“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與審查逮捕工作

● 浙江省諸暨市人民檢察院課題組/文

一直以來(lái),有些同志認(rèn)為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是一種基層社會(huì)綜合治理方式，把其與審查逮捕工作聯(lián)系起來(lái)有些勉強(qiáng)。但是，如果把審查逮捕工作放到構(gòu)建和諧社會(huì)這個(gè)大背景下去思考，就會(huì)發(fā)現(xiàn)審查逮捕工作無(wú)論從價(jià)值追求、工作理念、工作方式等方面都與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”存在著密切的聯(lián)系。近年來(lái)，諸暨檢察堅(jiān)持傳承和弘揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，積極踐行“謙抑、審慎、善意”的司法理念，最大限度降低辦案“負(fù)產(chǎn)出”，不斷優(yōu)化職能、強(qiáng)化協(xié)調(diào)，探索出“捕前把關(guān)、捕中對(duì)接、捕后監(jiān)督”的審查逮捕工作方法，審前羈押率、捕后判處輕緩刑率明顯“雙降”，批捕環(huán)節(jié)人權(quán)保障進(jìn)一步到位，案件質(zhì)量大幅提升。

一、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”指導(dǎo)審查逮捕工作的實(shí)踐探索

2015 年到2017 年，諸暨市檢察院逮捕率逐年明顯下降，從2015 年的73.3%降至2017 年的63.1%，累計(jì)降幅10 個(gè)百分點(diǎn)（見表一）；提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕案件量逐漸下降，非羈押強(qiáng)制措施適用增多，審查逮捕人數(shù)降低，同比下降42.6%；逮捕案件質(zhì)量明顯提高，捕后絕對(duì)不訴、捕后相對(duì)不訴、捕后判處輕刑率明顯降低（見表二）。

表一 審查逮捕基本情況

表二 逮捕案件質(zhì)量情況

（一）源頭把關(guān)，嚴(yán)控提請(qǐng)逮捕案件質(zhì)量瑕疵

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”解決矛盾的特點(diǎn)是抓早、抓小、抓苗頭、抓源頭，從而有效地減少矛盾糾紛。諸暨市人民檢察院以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”源頭治理的精神為指引，針對(duì)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕案件存在的質(zhì)量瑕疵問(wèn)題，采取有效措施嚴(yán)格把控。一方面，源頭把關(guān)提請(qǐng)逮捕案件質(zhì)量。與諸暨市公安局建立“案件信息通報(bào)”“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)聯(lián)系”等機(jī)制，暢通案件信息渠道，對(duì)重大、敏感、涉眾案件及時(shí)提前介入引導(dǎo)偵查。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)《案件質(zhì)量瑕疵通報(bào)》制度，源頭糾正公安機(jī)關(guān)辦案瑕疵。另一方面，設(shè)立派駐公安機(jī)關(guān)檢察工作室。秉持“源頭監(jiān)督、源頭防控、源頭治理、源頭保障”的理念，在公安機(jī)關(guān)派出所、法制部門設(shè)立派駐檢察工作室，從立案開始就對(duì)案件的偵查方向以及證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提出合理化建議，以達(dá)到更好地打擊犯罪、保障人權(quán)這一原生性要求。

（二）明確逮捕標(biāo)準(zhǔn)，解決“案多人少”矛盾

審查逮捕工作案件量大、辦案期限短，“案多人少”矛盾甚為突出。諸暨市人民檢察院借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要不斷完善自身的做法和“矛盾不上交，就地解決”的經(jīng)驗(yàn)，使問(wèn)題得到有效解決。主要采取以下兩方面措施：一是強(qiáng)化“社會(huì)危險(xiǎn)性”證明。要求公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕案件，必須收集并提供包括法定刑、量刑情節(jié)、犯罪主觀方面、犯罪后的表現(xiàn)、幫教與管教條件、是否妨害訴訟等方面涉及犯罪嫌疑人社會(huì)危害性和人身危險(xiǎn)性的證明材料，倒逼公安機(jī)關(guān)慎重提請(qǐng)逮捕。二是明確和細(xì)化具體類型案件逮捕標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)捕后判處輕緩刑的被告人逐案進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)案件主要集中在盜竊罪、容留他人吸毒罪等常見罪名中。后與公安、法院達(dá)成關(guān)于上述常見罪名逮捕時(shí)的情節(jié)標(biāo)準(zhǔn)意見，有效降低了公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕案件數(shù)量。

（三）做實(shí)調(diào)解工作，及時(shí)化解矛盾糾紛

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最大的特征是“就地化解矛盾”，雖然“楓橋經(jīng)驗(yàn)”并不是刑事和解的歷史淵源，但是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”化解矛盾的方式、方法為刑事和解工作機(jī)制的生成和發(fā)展提供了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)，可以說(shuō)，刑事和解是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在檢察工作環(huán)節(jié)的創(chuàng)新和發(fā)展［1］。近年來(lái)，諸暨市人民檢察院轉(zhuǎn)變以往“就案辦案”的工作方式，發(fā)揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”精神，做好調(diào)解工作，切實(shí)解決人民群眾內(nèi)部矛盾。一是落實(shí)雙向聽取意見制度。就犯罪嫌疑人犯罪主客觀方面、案發(fā)后認(rèn)罪悔罪態(tài)度、逮捕必要性等內(nèi)容，聽取公安機(jī)關(guān)意見建議，同時(shí)聽取律師辯護(hù)及代理意見。二是做實(shí)調(diào)解、和解工作。對(duì)一些由鄰里糾紛、家庭矛盾等引發(fā)的民轉(zhuǎn)刑案件和過(guò)失犯罪案件，積極推動(dòng)犯罪嫌疑人及其家屬與被害人方達(dá)成和解，取得諒解，真正解決雙方矛盾。

（四）不捕案件告誡跟蹤，杜絕失管逃訴現(xiàn)象

從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程看，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”始終體現(xiàn)了以人為本的特征。諸暨市人民檢察院借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以人為本思想，對(duì)無(wú)社會(huì)危險(xiǎn)性的犯罪嫌疑人，堅(jiān)持教育為主，著力降低逮捕率，避免“一捕了之”，努力實(shí)現(xiàn)“捕人少、治安好”的目標(biāo)。一是開展不捕告誡制度。針對(duì)犯罪嫌疑人非羈押期間可能逃脫的實(shí)際情況，創(chuàng)造性開展不捕告誡。二是實(shí)行不捕案件跟蹤監(jiān)督。跟蹤了解不批捕犯罪嫌疑人監(jiān)管動(dòng)態(tài)與現(xiàn)狀，強(qiáng)化刑事非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督；對(duì)因證據(jù)不足不捕案件，跟蹤監(jiān)督證據(jù)補(bǔ)充偵查情況；對(duì)違反取保候?qū)?、監(jiān)視居住規(guī)定，影響案件正常訴訟的犯罪嫌疑人，及時(shí)建議公安先行拘留、上網(wǎng)追逃以及提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕；對(duì)案件事實(shí)清楚、無(wú)逮捕必要而不批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人，建議公安機(jī)關(guān)快速移送審查起訴。

二、司法實(shí)踐中審查逮捕工作存在的主要問(wèn)題及原因分析

近年來(lái)，諸暨市檢察院雖然在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的指導(dǎo)下，積極探索創(chuàng)新審查逮捕工作，實(shí)現(xiàn)了審前羈押率、捕后判處輕緩刑率的雙降低。但是，依然存在一些問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)逮捕強(qiáng)制措施立法目的理解不深

2017 年諸暨市人檢察院因無(wú)逮捕必要不批準(zhǔn)逮捕而法院決定逮捕的犯罪嫌疑人有54 人，其中曾經(jīng)故意犯罪的嫌疑人30 人。該數(shù)據(jù)雖不能表明檢察機(jī)關(guān)作出不批準(zhǔn)逮捕決定是錯(cuò)誤的，但也從另一方面反映了檢察機(jī)關(guān)在作出不批準(zhǔn)逮捕決定時(shí)在一定程度上忽視了逮捕強(qiáng)制措施的立法目的。目前“批準(zhǔn)逮捕案件是否被判處有期徒刑以上刑罰”是上級(jí)對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)審查逮捕案件質(zhì)量的主要考核標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)抑制濫用逮捕權(quán)發(fā)揮了積極作用，但是“一刀切”的考核模式也存在諸多問(wèn)題。承辦檢察官在作出是否逮捕的決定時(shí)，首先考慮的是該嫌疑人是否能夠判處有期徒刑以上刑罰，忽略逮捕條件的其他因素，這樣就偏離了刑事訴訟法設(shè)立逮捕強(qiáng)制措施的目的和價(jià)值。

（二）對(duì)公安機(jī)關(guān)不提請(qǐng)逮捕權(quán)監(jiān)督不夠

2017 年諸暨市公安機(jī)關(guān)未提請(qǐng)逮捕而諸暨市人民法院決定逮捕的有115 人，其中判處3 年至5 年有期徒刑18 人，5 年以上有期徒刑7 人。但是，自派駐公安機(jī)關(guān)檢察室工作開展以來(lái)，并未通過(guò)該項(xiàng)工作發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督、漏捕線索。上述數(shù)據(jù)反映了公安機(jī)關(guān)存在濫用不提請(qǐng)逮捕權(quán)的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)不提請(qǐng)逮捕權(quán)的監(jiān)督仍然薄弱。究其原因除派駐檢察室偵查監(jiān)督不到位之外，主要還是案件信息不通暢。目前，檢察機(jī)關(guān)派駐工作主要通過(guò)檢察室人員借用公安民警的數(shù)字證書瀏覽公安警務(wù)綜合平臺(tái)的方式獲取偵查監(jiān)督信息。但是，該平臺(tái)對(duì)案件的記錄比較簡(jiǎn)單，很難從這些記錄上判斷案件的具體情節(jié)，而且這樣獲取的信息也相對(duì)滯后，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)很難全面、動(dòng)態(tài)把握公安機(jī)關(guān)刑事偵查活動(dòng)情況。

（三）調(diào)解程序?qū)嵭Р粔蛎黠@

在實(shí)際辦案中刑事案件的審查逮捕期限一般只有7天，而調(diào)解過(guò)程復(fù)雜、反復(fù)，時(shí)間較長(zhǎng)。很多可以適用刑事和解的案件，檢察機(jī)關(guān)花費(fèi)了大量的人力、時(shí)間和精力仍無(wú)法達(dá)成和解，做出了批準(zhǔn)逮捕決定，未能達(dá)到及時(shí)化解矛盾的目的。原因主要有：一是調(diào)解程序沒有統(tǒng)一的辦理標(biāo)準(zhǔn)。審查逮捕工作中的調(diào)解缺乏具體適用的統(tǒng)一規(guī)范，辦案實(shí)踐中也沒有統(tǒng)一的辦理標(biāo)準(zhǔn)。二是檢察機(jī)關(guān)作為調(diào)停人的中立性遭到質(zhì)疑。實(shí)際辦案中檢察機(jī)關(guān)自行調(diào)解的情況較多，但雙方當(dāng)事人懷疑檢察機(jī)關(guān)是否保持中立的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。三是存在被害人方漫天要價(jià)的現(xiàn)象。審查逮捕階段的調(diào)解，一般犯罪嫌疑人已被羈押，調(diào)解意愿更強(qiáng)烈，有些被害人或其家屬抓住嫌疑人這種心理，提出不合理的賠償條件。

（四）不捕告誡制度不夠成熟完善

不捕告誡制度自實(shí)施以來(lái)在減少羈押、保證犯罪嫌疑人順利到案、保障當(dāng)事人合法權(quán)益、化解社會(huì)矛盾等方面發(fā)揮了積極作用，但在實(shí)施過(guò)程中也存在一些突出問(wèn)題。首先，不捕人員接受告誡遲延。由于公安機(jī)關(guān)對(duì)通知不捕人員進(jìn)行告誡的重要性普遍缺乏認(rèn)識(shí)，時(shí)常出現(xiàn)忘記送達(dá)、拖延送達(dá)等情況。其次，告誡內(nèi)容流程還不夠規(guī)范。目前，采用的告誡通知書、告誡書、告誡書回執(zhí)及告誡筆錄的“兩書一回執(zhí)一筆錄”的固定格式，仍需在實(shí)踐中繼續(xù)精簡(jiǎn)完善。最后，檢察機(jī)關(guān)后續(xù)跟蹤不夠。面對(duì)“案多人少”的實(shí)際困難，檢察人員對(duì)于不捕告誡后的持續(xù)跟蹤力不從心。對(duì)于向公安機(jī)關(guān)送達(dá)《快速移送審查起訴建議書》的案件，由于各部門缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，銜接過(guò)程不夠順暢，往往造成快速辦理難以實(shí)現(xiàn)、案件久拖不決。

三、以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為指導(dǎo)，完善審查逮捕工作的設(shè)想

以上問(wèn)題的存在既有制度性、機(jī)制性的問(wèn)題，更有對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓要義理解不夠的因素。新時(shí)期，審查逮捕工作要以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為指導(dǎo)，以法治為核心，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持共同參與，堅(jiān)持以人為本，有效提高審查逮捕工作質(zhì)量。

（一）堅(jiān)持以法治為核心，科學(xué)把握逮捕強(qiáng)制措施的立法目的

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問(wèn)題，把‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’堅(jiān)持好，發(fā)展好”。新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”將以法治為核心，蘊(yùn)含著豐富的法治思維和法治方式。審查逮捕工作要借鑒新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的法治思維和法治方式，切實(shí)把握逮捕強(qiáng)制措施的立法目的，節(jié)約司法資源、保證訴訟、保障人權(quán)。審查逮捕工作應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照刑事訴訟法的規(guī)定，全面考慮逮捕的三個(gè)條件，才能真正地提高工作質(zhì)量。一方面，檢察機(jī)關(guān)要合理調(diào)整完善考核機(jī)制。為減少考核弊端，保證審查逮捕工作質(zhì)量和效果，降低不捕犯罪嫌疑人逃脫監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為指導(dǎo)，尊重個(gè)案存在的特性，設(shè)置剛性與柔性并舉的靈活考核模式，可以為審查逮捕部門設(shè)置一定比例的捕后判處輕刑指標(biāo)，給負(fù)責(zé)審查逮捕工作的檢察官一定的自由裁量權(quán)。另一方面，要注重對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性條件的審查認(rèn)定。辦理審查逮捕案件時(shí)，在審查證明案件真實(shí)情況證據(jù)的同時(shí)，要注重對(duì)證明社會(huì)危險(xiǎn)性相關(guān)證據(jù)材料的審查。在作出犯罪嫌疑人有無(wú)社會(huì)危險(xiǎn)性結(jié)論時(shí)，要綜合全案證據(jù)，結(jié)合犯罪嫌疑人犯罪前、犯罪中、犯罪后的因素進(jìn)行全面考量。

（二）堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，做實(shí)派駐公安機(jī)關(guān)檢察室工作

除了從立法角度進(jìn)一步完善我國(guó)刑事偵查監(jiān)督制度，確立檢察機(jī)關(guān)派駐公安機(jī)關(guān)檢察室的刑事偵查監(jiān)督活動(dòng)外，檢察機(jī)關(guān)更要認(rèn)識(shí)到派駐公安機(jī)關(guān)檢察室工作的重要性，增強(qiáng)主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)。首先，必須著力推動(dòng)信息共享。借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與時(shí)俱進(jìn)的精神，跟上大數(shù)據(jù)時(shí)代的步伐，構(gòu)建刑事偵查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，依托網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)刑事案件警檢信息共享，使案件從受理到辦理的全部過(guò)程都能納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督視野。其次，要注重機(jī)制的建立和落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況聯(lián)合公安機(jī)關(guān)制定相關(guān)機(jī)制，細(xì)化派駐檢察室的人員分工、崗位職責(zé)和工作流程，做好監(jiān)督工作臺(tái)賬，確保派駐檢察室工作有序開展。同時(shí)更要注重對(duì)相關(guān)機(jī)制的落實(shí)，可以考慮將派駐檢察室的監(jiān)督工作納入考核機(jī)制，督促做好派駐檢察室工作。最后，要明確監(jiān)督重點(diǎn)。以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為指導(dǎo)，找準(zhǔn)主要矛盾和矛盾的主要方面，在全面監(jiān)督的同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到“案多人少”的工作實(shí)際，突出監(jiān)督工作重點(diǎn)。把“刑拘后未報(bào)捕、另案處理、以罰代刑、非法插手經(jīng)濟(jì)糾紛案件以及群眾反映強(qiáng)烈、影響社會(huì)穩(wěn)定的重點(diǎn)案件”［2］等作為監(jiān)督的重點(diǎn)，有效解決公安機(jī)關(guān)濫用不提請(qǐng)逮捕權(quán)的問(wèn)題。

（三）堅(jiān)持共同參與，規(guī)范調(diào)解和解的形式和程序

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”注重在矛盾化解工作中，依靠、聯(lián)合各方面力量，以資源的優(yōu)化整合來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的優(yōu)良效果。檢察機(jī)關(guān)要綜合運(yùn)用各方力量，形成合力，做實(shí)調(diào)解工作。首先，要在刑事訴訟法的層面正式確立刑事和解在審查逮捕階段的地位，以法律的形式確立審查逮捕中適用刑事和解的正當(dāng)性。其次，在實(shí)踐操作中，應(yīng)充分領(lǐng)會(huì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“矛盾不上交，就地解決”的精髓要義，建立矛盾糾紛多元化解決機(jī)制。公安、檢察、法院應(yīng)聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)規(guī)范，具體指引調(diào)解、刑事和解的實(shí)踐操作，明確檢察機(jī)關(guān)在刑事和解中的角色地位、檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的分工配合以及刑事和解效力、刑事和解處理的案件種類等內(nèi)容。再次，鑒于調(diào)停人必須具有中立性和專業(yè)性，而檢察機(jī)關(guān)案多人少的矛盾又比較突出的現(xiàn)實(shí)困難，調(diào)停人的選擇上應(yīng)以人民調(diào)解委員會(huì)為主。最后，針對(duì)犯罪嫌疑人及其家屬有賠償意愿，但被害人方要價(jià)過(guò)高的案件，辦案部門可以適用輕微刑事案件損害賠償保證金制度，由犯罪嫌疑人自愿繳納相對(duì)數(shù)額的賠償金，在作出審查逮捕結(jié)論時(shí)，對(duì)該情節(jié)進(jìn)行考慮。

（四）堅(jiān)持以人為本，進(jìn)一步落實(shí)完善不捕告誡制度

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)仍具有強(qiáng)大的生命力，且能夠不斷地推陳出新，最主要的原因就是堅(jiān)持了人民群眾的主體地位，提高了基層人民群眾的參與度，這是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”人權(quán)保障的核心。不捕告誡制度應(yīng)借鑒、學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”人權(quán)保障思想內(nèi)涵，充分發(fā)揮多方力量、多種手段的積極作用，切實(shí)保障犯罪嫌疑人的人權(quán)，以及案件的有效辦理。要加大宣傳力度，使公安機(jī)關(guān)切實(shí)認(rèn)識(shí)到不捕告誡制度的作用和成效，能夠積極參與到不捕告誡中，減少忘記送達(dá)、拖延送達(dá)《不捕告誡通知書》情況的發(fā)生。對(duì)于在審查逮捕階段已經(jīng)聘請(qǐng)律師的案件，在審查完畢且聽取律師意見后，若作出有罪不捕決定，對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行告誡時(shí)，可同時(shí)讓律師簽署承諾書，承諾在取保候?qū)忞A段對(duì)自己的當(dāng)事人進(jìn)行監(jiān)管，如有問(wèn)題及時(shí)向?qū)彶榇恫块T反饋。此外，對(duì)于公安機(jī)關(guān)未提請(qǐng)逮捕或者檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕而又事實(shí)清楚、證據(jù)充分的案件，以文件形式確立快速移送起訴案件的范圍、程序以及時(shí)限，對(duì)公安機(jī)關(guān)超過(guò)時(shí)限的，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)送建議督促執(zhí)行。

注釋：

［1］徐鎮(zhèn)強(qiáng)、何彩英：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”研究述評(píng)》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013 年第4 期。

［2］周康、李雪梅：《檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究》，《四川檢察》2016 年第6 期。