發(fā)展[16-17]。回顧發(fā)達國家和其它發(fā)展中國家征地補償經(jīng)驗，我們能夠總結(jié)出國外征地補償模式的兩個突出特征，即市場化交易和法律保障?？陀^地講，國外遵循市場化交易和法律保障原則進行征地補償?shù)淖龇▋?yōu)劣兼具：優(yōu)點是有民眾基礎(chǔ)，更容易得到被征地住戶的支持，社會沖突較少；不足之處是征遷效率太低、周期太長。

自十八屆三中全會倡導(dǎo)市場主導(dǎo)作用和政府引導(dǎo)作用以來，中國征地補償模式開始逐步從土地財政向無土地財政、從征地單一貨幣補償向多樣補償、從忽視家庭生計和經(jīng)營城市政策向保持家庭生計可持續(xù)和城鄉(xiāng)融合理念過渡。黨的十九大報告更明確指出，中國特色社會主義新時代要堅持貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，五大理念形成征地補償新舊模式轉(zhuǎn)變的方向和動力，不同層面的主體行為推動新舊模式更迭和變遷(見機制保障部分)。如圖1所示，新時代征地補償模式的條件、手段和目標(biāo)描述了征地補償從頭到尾的整個過程，構(gòu)成“三位一體”的核心要件。新時代背景下，三個要件均凸顯出新變化：征遷條件是摒棄土地財政；手段是貨幣、住房、入股等補償并存；目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭苡绊懠彝ド嬁沙掷m(xù)和城鄉(xiāng)融合。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，正在形成的中國征地補償新模式倡導(dǎo)，基于無土地財政條件，通過多樣化補償達到城鄉(xiāng)良性互動、民眾生計可持續(xù)目標(biāo)(包括消費支出平滑和就業(yè)收入優(yōu)化)，這與國外征地補償模式和中國征地補償舊模式相比日漸顯現(xiàn)出強烈特色(3)當(dāng)然，中國征地補償新舊模式劃分界限并非涇渭分明，三要件均是逐步過渡的，兩個階段邏輯特征也是逐步改善和清晰的。。

圖1 新時代征地補償模式的要件構(gòu)成

三、新時代征地補償模式的生計評估

新時代征地補償模式的成效可由家庭生計是否受到影響以及受到怎樣的影響來評估或研判。一般而言，土地征收等引發(fā)的移民和流動人口盡管存在喪失社會資本、轉(zhuǎn)換人力資本的代價[18-19]，還具有重構(gòu)生計能力、增加創(chuàng)業(yè)、回饋原地的好處[20-21]。如圖1所示，征地補償生計影響可分短期和長期兩種，征遷新模式通過盤活要素最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

(一)短期將促進家庭消費

征地行為會破壞既有社會體系，削弱現(xiàn)行社會規(guī)范，還能夠給普通家庭帶來重要的消費影響，后者理論機制主要是預(yù)防性儲蓄和生命周期假說?；?012年和2014年中國家庭跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，葛傳路等[22]曾就征地行為對家庭消費支出的異質(zhì)性影響做實證分析。他們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟殷實、工資性收入較高的家庭征地后消費增加，而征地補償金占家庭消費比重低、工資性收入低的家庭消費水平有所下降。該研究結(jié)論證實了征地沖擊引發(fā)的預(yù)防性儲蓄動機，指明征地單一的貨幣補償具有缺陷，倡導(dǎo)就業(yè)培訓(xùn)等方式多管齊下?；谛聲r代，社會調(diào)研西咸新區(qū)、定州、雄安新區(qū)征地補償模式的短期生計效應(yīng)發(fā)現(xiàn)，家庭消費得以繼續(xù)平滑，支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，城鄉(xiāng)消費差距得以縮小，初步顯示新模式的優(yōu)勢，啟示相關(guān)部門持續(xù)采用市場化、差別化政策應(yīng)對征遷的消費異質(zhì)性影響，以檢驗新時代征地補償模式的消費促進效應(yīng)。

事實上，統(tǒng)計歷年CHFS數(shù)據(jù)能夠得出，十八屆三中全會以來，被征地家庭的消費水平與未受征地影響的家庭消費差距縮小，甚至出現(xiàn)前者消費超越后者的趨勢，如圖2所示。

(二)長期會改善就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和收入

1.就業(yè)效應(yīng)

從“要地不要人”的傳統(tǒng)思路過渡為給予被征地家庭經(jīng)濟資助和人文關(guān)懷，是城鎮(zhèn)化理念的重要轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前倡導(dǎo)以人為本的新型城鎮(zhèn)化背景下，有必要實證考察征地對家庭就業(yè)的沖擊。謝勇研究認為，征地對不同類型的農(nóng)戶就業(yè)影響有所差異，尤其要關(guān)注中老年人和人力資本較低的農(nóng)民[23]。

圖2 被征地家庭總消費的對照及演進數(shù)據(jù)來源：CHFS 2011、2013、2015、2017。

理論上存在兩種機制解釋征地的就業(yè)效應(yīng)。一方面，征地會徹底消除農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不確定性。土地征收或集體收回農(nóng)地再分配這兩種土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定事實，會減少土地投資并降低利用效率[24]、抬高勞動力流動的機會成本[25-26]，形成農(nóng)村勞動力暫時性外出務(wù)工現(xiàn)象。另一方面，征地等變故引起的資本化會緩解中國普通家庭信貸約束，導(dǎo)致勞動力流動和創(chuàng)業(yè)可能性增強[27]?；谛滦统擎?zhèn)化背景，柴國俊和王軍輝[28]整理出2011年和2013年中國家庭金融調(diào)查面板數(shù)據(jù)，采用普通最小二乘法及核匹配后的雙重差分方法對征地影響勞動力流動的相關(guān)理論假說進行實證檢驗。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，征地會通過緩解金融約束而非土地產(chǎn)權(quán)渠道促進勞動力流動，西部、選擇貨幣補償方式以及存在融資困難的家庭更明顯地得到征地補償好處，他們遷移可能性更大、距離更遠。這些觀點能夠檢驗金融約束等理論在征地領(lǐng)域的適用性，提供我國轉(zhuǎn)型期特有的更多的家庭決策證據(jù)，還可為緩解征地沖突、提升失地農(nóng)民就業(yè)保障等決策提供經(jīng)驗基礎(chǔ)，為探索新型城鎮(zhèn)化道路的落實方式做比較分析。三峽移民超過百萬，正是考慮到可持續(xù)生計問題，三峽集團從一開始將開發(fā)性扶貧和效益分享理念貫徹其中，以就業(yè)為導(dǎo)向，較為成功地保障了人類歷史上最大的水利水電工程的順利開展[6,18]。系統(tǒng)分析雄安新區(qū)征地補償新模式的就業(yè)實踐發(fā)現(xiàn)，新區(qū)組織三縣就業(yè)局整合綠化、養(yǎng)護、高端產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)等新的崗位機會信息，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃片加大原住民免費培訓(xùn)力度，做到勞動力市場供求對接頻繁，就業(yè)渠道、形式趨于穩(wěn)定化，城鄉(xiāng)就業(yè)流動增多，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念和城鄉(xiāng)融合新潮流正得到應(yīng)用，彰顯征地補償新模式對相關(guān)家庭就業(yè)的積極影響。

2.創(chuàng)業(yè)效應(yīng)

征地的創(chuàng)業(yè)效應(yīng)明顯。土地及其附著物資本化能夠緩解流動性約束，而創(chuàng)業(yè)是創(chuàng)新的重要途徑，在吸納就業(yè)、促進經(jīng)濟增長方面的重要作用已形成共識。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，中國經(jīng)濟增長速度趨緩，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展適時提出，強調(diào)自主創(chuàng)業(yè)尤為必要，這里征地補償可能緩解創(chuàng)業(yè)初始資金約束[29]。鮑海君和韓璐曾利用浙江省調(diào)查數(shù)據(jù)分析失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)意向，發(fā)現(xiàn)性別、成就動機和征地區(qū)位是影響他們創(chuàng)業(yè)的深層因素，這為解決失地農(nóng)民可持續(xù)生計問題提供了決策思路[30]。孫光林等[31]基于江蘇省和山東省近年調(diào)查數(shù)據(jù)，考察金融知識對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的影響，認為擁有較高金融知識的農(nóng)戶通過重視信息并獲取金融資本來提升創(chuàng)業(yè)概率和創(chuàng)業(yè)績效。事實上，征地拆遷對創(chuàng)業(yè)的影響效應(yīng)和當(dāng)?shù)亟鹑谑袌鱿⑾⑾嚓P(guān)，在金融市場發(fā)育程度不同的地區(qū)，影響結(jié)果是有差異的，可以預(yù)期在金融市場比較發(fā)達的地區(qū)更容易創(chuàng)業(yè)。從金融知識渠道將征地和創(chuàng)業(yè)聯(lián)系起來，能夠豐富兩大領(lǐng)域的交叉研究，并對促進勞動力創(chuàng)業(yè)、緩解征地沖突具有政策啟示。

更進一步地，征地會影響到勞動力配置，故有必要關(guān)注土地市場、住房市場和勞動力市場互動。Bazzi等人曾考察印度尼西亞20世紀(jì)80年代的遷移項目長期效應(yīng)，認為具有類似農(nóng)業(yè)氣候和語言環(huán)境的地區(qū)水稻生產(chǎn)率和夜間燈光強度更高，建議此類移民計劃要充分考慮技術(shù)轉(zhuǎn)移[32]。事實上，城鎮(zhèn)化是土地密集型技術(shù)向資本密集型技術(shù)轉(zhuǎn)化的行為，也是勞動力人力資本提升的過程，以人為本的城鎮(zhèn)化是必然要求[33]。

調(diào)研河北定州土地制度試點我們發(fā)現(xiàn)，通過多種形式的征地補償和民主協(xié)商的征地程序的確激活了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民干事情積極性，土地增值收益分配的科學(xué)改進大大保護農(nóng)民合理利益并激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力?；谛郯残聟^(qū)征遷工作的實地調(diào)研，初步評估分析征地補償新模式的長期生計效應(yīng)發(fā)現(xiàn)：新區(qū)就業(yè)趨于穩(wěn)定化，本地和外地創(chuàng)業(yè)交融，城鄉(xiāng)一體化進程加快。河北兩個案例績效再次凸顯中國征地補償新模式的成功范例。

3.收入效應(yīng)

本節(jié)最后探討征地補償模式對收入結(jié)構(gòu)乃至財富結(jié)構(gòu)的影響。土地征收制度改革的重要內(nèi)容之一就是“完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機制”，其中包括提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民土地增值收益分配比例，評估農(nóng)民征地后非農(nóng)收入是否增加構(gòu)成征地改革的直接表現(xiàn)?；贑HFS2011分析發(fā)現(xiàn)，征地補償活動總體降低了土地等非金融資產(chǎn)價值，短期內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y產(chǎn)和投資性收入，即資源資產(chǎn)形成了收入流。相比拆遷，征地造成家庭戶的轉(zhuǎn)移性收入下降，經(jīng)營性收入和非金融資產(chǎn)負債上升，這意味著征地影響到家庭收入來源和工作種類，最終導(dǎo)致失地農(nóng)民的整體福利有所下降(4)拆遷家庭的經(jīng)營性收入和非金融資產(chǎn)負債均下降，轉(zhuǎn)移性收入上升，表明大多發(fā)生在城市的拆遷活動會增進這類家庭的福利水平。。依據(jù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策和趨勢，農(nóng)村征地勢必要向城市拆遷趨同，失地農(nóng)民福利終究要橫向同被拆遷居民福利看齊，縱向同未征地時的自身福利看齊，征地補償舊模式下的收入結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。案例分析西咸新區(qū)和雄安新區(qū)征地家庭的收入結(jié)構(gòu)變化后發(fā)現(xiàn)，被征地家庭的收入水平上漲，且政府轉(zhuǎn)移性收入增加，收入結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化?？傮w上講，征地將存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)為流量收入，會促進資金、勞動力、技術(shù)再配置，會盤活城鄉(xiāng)要素市場，最終優(yōu)化家庭收入財富結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟等福利差距，形成城鄉(xiāng)良性互動，顯現(xiàn)新時代征地補償模式的優(yōu)勢所在。

當(dāng)然國際上還利用“遷往機會”(Moving To Opportunity)的公房征遷準(zhǔn)自然實驗從家庭層面考察更長時期的勞動力和學(xué)習(xí)成績效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)公房本身居住環(huán)境帶來的民生影響對成人和子女并不一致[13,15]。這些研究也提醒我們，利用三峽庫區(qū)移民監(jiān)測數(shù)據(jù)和雄安新區(qū)人口基礎(chǔ)信息來跟蹤被征地移民的行為變化，特別關(guān)注第二代家庭教育、健康、社會關(guān)系的福利水平，將是關(guān)聯(lián)代際流動熱點的有趣議題[18]。

四、新時代征地補償模式的機制保障

針對征地活動中市場個體、社會組織、政府三個主體的作用和邊界，優(yōu)化新時代征地補償模式的保障機制可從三方面入手：微觀上充分發(fā)揮市場機制，中觀上留足社會組織空間，宏觀上改善考核機制并推進城市治理，多層面協(xié)同促進城鄉(xiāng)之間資金、勞動力、技術(shù)再配置，如圖3所示。

圖3 新時代征地補償模式的機制保障

(一)充分發(fā)揮市場機制

從微觀層面而言，急需村鎮(zhèn)干部為農(nóng)地確權(quán)、頒證，規(guī)范土地征收程序，協(xié)調(diào)好被征遷家庭的補償安置問題。征地補償工作的前提是做好土地、房屋等不動產(chǎn)確權(quán)登記工作。界定清楚產(chǎn)權(quán)歸屬，處理好使用權(quán)、所有權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)關(guān)系對征地工作非常重要。實踐中，“集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置在規(guī)范征地活動方面起到很好作用。這里，土地集體所有權(quán)歸集體所有，是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)又派生出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵，三者統(tǒng)一構(gòu)成農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。鼓勵落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。這些規(guī)則和辦法有效地調(diào)解了各級政府、村集體、農(nóng)戶的土地增值分配份額，緩解了征地糾紛。耕地三權(quán)分置落地確權(quán)，才能在征地測繪評估階段順利推進，在占補平衡、增減掛鉤中有章可依，切實發(fā)揮要素市場化配置的決定性功能。

通過考察成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐工作發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦诜贤恋毓芾矸ê统青l(xiāng)規(guī)劃法約束下，2008年即開始利用村莊評議會進行農(nóng)地確權(quán)和頒證，一方面努力縮小公益用地征收范圍，減少非市場手段配置土地情形，另一方面積極利用占補平衡和增減掛鉤等方式進行制度創(chuàng)新，探索非征地模式下通過市場手段配置土地資源，將轉(zhuǎn)讓權(quán)兌現(xiàn)為財產(chǎn)收入，進而縮小了城鄉(xiāng)收入差距[34]。當(dāng)然，部分學(xué)者并不認同市場交易做法。例如，賀雪峰[35]認為成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的本質(zhì)不應(yīng)土地確權(quán)，而是要在土地財政中不斷完成城市資本積累，將城郊的土地級差地租收為國有，然后進行再分配。依據(jù)國外征地補償模式市場化交易的重要特征，結(jié)合各地征地補償公平和效率方面的考慮，柴國俊、陳艷[36]主張綜合周其仁和賀雪峰兩位教授的觀點，認為二者基于不同的實踐背景對同一事物產(chǎn)生兩種截然不同的結(jié)論，正好驗證了征地補償?shù)目臻g異質(zhì)性，啟示各地征地工作差別化和靈活性。至少東部地區(qū)征地可引入市場機制，按市場交易原則試點推進，同時嚴格界定公益性用地，行政配置土地時亦遵循等價公正原則，建立公益用地靠征收和非公益用地靠市場的新體制[34]。

(二)留足社會組織空間

從中觀層面而言，征地補償模式的機制優(yōu)化需留足非正式制度空間和社會組織空間，做好培訓(xùn)幫扶工作。對于基層政府，讓渡出社會組織生存空間，以行政發(fā)包的形式允許基層經(jīng)濟組織、宗族力量、新鄉(xiāng)賢、新農(nóng)人等參與公共服務(wù)和社會治理。雄安新區(qū)建設(shè)而言，國有企業(yè)可提供或承擔(dān)被征地家庭的部分就業(yè)崗位，技?；蚋咝？沙薪釉倬蜆I(yè)培訓(xùn)、心理輔導(dǎo)、繼續(xù)教育等活動，管委會下設(shè)的區(qū)縣機構(gòu)則可在搭建就業(yè)供需信息平臺上提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

征地活動一方面能促進經(jīng)濟繁榮，另一方面引發(fā)社會不和諧。其對經(jīng)濟社會的雙重表現(xiàn)實際上和央地治理有關(guān)，解決思路亦應(yīng)從政府治理入手，單一正式治理方式需要轉(zhuǎn)變?yōu)檎脚c非正式治理相結(jié)合。嵌入性政治現(xiàn)象表明中央推動的正式治理有利有弊，彰顯自下而上的非正式治理的重要性，啟迪新時期政商關(guān)系和干群關(guān)系的構(gòu)建路徑[37]。地方政府通過收取國有土地出讓金以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟來獲得政治晉升，這屬于自上而下的正式治理，房地產(chǎn)企業(yè)和受影響民眾的策略性反應(yīng)乃至參與屬自下而上的非正式治理，以政治動員、行政賦權(quán)、利益激勵和結(jié)果控制為特征的征地拆遷行政包干制基層實踐亦屬于非正式治理，有必要探尋現(xiàn)有自上而下的正式治理和自下而上的非正式治理相融合的整體性治理征遷的路徑[38]。讓市場的歸市場，讓社會的歸社會，讓政府的歸政府，協(xié)力盤活城鄉(xiāng)要素配置，構(gòu)造共建共治共享的社會治理新格局。當(dāng)然逐步實現(xiàn)土地財政向財產(chǎn)稅等稅收財政過渡，是規(guī)范征遷社會治理的長效手段。這些討論有助探索密切干群關(guān)系和新型政商關(guān)系的落實途徑，對促進經(jīng)濟長期增長、維護社會穩(wěn)定、引導(dǎo)房地產(chǎn)健康發(fā)展等決策有參考價值。

具體地，雄安建設(shè)積極穩(wěn)妥推進征遷補償當(dāng)然是當(dāng)務(wù)之急，管委會還要關(guān)注征遷次生影響，通過出臺發(fā)展性政策并調(diào)動社會組織積極性來多方面培育失地農(nóng)民的可持續(xù)生計能力，盡可能彌補保障性政策治標(biāo)作用。如管委會加大人力資本和健康投資，重建社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升理財和投資能力，增強市場經(jīng)濟素質(zhì)，讓征遷補償?shù)亩喾N資金自主使用得持續(xù)高效，讓原住居民同外來高端人才共享新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展紅利。

(三)改善考核機制，推進城市治理

從宏觀層面而言，保障新時代征地補償模式需要政府優(yōu)化相關(guān)制度設(shè)計。一方面，改善地方官員考核是中國征地補償新模式在宏觀方面的重要保障機制。長期以來，大拆大建是地方政府創(chuàng)造GDP和政治晉升的重要手段[39]。不可否認，這類房地產(chǎn)、招商引資活動極大地解決了城市政府融資和財政收入問題，改善了市容市貌和居民生活環(huán)境，但由此也易形成強征強拆的社會問題。改進官員績效考核體系，及時將失業(yè)率、幸福感、環(huán)保等關(guān)系民生的指標(biāo)納入考核，是遏制地方政府征拆沖動的重要制度安排。根本上講，將房地產(chǎn)等投資驅(qū)動的增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄M需求驅(qū)動和創(chuàng)新引導(dǎo)的發(fā)展方式，將政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，積極落實新時代五大發(fā)展理念，是緩解社會矛盾、全面建成小康社會的長久之計，也是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要方面。值得欣慰的是，新一輪的黨和國家機構(gòu)改革已組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，正逐步推進多規(guī)合一和環(huán)境保護工作，財稅制度也有所調(diào)整，這些新變化為地方政府官員考核體制的改進奠定重要的制度基礎(chǔ)。

另一方面，推進地級城市治理是征地補償新模式的又一宏觀保障。城市治理是引導(dǎo)和考慮利益相關(guān)者、地方政府和市民協(xié)同管理城市的過程。治理征地需要重視制度創(chuàng)新和激勵相容，調(diào)動各方力量參與式治理，需要理順央地關(guān)系，需要重塑官民、干群、政商關(guān)系。雄安新區(qū)當(dāng)前首要工作是征遷，官方提出“研究建立土地收儲制度，不搞土地批租，不搞土地財政，嚴禁大規(guī)模搞房地產(chǎn)開發(fā)”，這表明中央在雄安試點摒棄土地財政的城市發(fā)展模式，正強力修正舊城鎮(zhèn)化道路。如何為新型城鎮(zhèn)化籌資，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)共生共融，這里除了需要向高端高新產(chǎn)業(yè)征稅外，還要利用好土地制度變革紅利，如考慮修訂土地增值稅、房產(chǎn)稅[40]，另多借鑒成都、重慶等地區(qū)的土地制度改革實踐。成都市政府通過“占補平衡”、“增減掛鉤”、“還權(quán)賦能”來推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，讓基層官民分享城鎮(zhèn)化、工業(yè)化紅利[34]。

總之，中國征地活動牽涉政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和家庭的博弈，深刻反映出當(dāng)前城鄉(xiāng)之間的艱辛融合跡象。新時代倡導(dǎo)新發(fā)展理念，征地補償新模式正盤活城鄉(xiāng)要素市場，為城鄉(xiāng)良性互動探索一條可持續(xù)道路。多層次保障新模式運轉(zhuǎn)以提升被征遷民眾的幸福感，是推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要落腳點，在實踐中豐富“新時代征地補償模式”案例材料將成為學(xué)界和政界共同關(guān)注的有趣議題。