流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境與對(duì)策

彭本利 李愛年

摘?要：受地方保護(hù)主義、部門本位主義等因素影響，我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境治理存在碎片化的問題，治理效率低下。流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性及其生態(tài)服務(wù)功能的公共性，決定了流域治理必須從碎片化走向協(xié)同，這是實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)流域生態(tài)文明的必由之路。為此，要構(gòu)建流域內(nèi)各級(jí)政府及其有關(guān)職能部門在流域生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域跨區(qū)域協(xié)同決策、協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法、執(zhí)法與司法相銜接等協(xié)同治理體系，構(gòu)建約束和激勵(lì)并舉的機(jī)制，將協(xié)同理念融入流域生態(tài)環(huán)境治理制度建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，使流域生態(tài)環(huán)境治理獲得利益相關(guān)方的參與和全社會(huì)的支持。隨著流域、區(qū)域協(xié)同發(fā)展的加強(qiáng)，流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的具體事項(xiàng)范圍應(yīng)更加廣泛，相關(guān)體制機(jī)制應(yīng)適時(shí)完善。

關(guān)鍵詞：流域生態(tài)環(huán)境;協(xié)同治理;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）09-0093-05

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，“推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式”①。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議審議通過的《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》提出，“將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游左右岸，理順權(quán)責(zé)，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能配置”②。黨的十九大報(bào)告明確提出：“加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理。”③在此背景下，如何打破實(shí)踐中流域生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域分割、部門分割的籓籬，構(gòu)建協(xié)同治理的長(zhǎng)效機(jī)制，是一個(gè)亟須研究的重要課題。

一、流域生態(tài)環(huán)境治理的碎片化問題

“流域是地面水和地下水天然匯集的區(qū)域，是與水相關(guān)的資源和功能的重要載體?！雹芰饔蛏鷳B(tài)環(huán)境治理是指，將流域作為一個(gè)基本單元，以流域生態(tài)系統(tǒng)的承載能力為約束，科學(xué)實(shí)施流域開發(fā)利用、污染防治和生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)流域生態(tài)文明。我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境治理已取得不少成效，但治理模式存在碎片化的問題。流域上下游、左右岸歸屬于不同行政區(qū)域管轄，水資源、水環(huán)境和水生態(tài)由不同職能部門管理，使得流域生態(tài)環(huán)境治理呈現(xiàn)出“條塊結(jié)合、以塊為主”“縱向分級(jí)、橫向分散”的碎片化特征。碎片化治理不符合流域生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性，影響治理成效。

（一）流域生態(tài)環(huán)境區(qū)域管理碎片化

實(shí)踐中，自然分布的流域通常被人為分割，按行政區(qū)劃進(jìn)行管轄。我國(guó)跨行政區(qū)域的河流較多，如長(zhǎng)江干流流經(jīng)11個(gè)省級(jí)行政區(qū)，黃河干流流經(jīng)9個(gè)省級(jí)行政區(qū)，海河干流流經(jīng)7個(gè)省級(jí)行政區(qū)。20世紀(jì)50年代以來，我國(guó)先后成立了長(zhǎng)江水利委員會(huì)等7個(gè)流域水利委員會(huì)。2019年7月，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部宣布成立7個(gè)流域（海域）生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)管轄長(zhǎng)江流域、黃河流域、淮河流域、海河流域北海海域、珠江流域南海海域、松遼流域、太湖流域東海海域，職責(zé)主要是流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，具體包括組織編制流域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、水功能區(qū)劃，參與編制生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方案，提出流域納污能力和限制排污總量，實(shí)施流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、重大水污染糾紛調(diào)處、重特大突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置等。⑤目前，我國(guó)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制并沒有理順流域管理主體與區(qū)域管理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，存在中央與地方事權(quán)交叉、具體管理權(quán)限不明確等問題。比如，7個(gè)流域水利委員會(huì)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，在性質(zhì)上只是具有行政職能的事業(yè)單位，沒有實(shí)質(zhì)的執(zhí)法權(quán)，開展工作需要地方執(zhí)法部門配合和上級(jí)支持，很難有效糾正流域內(nèi)的環(huán)境違法行為。實(shí)際上，無論是7個(gè)流域水利委員會(huì)，還是7個(gè)流域（海域）生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，其開展流域生態(tài)環(huán)境治理仍然按行政區(qū)劃的流域管理范圍，存在流域上中下游之間分割治理的問題。

（二）流域生態(tài)環(huán)境部門管理碎片化

在現(xiàn)行流域管理體制下，按照流域的構(gòu)成要素，流域生態(tài)環(huán)境管理職能分屬于多個(gè)部門，包括生態(tài)環(huán)境部門、水利部門、交通部門、農(nóng)業(yè)部門、自然資源部門等。這種多頭管理模式體現(xiàn)了職能分工精細(xì)化的現(xiàn)代管理理念，但導(dǎo)致部門之間“管水量的不管水質(zhì)，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污”等分割管理的問題。由于政出多門，難免出現(xiàn)管理亂象：各管理部門在權(quán)力和利益面前相互爭(zhēng)奪，在問題和責(zé)任面前相互推諉甚至不作為。流域生態(tài)環(huán)境管理部門多元化、分散化，是導(dǎo)致流域環(huán)境監(jiān)管不力的一個(gè)重要原因。

二、流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境

流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性及其生態(tài)服務(wù)功能的公共性，決定了流域生態(tài)環(huán)境治理必須打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃界限，實(shí)行跨區(qū)域協(xié)同。流域生態(tài)環(huán)境管理部門分工的精細(xì)化，也要求部門之間互相協(xié)同。

（一）流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的內(nèi)涵

流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是指，為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)流域整體利益，流域范圍內(nèi)多元主體互相合作、協(xié)同參與，形成共建、共治、共享的生態(tài)環(huán)境治理格局。流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理符合社會(huì)治理多元化以及多中心合作治理的生態(tài)管理發(fā)展趨勢(shì)，它要求流域內(nèi)的政府及其部門、企事業(yè)單位、公眾等多元主體之間通過合作、協(xié)商，在流域生態(tài)環(huán)境治理的決策及其執(zhí)行、監(jiān)督等方面建立伙伴關(guān)系，形成流域生態(tài)環(huán)境事務(wù)的共同行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體現(xiàn)了整體主義生態(tài)觀，其出發(fā)點(diǎn)是流域生態(tài)系統(tǒng)要素的整體性，落腳點(diǎn)是流域整體的生態(tài)環(huán)境利益。因此，流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理有利于治理能力的聚合與提升，是實(shí)現(xiàn)流域善治的有效途徑。

流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理有四個(gè)特點(diǎn)：一是治理主體的多元性。治理主體包括流域范圍內(nèi)不同行政區(qū)域的政府及其有關(guān)部門、市場(chǎng)力量、社會(huì)力量等。二是治理結(jié)構(gòu)的協(xié)作性。多元主體的治理行為不是單打獨(dú)斗，而是互相協(xié)同、形成合力。三是協(xié)同過程的有序性。協(xié)同不是無序的，而是有序協(xié)同，是有意識(shí)的、自覺的協(xié)同。四是治理目標(biāo)的一致性。流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的目標(biāo)是維護(hù)流域整體的生態(tài)環(huán)境利益，構(gòu)建流域生態(tài)環(huán)境命運(yùn)共同體。

（二）流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的不足及其原因

目前，我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境治理存在協(xié)同不足甚至失靈的問題。這是流域生態(tài)環(huán)境治理碎片化的后果，進(jìn)而導(dǎo)致治理效果不彰、效率低下。

1.立法層面的協(xié)同不足

我國(guó)已有《水法》《水污染防治法》等十多部與流域生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，但沒有針對(duì)大型流域的專門綜合性立法，流域管理的法律規(guī)范既不系統(tǒng)也不成體系。環(huán)境立法與資源立法分離，對(duì)水資源開發(fā)利用與水污染防治分別立法，難以避免狹隘利益觀驅(qū)使下的地方保護(hù)主義和部門本位主義等風(fēng)險(xiǎn)。每部法律都限于保護(hù)流域的一項(xiàng)功能而忽視其他功能，缺乏對(duì)流域多元功能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，與流域生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，其配套制度和實(shí)施細(xì)則不夠完備，缺乏可操作性。比如，應(yīng)對(duì)流域特有的防洪減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、水資源節(jié)約和配置調(diào)度、水能資源有序開發(fā)利用、河湖空間管制等問題，“主要依靠行政機(jī)關(guān)個(gè)別博弈、討價(jià)還價(jià)，難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和連續(xù)的管理”⑥。

2.執(zhí)法層面的協(xié)同不足

（1）執(zhí)法協(xié)同的外部條件不足。我國(guó)流域管理具有以屬地管理為基礎(chǔ)“行政逐級(jí)發(fā)包”的特點(diǎn)，這容易造成地方政府逐級(jí)向下推卸責(zé)任，阻礙流域生態(tài)環(huán)境治理的縱向協(xié)同。受地方保護(hù)主義影響，地方政府及其職能部門在流域生態(tài)環(huán)境治理中更多地體現(xiàn)本地方利益，導(dǎo)致橫向協(xié)同不足。不同行政區(qū)域的政府部門之間有關(guān)流域管理的權(quán)責(zé)分工不夠明確且信息分散，相互之間缺乏有效溝通，使得協(xié)同缺乏基礎(chǔ)信息支撐。雖然流域水利委員會(huì)、流域（海域）生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局作為流域生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的職能，但其權(quán)威性不夠，當(dāng)流域內(nèi)各行政區(qū)域之間出現(xiàn)矛盾時(shí)，難以采取有效措施予以協(xié)調(diào)。流域生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法效能不高在一定程度上表明，其地位不是強(qiáng)化而是虛化了。

（2）執(zhí)法協(xié)同的內(nèi)生動(dòng)力不足。流域生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性非常明顯，因而流域生態(tài)環(huán)境治理的外部性突出，影響地方政府協(xié)同治理的意愿提升。一些地方政府在進(jìn)行流域生態(tài)環(huán)境治理時(shí)，考慮到未付出治理成本的其他行政區(qū)域也會(huì)受益，就不會(huì)積極采取和落實(shí)嚴(yán)格的治理措施。⑦同時(shí)，流域上中下游對(duì)流域生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)并不一致，如在水資源開發(fā)利用、水污染排放等方面都追求本行政區(qū)域利益最大化，缺乏對(duì)其他區(qū)域利益的考慮，由此加大了流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的難度。河長(zhǎng)制的確立在一定程度上解決了流域生態(tài)環(huán)境治理跨部門協(xié)同不足的問題，但河長(zhǎng)的協(xié)同主動(dòng)性主要來自外部，可能與其承擔(dān)的其他職責(zé)（如地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展）有關(guān)，外力驅(qū)使下的協(xié)同往往缺乏持久性甚至流于形式。于是，實(shí)踐中出現(xiàn)有的河長(zhǎng)比較盡責(zé)，有的河長(zhǎng)比較松懈的現(xiàn)象。⑧而且，在四級(jí)（省、市、縣、鄉(xiāng)）河長(zhǎng)制甚至五級(jí)（省、市、縣、鄉(xiāng)、村）河長(zhǎng)制內(nèi)部，各級(jí)河長(zhǎng)之間存在新的需要協(xié)調(diào)的問題，這類問題是制約流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理效果的“額外變量”。⑨

（3）部門之間職能交叉、重疊增加了協(xié)同的難度。雖然國(guó)家政策層面提出實(shí)施“多規(guī)合一”⑩，但目前有多部法律都建立了相應(yīng)的規(guī)劃制度，而對(duì)不同規(guī)劃編制部門、不同規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)與協(xié)同缺乏明確要求，實(shí)踐中“規(guī)劃打架”在所難免。比如，流域生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在流域水資源保護(hù)等專業(yè)或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃編制方面與發(fā)改、水利、農(nóng)業(yè)、自然資源等部門之間存在職能重疊，在流域生態(tài)保護(hù)及建設(shè)規(guī)劃、流域主體功能區(qū)劃的編制以及各類區(qū)域劃定方面與發(fā)改、農(nóng)業(yè)、自然資源、流域沿岸各級(jí)政府之間存在職能交叉?，F(xiàn)行主體功能區(qū)制度缺乏對(duì)各種功能區(qū)及其相互之間關(guān)系的明確界定，難以避免流域管理機(jī)構(gòu)與流域管理部門之間存在職能重疊與交叉。比如，在對(duì)同一水體的利用與保護(hù)方面，水利部門依據(jù)《水法》劃定的“水功能區(qū)”與生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)《水污染防治法》劃定的“水環(huán)境功能區(qū)”之間既有重合也有沖突。B11另外，根據(jù)《水污染防治法》的有關(guān)規(guī)定，漁業(yè)船舶造成水污染事故的，由漁業(yè)主管部門調(diào)查處理;其他船舶造成水污染事故的，由海事管理機(jī)構(gòu)調(diào)查處理，造成漁業(yè)損害的，漁業(yè)主管部門參與調(diào)查處理?，F(xiàn)實(shí)中漁業(yè)污染事故的原因較多，相關(guān)職能部門之間互相推諉、扯皮，導(dǎo)致執(zhí)法主體、問責(zé)對(duì)象、賠償標(biāo)準(zhǔn)等難以確定。B12

3.司法層面的協(xié)同不足

隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，流域水資源開發(fā)利用等活動(dòng)越來越頻繁，所涉及的利益關(guān)系越來越復(fù)雜，相關(guān)違法案件數(shù)量增多、涉及面廣、情況復(fù)雜。近年來，各流域生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)開展了一些流域內(nèi)省際水事糾紛排查活動(dòng)，調(diào)處了一些省際邊界水事糾紛，但糾紛解決方式單一，主要是行政調(diào)查處理，流域生態(tài)環(huán)境案件大都被“消化”在行政執(zhí)法階段，難以進(jìn)入環(huán)境司法環(huán)節(jié)。由于流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與司法銜接機(jī)制不夠健全，流域生態(tài)環(huán)境違法案件的司法移送制度不夠完善，加上按行政區(qū)域設(shè)立環(huán)境司法機(jī)構(gòu)的體制導(dǎo)致對(duì)流域整體的環(huán)境司法監(jiān)督弱化，面對(duì)跨行政區(qū)域的水事糾紛和生態(tài)環(huán)境違法行為，缺乏有效的司法手段予以處理和懲治。

三、加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的對(duì)策

要實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境治理主體之間有效、充分協(xié)同，必須將流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理納入法治化軌道，形成完善的協(xié)同體系，以制度規(guī)范和促進(jìn)協(xié)同。

（一）促進(jìn)協(xié)同決策

流域協(xié)同決策是實(shí)現(xiàn)權(quán)威、協(xié)調(diào)、高效的流域協(xié)同治理的前提，為此要進(jìn)行流域整體性、綜合立法?！耙粋€(gè)流域一部法律”已成為國(guó)際上流域立法的趨勢(shì)，世界范圍內(nèi)很多河流都有專門法律予以保護(hù)。因此，我國(guó)應(yīng)從流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，統(tǒng)籌考慮流域上下游、左右岸協(xié)同發(fā)展，進(jìn)行綜合性的流域立法。各流域立法遵循流域生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展規(guī)律，在流域范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元環(huán)境要素，把水資源利用、水污染防治、漁業(yè)、防洪、港岸、交通、景觀等方面問題一體化考慮，建立流域統(tǒng)一、綜合監(jiān)管制度。以各流域立法為依據(jù)，流域內(nèi)各級(jí)政府及其職能部門打破流域上下游、干支流、左右岸、水中與岸上的行政區(qū)劃界限和壁壘，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)合作的協(xié)同治理機(jī)制，形成“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的格局。在決策途徑上，可以探索多元參與、共同協(xié)商決策。雖然“長(zhǎng)江法”“黃河法”“珠江法”等統(tǒng)攬流域全局、全要素的綜合性法律應(yīng)由國(guó)家層面出臺(tái)，以增強(qiáng)立法的效力，但考慮到實(shí)踐中流域治理的區(qū)域性特點(diǎn)，有必要推行流域內(nèi)各行政區(qū)域共同協(xié)商決策。具體而言，以流域?yàn)閱卧訌?qiáng)省級(jí)行政區(qū)之間的決策協(xié)商，形成流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的具體規(guī)范依據(jù)。比如，由珠江流域南海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局牽頭，協(xié)同云南、貴州、廣西和廣東4個(gè)?。▍^(qū)），制定珠江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的協(xié)議、規(guī)劃及其實(shí)施方案、備忘錄等規(guī)范性文件，在珠江流域內(nèi)實(shí)施。

（二）創(chuàng)新協(xié)同執(zhí)法

1.理順流域生態(tài)環(huán)境管理體制

“根據(jù)布雷頓（Breton）的最優(yōu)區(qū)域配置理論，外部性影響越大的水污染問題，應(yīng)由越高級(jí)別的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。理想的水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)是將水的自然單元作為整體，能夠統(tǒng)籌整個(gè)流域水質(zhì)管理的各個(gè)要素，不受地方政府干擾，保障天然水體化學(xué)、物理和生物的完整性。”B13因此，建議將《水法》確立的流域生態(tài)環(huán)境管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)域治理服從流域治理的生態(tài)環(huán)境管理體制，如整合長(zhǎng)江水利委員會(huì)和長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局為長(zhǎng)江流域委員會(huì)，作為長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境綜合管理機(jī)構(gòu)，其職能不限于水資源管理或者水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而是拓展到流域生態(tài)環(huán)境綜合管理，將多部門分散執(zhí)法變?yōu)榱饔蛭瘑T會(huì)相對(duì)集中執(zhí)法，并且，長(zhǎng)江流域委員會(huì)應(yīng)具有行政處罰權(quán)，結(jié)束流域生態(tài)環(huán)境管理部門或區(qū)域分割執(zhí)法的狀況，形成“一站式”管理。

2.完善流域生態(tài)環(huán)境治理跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

在各流域立法中建立流域生態(tài)環(huán)境治理跨部門聯(lián)合執(zhí)法制度，明確聯(lián)合執(zhí)法的方案、形式、程序、結(jié)果處理等事項(xiàng)，形成聯(lián)合執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。聯(lián)合執(zhí)法的形式包括聯(lián)合巡查、專項(xiàng)檢查、調(diào)查，以及聯(lián)合監(jiān)測(cè)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。各流域管理部門按照職責(zé)分工，明確巡查的范圍、重點(diǎn)和責(zé)任，對(duì)流域水域岸線及岸線周邊重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行日常巡查、定期或不定期巡查;巡查結(jié)果進(jìn)行登記和報(bào)告，以便有關(guān)部門及時(shí)掌握流域生態(tài)環(huán)境情況，對(duì)水資源管理、水污染防治、水域岸線保護(hù)等重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行事前監(jiān)管。針對(duì)巡查中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境違法行為，有關(guān)部門要及時(shí)開展專項(xiàng)檢查和調(diào)查，并積極推動(dòng)處理。參與聯(lián)合巡查、調(diào)查和檢查的單位對(duì)聯(lián)合執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要提出有針對(duì)性的整改措施和建議。為保障流域協(xié)同執(zhí)法，可以采取三方面措施。一是建立流域協(xié)同監(jiān)控體系。運(yùn)用衛(wèi)星定位等高科技手段，加大在線監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，完善遙感遙測(cè)監(jiān)控、重點(diǎn)區(qū)域視頻監(jiān)控和執(zhí)法巡查監(jiān)控，形成多要素、多介質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控和全覆蓋、高精度、反應(yīng)迅速的立體化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。為提高監(jiān)控效率，可以開展政府購(gòu)買第三方技術(shù)單位相關(guān)服務(wù)，為執(zhí)法工作由事后查處向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變提供技術(shù)支撐。B14二是建立流域協(xié)同信息平臺(tái)。信息協(xié)同是治理協(xié)同的基礎(chǔ)和前提，因此，要建立統(tǒng)一的流域信息系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)反映流域環(huán)境質(zhì)量、水文、污染源、水域岸線管理、建設(shè)項(xiàng)目、水利工程運(yùn)行等方面情況，相關(guān)數(shù)據(jù)由各流域管理部門及時(shí)采集、核定、公布，實(shí)現(xiàn)流域管理部門之間信息資源共享互通。三是統(tǒng)一流域治理規(guī)劃和環(huán)評(píng)。要開展流域水資源開發(fā)利用規(guī)劃、省際邊界河道水利規(guī)劃、河道岸線利用規(guī)劃、省際重點(diǎn)水事矛盾敏感地區(qū)水利規(guī)劃、采砂規(guī)劃的編制，統(tǒng)一為流域國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。此外，流域內(nèi)各省級(jí)政府根據(jù)流域的實(shí)際情況，協(xié)商制定統(tǒng)一的流域環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、水域岸線修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等生態(tài)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)。

（三）推動(dòng)司法與執(zhí)法聯(lián)動(dòng)及協(xié)同司法

可以探索將按區(qū)域設(shè)立環(huán)境司法機(jī)構(gòu)變?yōu)榘戳饔蛟O(shè)立環(huán)保警察、環(huán)境司法機(jī)構(gòu)，并明確流域環(huán)境違法犯罪案件的移送標(biāo)準(zhǔn)、移送程序，確保移送及時(shí)、高效。具體而言，可以比照在主要流域設(shè)立生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的做法，由公安部設(shè)立流域環(huán)境保護(hù)派出機(jī)構(gòu)，組建精干的環(huán)保警察隊(duì)伍，賦予環(huán)保警察開展針對(duì)環(huán)境違法犯罪行為的治安管理權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)，既解決流域聯(lián)合執(zhí)法能力弱、監(jiān)督不足的問題，又改變流域執(zhí)法與司法相分離的局面。為加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的司法保障，避免行政干預(yù)司法或地方司法保護(hù)主義現(xiàn)象，建議按流域設(shè)立環(huán)境司法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流域內(nèi)環(huán)境違法犯罪案件的檢察、審判工作。這方面已有相關(guān)實(shí)踐，如湖南省高級(jí)人民法院設(shè)立了湘江環(huán)境資源法庭，推進(jìn)湘江流域內(nèi)環(huán)境公益訴訟、跨行政區(qū)環(huán)境污染、生態(tài)破壞等案件的集中管轄。B15流域生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，因而應(yīng)完善流域環(huán)境公益訴訟制度，對(duì)涉及流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益訴訟行為給予鼓勵(lì)和支持，如在能力建設(shè)和資金保障方面支持專門從事流域環(huán)境保護(hù)的公益性社會(huì)組織發(fā)展，明確流域生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估、賠償磋商、生態(tài)修復(fù)以及環(huán)境公益訴訟賠償金的使用管理等問題。

（四）擴(kuò)大公眾參與

流域生態(tài)環(huán)境治理僅依靠政府是不夠的，還需要利益相關(guān)方的參與和全社會(huì)的支持。為此，要完善流域生態(tài)環(huán)境治理的公眾參與機(jī)制，明確社會(huì)公眾的流域生態(tài)環(huán)境治理知情權(quán)和參與權(quán)，通過公眾—政府—市場(chǎng)之間的合作、互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境治理的社會(huì)協(xié)同。為應(yīng)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境治理的外部性，應(yīng)構(gòu)建約束和激勵(lì)并舉的機(jī)制，使外部性內(nèi)部化，為流域多元主體之間協(xié)同提供內(nèi)生動(dòng)力。一是遏制對(duì)流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或行為，對(duì)相關(guān)活動(dòng)或行為加大處罰力度，提高其違法成本;明確并強(qiáng)化流域內(nèi)各層級(jí)行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任，當(dāng)流域內(nèi)某行政區(qū)域出境斷面水質(zhì)評(píng)價(jià)低于入境斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，表明該行政區(qū)域內(nèi)河流水質(zhì)惡化，應(yīng)當(dāng)對(duì)該行政區(qū)實(shí)施相應(yīng)的處罰。二是激勵(lì)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生正外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或行為，如建立流域跨行政區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，由受益地區(qū)對(duì)那些承擔(dān)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)成本以及喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的地區(qū)進(jìn)行必要的補(bǔ)償，并探索包括技術(shù)補(bǔ)償、異地開發(fā)補(bǔ)償?shù)忍峁┌l(fā)展權(quán)項(xiàng)目的補(bǔ)償形式，幫助流域上游地區(qū)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，通過協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

注釋

①《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年3月18日。

②《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議》，求是網(wǎng)，http：//www.qstheory.cn/yaowen/2017-02/06/c_1120420330.htm，2017年2月6日。

③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)?奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，2017年10月27日。

④吳強(qiáng)、劉汗、高龍：《“經(jīng)營(yíng)流域”的實(shí)踐探索與理論思考》，《水利發(fā)展研究》2017年第11期。

⑤參見《生態(tài)環(huán)境部：七大流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局掛牌成立》，央視網(wǎng)，http：//m.news.cctv.com/2019/07/27/ARTItFw9C8qq576sSIQierib190727.shtml，2019年7月27日。

⑥B11參見呂忠梅：《尋找長(zhǎng)江流域立法的新法理——以方法論為視角》，《政法論叢》2018年第6期。

⑦B13參見宋國(guó)君、趙文娟：《中美流域水質(zhì)管理模式比較研究》，《環(huán)境保護(hù)》2018年第1期。

⑧參見任敏：《“河長(zhǎng)制”：一個(gè)中國(guó)政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。

⑨參見史玉成：《流域水環(huán)境治理“河長(zhǎng)制”模式的規(guī)范建構(gòu)——基于法律系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的雙重視角》，《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第6期。

⑩2018年2月28日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出：“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)‘多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合?！?/p>

B12參見楊志云、殷培紅：《流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法改革：體制整合、管理變革及若干建議》，《行政管理改革》2018年第2期。

B14參見馬美英、杜慶治、趙繼東、邵玉斌：《洱海流域環(huán)保移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)的研究與實(shí)現(xiàn)》，《信息技術(shù)》2016年第7期。

B15參見曹嫻：《環(huán)境公益訴訟，任重道遠(yuǎn)》，《湖南日?qǐng)?bào)》2016年10月30日。

責(zé)任編輯：鄧?林