基層院檢察官辦案責(zé)任之思考
——以檢委會(huì)討論的公訴案件為視角

● 杜先祥 胡慶翠/文

司法改革以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)相繼出臺(tái)了一系列改革文件，在穩(wěn)步推進(jìn)改革的基礎(chǔ)上，建立新型的檢察工作模式。基層檢察機(jī)關(guān)是檢察改革的最基本環(huán)節(jié)，如何貫徹落實(shí)好基層檢察機(jī)關(guān)檢察官的辦案責(zé)任，實(shí)現(xiàn)新型檢察工作模式，直接影響到改革的成效。下面以Y院的檢委會(huì)討論的公訴案件為例，談?wù)劵鶎釉簷z察官辦案責(zé)任的問(wèn)題

一、基本情況

（一）近三年來(lái)公訴部門(mén)提交檢委會(huì)討論的案件數(shù)據(jù)

2016 年檢委會(huì)共討論公訴科提交的案件28 件，檢委會(huì)同意承辦人意見(jiàn)和改變承辦人意見(jiàn)分別為14 件，各占50%。其中同意承辦人意見(jiàn)中，存疑不訴9 件，相對(duì)不訴1 件，起訴2 件，請(qǐng)示2 件；改變承辦人意見(jiàn)中，由絕對(duì)不訴變更為相對(duì)不訴2 件、存疑不訴3 件、起訴1 件，由相對(duì)不訴變更為起訴2 件，由存疑不訴變更為起訴5 件、相對(duì)不訴1 件。

2017 年檢委會(huì)共討論公訴科提交的案件29 件，同意承辦人意見(jiàn)和改變承辦人意見(jiàn)分別為17 件、12 件，分別占比59.3%、40.7%，與上年度相比改變承辦人意見(jiàn)數(shù)略有下降。其中同意承辦人意見(jiàn)中，存疑不訴10 件、相對(duì)不訴5 件、請(qǐng)示2 件；改變承辦人意見(jiàn)中，由絕對(duì)不訴變更為存疑不訴2 件、起訴1 件，由相對(duì)不訴變更為起訴1 件，由存疑不訴變更為起訴5 件、相對(duì)不訴3 件。

2018 年檢委會(huì)共討論公訴科提交的案件64 件，同意承辦人意見(jiàn)和改變承辦人意見(jiàn)分別是37 件、27 件，分別占比57.8%、42.2%，與上年度相比改變承辦人意見(jiàn)數(shù)上升上了15 件，上升了125%。其中同意承辦人意見(jiàn)中，存疑不訴15 件、相對(duì)不訴21 件、絕對(duì)不訴1件；改變承辦人意見(jiàn)中，由絕對(duì)不訴變更為相對(duì)不訴2 件、起訴2 件，由相對(duì)不訴變更為起訴5 件，由存疑不訴變更為起訴16 件、退查1 件，由起訴變更為存疑不訴1 件。

（二）對(duì)上述數(shù)據(jù)的基本分析

1.從上會(huì)案件的數(shù)量來(lái)分析，公訴提交檢委會(huì)討論的案件量是逐年增加的，2016 年是28 件，2017 年是29 件，到了 2018 年就猛增到64 件。2018 年比2017年有大幅度的增長(zhǎng)，凈增加案件35 件，改變承辦人意見(jiàn)的案件數(shù)也隨之發(fā)生變化。

2. 從檢委會(huì)上會(huì)案件的討論范圍來(lái)分析，承辦人提出不起訴意見(jiàn)的案件均提交到了檢委會(huì)討論，檢委會(huì)的會(huì)前審查過(guò)濾沒(méi)有很好地發(fā)揮作用，加重了檢委會(huì)的工作量，消耗了檢委會(huì)委員的大部分精力。

3. 從上會(huì)案件的處理結(jié)果來(lái)分析，其中同意承辦人意見(jiàn)的案件逐年上升，這些案件中大部分是檢察長(zhǎng)、分管檢察長(zhǎng)就可以決定，無(wú)需提交檢委會(huì)討論。改變承辦人意見(jiàn)的案件呈上升態(tài)勢(shì)，表明檢察官的辦案模式?jīng)]有發(fā)生根本變化，缺乏承擔(dān)辦案責(zé)任的勇氣和能力，還沒(méi)有完全適應(yīng)“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的檢察改革要求。檢察官不愿、不敢承擔(dān)辦案責(zé)任，分擔(dān)責(zé)任、轉(zhuǎn)移責(zé)任的想法較為普遍地存在，放權(quán)用不好權(quán)的現(xiàn)象較為突出。

二、檢察官辦案責(zé)任中存在的問(wèn)題

（一）檢察官?zèng)]有完全適應(yīng)改革需要

司法改革后，檢察官對(duì)重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件以及新型犯罪案件把握不準(zhǔn)，表現(xiàn)為不敢訴、不愿訴的現(xiàn)象，尤其是在辦理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)詐騙和黑惡勢(shì)力的新型集團(tuán)犯罪案件中，表現(xiàn)得尤為突出。如Y 院辦理的魯某某等33 人詐騙案，承辦人提出對(duì)其中27 人作存疑不訴，理由是業(yè)務(wù)員沒(méi)有非法占有的故意，經(jīng)檢委會(huì)討論后，認(rèn)為其中部分業(yè)務(wù)員參與騙取他人財(cái)物的行為，有虛構(gòu)事實(shí)的行為，實(shí)施共同犯罪中的部分行為，是應(yīng)當(dāng)明知，構(gòu)成共同犯罪。我國(guó)法律規(guī)定：在共同犯罪中有的直接表現(xiàn)為主觀上的明知，而有的則是需要通過(guò)一定的客觀行為判斷推定主觀上的明知即“應(yīng)當(dāng)明知”，不能要求每個(gè)犯罪嫌疑人主觀上都是直接的非法占有的故意，只要在客觀上有證據(jù)鏈來(lái)支撐共同犯罪的目的在于非法占有他人財(cái)物，無(wú)論是直接“明知”還是“應(yīng)當(dāng)明知”，就可以認(rèn)定主觀上有非法占有的故意，屬于法律上的“應(yīng)當(dāng)明知”。于是檢委會(huì)對(duì)28 人作出起訴的決定。又如Y 院辦理的張某等人惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)案，辦案人員提出有的犯罪嫌疑人參與尋釁滋事次數(shù)較少，情節(jié)較輕，部分犯罪事實(shí)不能認(rèn)定。經(jīng)檢委會(huì)討論后，認(rèn)為要綜合全案進(jìn)行證據(jù)分析，本案應(yīng)當(dāng)定性為惡勢(shì)力犯罪，作為集團(tuán)犯罪不能割裂犯罪集團(tuán)成員的行為，部分犯罪嫌疑人經(jīng)常糾集在一起，共同實(shí)施惡勢(shì)力慣常實(shí)施的犯罪活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)綜合認(rèn)定。根據(jù)黑社會(huì)、惡勢(shì)力、“軟暴力”的司法解釋?zhuān)梢哉J(rèn)定部分犯罪事實(shí)，因此檢委會(huì)作出除1 人分案外其他人均作出起訴的決定。

（二）檢察官聯(lián)席會(huì)議沒(méi)有充分發(fā)揮作用

檢察官聯(lián)席會(huì)議制度是檢察機(jī)關(guān)為了順應(yīng)檢察改革，加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理的需要而設(shè)定的一項(xiàng)新的制度，是由業(yè)務(wù)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)召開(kāi)的，針對(duì)具體案件由檢察官共同參與研究，為承辦檢察官提供參考意見(jiàn)的專(zhuān)門(mén)性業(yè)務(wù)會(huì)議。它是司法改革制度下落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制，提升檢察官辦案質(zhì)效的有效途徑。提交檢委會(huì)討論的案件在會(huì)前召開(kāi)檢察官聯(lián)席會(huì)議，聽(tīng)取多數(shù)檢察官的意見(jiàn)和建議，發(fā)揮檢察官聯(lián)席會(huì)議的作用，有助于提升檢委會(huì)的議事議案質(zhì)效。但是，由于檢察官聯(lián)席會(huì)議會(huì)前準(zhǔn)備沒(méi)有明確具體的規(guī)定，不如檢委會(huì)會(huì)議的程序那么規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致參會(huì)檢察官會(huì)前對(duì)議題審議不夠仔細(xì)，會(huì)議準(zhǔn)備不夠充分，發(fā)表意見(jiàn)不夠全面，于是檢察官聯(lián)席會(huì)議的參考借鑒意義不大，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。

（三）檢察官、檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)權(quán)限沒(méi)有落實(shí)到位

以安徽省檢察機(jī)關(guān)為例，2017 年11 月5 日，安徽省人民檢察院發(fā)布的《安徽省檢察機(jī)關(guān)辦案權(quán)限清單》對(duì)全省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)按照層級(jí)進(jìn)行了劃分，其中關(guān)于基層院的權(quán)限規(guī)定，檢委會(huì)的決定權(quán)僅限于四類(lèi)案件：檢察長(zhǎng)決定提交的重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件，擬按照審判監(jiān)督程序提請(qǐng)上級(jí)院抗訴的刑事案件，擬提請(qǐng)上級(jí)檢察院復(fù)議的案件，需要向上級(jí)院書(shū)面請(qǐng)示的案件。檢察長(zhǎng)決定重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件的不起訴、附條件不起訴、撤回起訴，分管檢察長(zhǎng)的決定權(quán)限為一般案件的不起訴、附條件不起訴、撤回起訴。檢察官有權(quán)決定排除非法證據(jù)、延長(zhǎng)審查起訴期限、退回補(bǔ)充偵查等程序性問(wèn)題。在司法實(shí)踐中，由檢察長(zhǎng)或者分管檢察長(zhǎng)決定的不起訴權(quán)，都由檢委會(huì)代勞，大量案件是由檢委會(huì)作出結(jié)論，導(dǎo)致三者之間權(quán)限混亂。更何況有些地方已經(jīng)將不批捕、不起訴的決定權(quán)下放到檢察官，由檢察官作出最終決定。可見(jiàn)，檢察官、檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)的權(quán)限不明確，檢委會(huì)承擔(dān)了過(guò)多案件，這些都與司法改革的要求尚有距離，而相應(yīng)的檢察官的主體責(zé)任也沒(méi)有很好地體現(xiàn)出來(lái)。

(四)現(xiàn)有的案件質(zhì)量評(píng)查制度沒(méi)有起到促進(jìn)作用

雖然案件質(zhì)量評(píng)查已經(jīng)作為日常工作監(jiān)督的一種固定方式，但是在案件評(píng)查活動(dòng)中還存在一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是案件評(píng)查主體不適格，在有些地方往往是未入額的檢察官助理來(lái)進(jìn)行案件評(píng)查，檢察官助理這個(gè)群體往往是因?yàn)閷?zhuān)業(yè)、年齡等種種原因，未能進(jìn)入檢察官序列，本身都不具備檢察官的辦案資格，只有做一些檢察官的輔助工作，比如擬制法律文書(shū)等。檢察官助理來(lái)評(píng)判審查檢察官的辦案質(zhì)量，合適嗎？其評(píng)查結(jié)果能得到檢察官的認(rèn)可和信服嗎？這與案件質(zhì)量評(píng)查設(shè)計(jì)的初衷是不吻合的。二是現(xiàn)行案件評(píng)查基本上停留在案件的程序?qū)彶?，?duì)最容易出問(wèn)題的實(shí)體審查和處理卻沒(méi)有足夠重視到位，象征性地從程序上找一、兩點(diǎn)，提出即可，沒(méi)有真正起到評(píng)查的效果，對(duì)檢察官的辦案質(zhì)量沒(méi)有起到很好的促進(jìn)作用。

三、完善檢察官辦案主體責(zé)任路徑

(一)加強(qiáng)檢察官的學(xué)習(xí)培訓(xùn)

基層檢察院案件較多，參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)的時(shí)間和機(jī)會(huì)相對(duì)較少，針對(duì)檢察官在履行檢察職務(wù)工作中存在的業(yè)務(wù)素質(zhì)差距和薄弱環(huán)節(jié)，本著“缺什么，補(bǔ)什么”的原則，有針對(duì)性制定學(xué)習(xí)計(jì)劃，確定學(xué)習(xí)重點(diǎn)。通過(guò)組織在崗學(xué)習(xí)、自學(xué)、集中業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、綜合業(yè)務(wù)知識(shí)測(cè)試以及參加上級(jí)院培訓(xùn)等多種形式，結(jié)合司法責(zé)任制下辦案中遇到的新問(wèn)題、新情況，堅(jiān)持“傳、幫、帶”和“練、學(xué)、賽、用”相結(jié)合，開(kāi)展案例研討評(píng)析、出庭公訴觀摩點(diǎn)評(píng)、實(shí)戰(zhàn)技能演練等活動(dòng)，建立一套有效的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制，快速提高檢察官的業(yè)務(wù)素質(zhì)［1］。

(二)發(fā)揮檢察官聯(lián)席會(huì)議的作用

司法改革后，檢察官聯(lián)席會(huì)議是指導(dǎo)業(yè)務(wù)辦案的重要會(huì)議，檢察官聯(lián)席會(huì)議的討論程度，決定能否給檢察官提供有效的參考。因此，檢察官聯(lián)席會(huì)議需要規(guī)范動(dòng)作，由部長(zhǎng)或者負(fù)責(zé)人牽頭，強(qiáng)化參會(huì)檢察官的責(zé)任，會(huì)前承辦檢察官需要提前發(fā)送相關(guān)議題給參會(huì)的每個(gè)檢察官，參會(huì)檢察官了解議題、查閱資料、表達(dá)觀點(diǎn)，對(duì)自己的意見(jiàn)負(fù)責(zé)，由參會(huì)檢察官簽字負(fù)責(zé)，為承辦檢察官提供決策參考。

(三)落實(shí)檢察官、檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)的職責(zé)權(quán)限

檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)是檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的主體，兩者在權(quán)力的范圍還是存在一定的交集的。而檢察官的職責(zé)權(quán)限來(lái)自檢察長(zhǎng)的授權(quán)［2］，檢察官行使一般問(wèn)題的決策權(quán)，檢察長(zhǎng)行使重要問(wèn)題的決策權(quán)，檢委會(huì)行使重大、疑難、復(fù)雜、敏感問(wèn)題的決策權(quán)，三者的權(quán)力是有層次的，逐漸上升的關(guān)系，層階特征明顯。檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)、檢察官三者行使的權(quán)力相結(jié)合，形成了檢察機(jī)關(guān)的全部辦案權(quán)力。權(quán)限劃分應(yīng)當(dāng)遵循四個(gè)原則，一是級(jí)別差異原則，二是突出檢察官主體辦案原則，三是檢察官獨(dú)任和辦案組相結(jié)合的原則，四是分級(jí)授權(quán)原則。具體來(lái)說(shuō)，還是以《安徽省檢察機(jī)關(guān)辦案權(quán)限清單》為例，檢察官根據(jù)檢察長(zhǎng)授權(quán)對(duì)案件和事項(xiàng)事務(wù)性、程序性、非終局性問(wèn)題行使部分決定權(quán)，比如延長(zhǎng)審查期限，排除非法證據(jù)，提出量刑建議等程度性權(quán)力。檢察長(zhǎng)（分管檢察長(zhǎng)）則決定案件不起訴、附條件不起訴、撤回起訴，以及偵查機(jī)關(guān)提出復(fù)議，變更強(qiáng)制措施等帶有終局性權(quán)力的案件。作為基層檢察院檢委會(huì)主要行使法律明確規(guī)定由檢委會(huì)研究討論重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件的抗訴、請(qǐng)示和復(fù)議的案件和重大事項(xiàng)。因?yàn)榘讣旧淼奶攸c(diǎn)，基層檢察官行使權(quán)限的范圍最廣，省院、市院、基層院呈現(xiàn)金字塔式的權(quán)限架構(gòu)。因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化檢察官的辦案職權(quán)，弱化部門(mén)負(fù)責(zé)人的審查職權(quán)，細(xì)化檢察長(zhǎng)（分管檢察長(zhǎng)）的審批職權(quán)，優(yōu)化檢委會(huì)的決策職權(quán)，引導(dǎo)決策權(quán)向檢察官轉(zhuǎn)移，順利實(shí)現(xiàn)新的檢察官辦案模式。

(四)嚴(yán)格檢委會(huì)上會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行繁簡(jiǎn)分流

檢委會(huì)作為集體決策機(jī)構(gòu)，并不意識(shí)著對(duì)所有問(wèn)題審議討論決策，檢委會(huì)應(yīng)當(dāng)集中精力審議討論重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件或者重大事項(xiàng)，體現(xiàn)檢委會(huì)抓大事、辦難案的工作特點(diǎn)，檢委會(huì)也不能包辦屬于檢察官、檢察長(zhǎng)決策范圍內(nèi)的事項(xiàng)［3］，要實(shí)行繁簡(jiǎn)分流。檢委會(huì)專(zhuān)職委員或者檢委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格把關(guān)上會(huì)議題標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不符合議案范圍而提出上會(huì)要求的，不應(yīng)當(dāng)提交檢委會(huì)討論的案件或者重大事項(xiàng)，向檢察長(zhǎng)建議不提交檢委會(huì)討論。承辦檢察官對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定負(fù)責(zé)、證據(jù)負(fù)責(zé)，并向檢委會(huì)會(huì)議負(fù)責(zé)具體匯報(bào)案情，檢委會(huì)只對(duì)案件適用法律負(fù)責(zé)，按照民主集中制的原則，形成會(huì)議決定。

檢委會(huì)的性質(zhì)決定了檢察官提交檢委會(huì)的案件也應(yīng)當(dāng)作一些必要的限制，控制上會(huì)案件的數(shù)量。比如設(shè)定一定比例，逐漸讓檢察官成為案件決策的主角，在親力親為后直接作出決定，把應(yīng)當(dāng)由承辦檢察官?zèng)Q策的事交還檢察官處理，倒逼檢察官盡快適應(yīng)新的辦案模式，承擔(dān)相應(yīng)的辦案責(zé)任。檢委會(huì)只討論疑難復(fù)雜案件，檢察官負(fù)責(zé)一般案件，檢委會(huì)對(duì)重大疑難案件負(fù)責(zé)把關(guān)。在此也建議最高人民檢察院在修訂《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》中，根據(jù)不同層級(jí)明確列出檢委會(huì)的議題清單，嚴(yán)格規(guī)范檢委會(huì)審議議題的范圍和標(biāo)準(zhǔn)［4］。

(五)完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

構(gòu)建統(tǒng)一完整的監(jiān)督體系，落實(shí)規(guī)范有效監(jiān)督是檢察官辦案責(zé)任的可靠保證，實(shí)行檢察長(zhǎng)（分管檢察長(zhǎng)）的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人的日常監(jiān)督，案件管理部門(mén)的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，以及部門(mén)之間，辦案組之間的同步監(jiān)督，形成全方位、全覆蓋的監(jiān)督體系。運(yùn)用好案件評(píng)查制度，嚴(yán)格從證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、程序合法等方面審查把關(guān)，促進(jìn)辦案質(zhì)量提升，重點(diǎn)針對(duì)偵查主體、被害人有異議的不逮捕、不起訴、變更強(qiáng)制措施、減刑假釋、保外就醫(yī)等檢察官獨(dú)立作出決定的案件進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)嚴(yán)重違反辦案程序和違背職業(yè)操守的案件進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)輿論聚焦的案件及問(wèn)題線索予以重點(diǎn)監(jiān)督［5］，確保檢察官依法辦案。

(六）實(shí)行司法責(zé)任追究制度

新修訂的《人民檢察院組織法》明確規(guī)定檢察官的主體地位，要加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍的正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，適應(yīng)檢察改革的需要，就必須要牽住司法責(zé)任制的“牛鼻子”。既賦予檢察官主動(dòng)履行法律監(jiān)督職能的啟動(dòng)權(quán)和建議權(quán)，又要監(jiān)督檢察官依法正確適用強(qiáng)制措施權(quán)、審查起訴權(quán)、提起公訴權(quán)等職權(quán)。承辦檢察官要對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)負(fù)責(zé)，因事實(shí)證據(jù)認(rèn)定造成錯(cuò)案的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。追究司法責(zé)任要嚴(yán)格區(qū)分檢察官的故意和過(guò)失，重大過(guò)錯(cuò)和一般過(guò)錯(cuò)，在明確檢察官行使職權(quán)和錯(cuò)案之間因果關(guān)系的基礎(chǔ)上追究檢察官的司法責(zé)任，這才是科學(xué)的追責(zé)方式［6］。追究檢察官的司法責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確具體的范圍，本人認(rèn)為涵蓋三種責(zé)任：第一是故意違法犯罪的司法責(zé)任，第二是重大過(guò)錯(cuò)的司法責(zé)任，第三是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立的監(jiān)督管理責(zé)任。除以上列舉的責(zé)任形式外，都不應(yīng)當(dāng)追究檢察官的責(zé)任，換句話說(shuō)就是無(wú)過(guò)錯(cuò)不追責(zé)。追究檢察官的責(zé)任主體也應(yīng)當(dāng)是檢察官懲戒委員會(huì)，其他單位和個(gè)人無(wú)權(quán)作出處罰決定。

注釋?zhuān)?/p>

［1］參見(jiàn)王萍、饒學(xué)兵：《基層檢察院?jiǎn)T額制運(yùn)行不足與完善》，《人民檢察》2018 年第19 期。

［2］ 參見(jiàn)吳波、王偉：《檢察官權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整》，《人民檢察》2019 年第2 期。

［3］參見(jiàn)朱超然：《新辦案機(jī)制下檢察委員會(huì)制度的完善路徑》，《人民檢察》2017 年第23 期。

［4］同前注［3］。

［5］參見(jiàn)童祖權(quán)：《推動(dòng)基層改革全面落實(shí)落細(xì)》，《法制日?qǐng)?bào)》2019 年2 月21 日。

［6］參見(jiàn)李學(xué)軍、曹湘寧、龐立強(qiáng)、張萬(wàn)順、趙濤、寇存學(xué)：《檢察機(jī)關(guān)完善司法責(zé)任制改革的具體路徑》， 《人民檢察》2017 年第24 期。