案件質(zhì)量評(píng)查制度研究

● 雷天軍 李曉燕/文

一、案件質(zhì)量評(píng)查制度概述

案件評(píng)查制度，是指根據(jù)有關(guān)法律及司法解釋的規(guī)定，結(jié)合檢察工作實(shí)際，對(duì)案件評(píng)查的目的、原則、范圍、主體、方式、標(biāo)準(zhǔn)等作出明確規(guī)定，規(guī)范案件質(zhì)量評(píng)查工作，保證案件評(píng)查工作的順利開展?！缎淌略V訟規(guī)則》第668條規(guī)定，案件管理部門對(duì)辦案質(zhì)量進(jìn)行管理、監(jiān)督、預(yù)警。在司法實(shí)務(wù)中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)也制定了相應(yīng)的案件質(zhì)量評(píng)查制度，對(duì)評(píng)查范圍、評(píng)查主體、評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)查形式及落實(shí)整改等方面作出明確規(guī)定，保證了案件評(píng)查工作順利開展，在一定程度上規(guī)范司法辦案活動(dòng)，提高了案件質(zhì)量。為進(jìn)一步落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制，2018年初，最高人民檢察院印發(fā)《案件質(zhì)量評(píng)查工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），對(duì)評(píng)查工作的定義、基本要求、評(píng)查方式、評(píng)查程序、評(píng)查主體、評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果運(yùn)用等作出詳細(xì)規(guī)定。近年來(lái)，隨著司法體制改革的不斷深入，評(píng)查工作如何跟上改革的步伐，發(fā)揮其監(jiān)督的作用，成為檢察機(jī)關(guān)共同面對(duì)的問(wèn)題。

二、案件質(zhì)量評(píng)查制度的現(xiàn)狀

2012年以來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都高度重視案件質(zhì)量評(píng)查工作，也形成了各自的評(píng)查模式、評(píng)查體系，但基本上都是“各自為政”，未形成一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)查體系、評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)。雖然最高人民檢察院出臺(tái)了《規(guī)定》，對(duì)案件評(píng)查工作作出了明確規(guī)定，但還是不能滿足檢察工作的具體適用。

（一）檢察人員對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查的認(rèn)識(shí)存在差異

在評(píng)查工作開展的過(guò)程中，部分承辦人對(duì)案件評(píng)查工作抱有抵觸、懷疑態(tài)度。作為被評(píng)查的對(duì)象，案件質(zhì)量評(píng)查就是“沒事找事”，多數(shù)承辦人認(rèn)為只要對(duì)案件定罪量刑準(zhǔn)確就行了，卷宗裝訂、文書瑕疵等都是小問(wèn)題，是可以忽略不計(jì)的，把這些無(wú)足輕重的問(wèn)題、瑕疵找出來(lái)進(jìn)行通報(bào)是多此一舉，浪費(fèi)司法資源，這就使部分承辦人對(duì)評(píng)查工作心懷抵觸情緒。而作為評(píng)查人，評(píng)查工作是本職工作外的任務(wù)，無(wú)形中增加了工作量，而且評(píng)查工作也不屬于考核項(xiàng)目，也會(huì)招致被評(píng)查人的不滿和非議，這就導(dǎo)致評(píng)查人工作態(tài)度消極，不愿深入評(píng)查案件，很大程度上就是敷衍了事。

（二）案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制主體角色混同

實(shí)踐中，開展評(píng)查工作的主體主要有三類：一是成立專門的評(píng)查機(jī)構(gòu)，設(shè)置專職的評(píng)查員開展工作；二是從各個(gè)業(yè)務(wù)口抽調(diào)辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的人員組織成立人才庫(kù)，每次隨機(jī)抽查評(píng)查員開展評(píng)查工作；三是上級(jí)院對(duì)下級(jí)院組織開展專項(xiàng)評(píng)查。幾類主體人員組成不同，各評(píng)查員理論水平和辦案經(jīng)驗(yàn)層次不齊，在評(píng)查過(guò)程中主觀評(píng)價(jià)意識(shí)強(qiáng)烈，評(píng)查質(zhì)量難以保證。筆者所在基層院開展評(píng)查工作采取的是第二種模式，案管部門負(fù)責(zé)從各科室抽取業(yè)務(wù)骨干，成立評(píng)查人才庫(kù)，負(fù)責(zé)對(duì)本院案件的評(píng)查。司法責(zé)任制改革后，實(shí)行檢察官辦案模式，本院業(yè)務(wù)骨干基本都入額為檢察官，而檢察官全部被納入人才庫(kù)。這樣以來(lái)，導(dǎo)致辦案主體與評(píng)查主體兩種身份重合，評(píng)查結(jié)果的主觀性大于客觀性，評(píng)查質(zhì)量難以保障。

（三）現(xiàn)行的評(píng)查制度規(guī)定的評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)不夠明確、細(xì)化

上級(jí)院的評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)往往過(guò)于籠統(tǒng)，基層院又無(wú)法就評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立進(jìn)行細(xì)化，這樣評(píng)查中就容易出現(xiàn)意見分歧，所以如何細(xì)化評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)成為亟待解決的難題。實(shí)踐中，對(duì)評(píng)查人員缺少統(tǒng)一的培訓(xùn)，評(píng)查員多是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)等主觀意識(shí)來(lái)開展評(píng)查工作，勢(shì)必導(dǎo)致評(píng)查中出現(xiàn)分歧，對(duì)待拿不準(zhǔn)的問(wèn)題，無(wú)法提出權(quán)威性意見，評(píng)查結(jié)果也會(huì)各有說(shuō)法，容易受到承辦人的質(zhì)疑，達(dá)不到預(yù)期的評(píng)查效果。如筆者所在院辦理的某件案件，歷經(jīng)本院和市院各評(píng)查1次，省院評(píng)查2次，評(píng)查人員不同，提出的問(wèn)題各不相同。

（四）評(píng)查過(guò)程中偏重程序性評(píng)查，忽略實(shí)體評(píng)查

案件質(zhì)量評(píng)查屬于一種事后監(jiān)督機(jī)制，且評(píng)查工作主要表現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)瑕疵、文書不規(guī)范等方面。就筆者所在地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)組織開展的評(píng)查情況來(lái)看，幾年來(lái)，未評(píng)查出實(shí)體存在問(wèn)題的不合格案件，亦很少提出關(guān)于實(shí)體的問(wèn)題，更談不上因評(píng)查提出抗訴的情況。一方面檢察業(yè)務(wù)比較廣泛，尤其是民行、刑執(zhí)屬于檢察機(jī)關(guān)比較“偏門”的業(yè)務(wù)，要開展較為深層次的評(píng)查，對(duì)評(píng)查員的業(yè)務(wù)水平要求更高。另一方面，評(píng)查工作往往時(shí)間緊、任務(wù)重，評(píng)查員很難深入細(xì)致的發(fā)現(xiàn)實(shí)體問(wèn)題。評(píng)查由傳統(tǒng)的程序性評(píng)查向?qū)嶓w性評(píng)查的理念尚未樹立。

（五）案件質(zhì)量評(píng)查制度獎(jiǎng)懲機(jī)制未發(fā)揮應(yīng)有作用

現(xiàn)行的評(píng)查機(jī)制往往只是為了評(píng)查而評(píng)查，更多的是強(qiáng)調(diào)評(píng)查的過(guò)程，對(duì)評(píng)查結(jié)果的運(yùn)用總是一帶而過(guò)，缺少對(duì)結(jié)果配套的的監(jiān)督糾正機(jī)制。評(píng)查工作結(jié)束，由負(fù)責(zé)部門通過(guò)對(duì)問(wèn)題的梳理，匯總形成評(píng)查通報(bào)和評(píng)查表，反饋到辦案部門，對(duì)于辦案部門、辦案人的整改工作以收到整改回復(fù)為準(zhǔn)，部分瑕疵也確實(shí)得到了改善，對(duì)于具體如何整改、整改是否真正落實(shí)未能做到實(shí)質(zhì)性的跟蹤監(jiān)督，致使屢改屢犯的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。評(píng)查結(jié)果也沒有真正與辦案人員的績(jī)效考核、職務(wù)晉升等機(jī)制銜接，這樣以來(lái)，評(píng)查結(jié)果對(duì)于承辦人缺少嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

三、司法責(zé)任制背景下開展案件質(zhì)量評(píng)查工作思考

（一）加強(qiáng)日常教育引導(dǎo)，改變對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查制度的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)

就目前而言，筆者所在的基層院雖然已經(jīng)形成常態(tài)化的評(píng)查機(jī)制，但是評(píng)查工作還是屢受質(zhì)疑，尤其是辦案部門的不滿。司法體制改革確定檢察官獨(dú)立辦案，缺少了以前的層級(jí)審批，如何保障案件質(zhì)量，保護(hù)檢察官，成為檢察機(jī)關(guān)面臨的新問(wèn)題。評(píng)查工作也被賦予新的內(nèi)涵，這就要進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育，開展主題研討，讓全體檢察人員充分認(rèn)識(shí)貫徹落實(shí)評(píng)查制度的重要意義，改變“案件評(píng)查就是挑刺、找茬”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)到開展評(píng)查是深化司法規(guī)范化建設(shè)的重要抓手，是提高辦案質(zhì)量和效果、服務(wù)司法責(zé)任制改革、推動(dòng)檢察工作創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、領(lǐng)先發(fā)展的重要舉措，更是保護(hù)檢察官自身的屏障，從而實(shí)現(xiàn)由不愿接受監(jiān)督到主動(dòng)接受監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮案件評(píng)查的司法能動(dòng)性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)辦案中的瑕疵、差錯(cuò)，及時(shí)糾正，并通過(guò)總結(jié)分析，制定相應(yīng)的規(guī)范措施，引導(dǎo)檢察官規(guī)范辦案。

（二）加強(qiáng)評(píng)查隊(duì)伍建設(shè)，保障案件質(zhì)量評(píng)查工作質(zhì)效

評(píng)查工作的質(zhì)效，依賴于人員的專業(yè)化程度。因此，建立一支專業(yè)、獨(dú)立、穩(wěn)定的評(píng)查隊(duì)伍尤其重要，也是實(shí)現(xiàn)評(píng)查常態(tài)化的基石。一是組建穩(wěn)定的評(píng)查隊(duì)伍，明確評(píng)查工作責(zé)任。根據(jù)《規(guī)定》的要求，充實(shí)評(píng)查人才庫(kù)，將入額檢察官作為評(píng)查人員當(dāng)然人選，促進(jìn)辦案檢察官與評(píng)查檢察官相統(tǒng)一，納入部分檢察官助理，擴(kuò)大評(píng)查人員的參與范圍，為開展常態(tài)化評(píng)查，建立一支理論功底深厚、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、責(zé)任心強(qiáng)的評(píng)查隊(duì)伍。二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高評(píng)查人員素能。根據(jù)執(zhí)法與監(jiān)督相分離的理念，針對(duì)評(píng)查人員業(yè)務(wù)素能的廣泛性、多面性要求，突出培訓(xùn)專業(yè)性，把培訓(xùn)重點(diǎn)放在業(yè)務(wù)知識(shí)的補(bǔ)充完善和專業(yè)技能的提升上，采取集中學(xué)習(xí)、專題授課、交流討論等形式，提高評(píng)查人員的專業(yè)水平和評(píng)查素養(yǎng)，促進(jìn)評(píng)查工作不斷規(guī)范開展。

（三）針對(duì)不同案件類別，全面細(xì)化案件評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)體系

案件質(zhì)量評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)是衡量執(zhí)法辦案活動(dòng)是否規(guī)范化的操作規(guī)則和管理價(jià)值的尺度，但是在實(shí)踐中，基層院要面臨上級(jí)院的專項(xiàng)評(píng)查，受上級(jí)院的領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)法獨(dú)立制定評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，這就要求上級(jí)院要根據(jù)《規(guī)定》和《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范》等規(guī)定的要求，在充分征求各級(jí)檢察院意見、調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同業(yè)務(wù)部門所辦案件的差別，分條線設(shè)定盡可能細(xì)化、量化的評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，最大限度的降低評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)的主觀性，克服評(píng)查可能帶來(lái)的各種隨意性，使評(píng)查工作的全過(guò)程有章可循、有據(jù)可依。

（四）結(jié)合實(shí)際工作，合理確定案件質(zhì)量評(píng)查范圍

是全部的逐案評(píng)查，還是按比例評(píng)查，是按案件類別分別評(píng)查，還是按照案件辦理的結(jié)果抽查，檢察機(jī)關(guān)的做法各有不同。為更好地發(fā)揮案件質(zhì)量評(píng)查的效能，真正實(shí)現(xiàn)提升案件質(zhì)量、監(jiān)督辦案的評(píng)查目的，明確案件評(píng)查的范圍，有利于實(shí)現(xiàn)案件質(zhì)量評(píng)查的核心價(jià)值。同時(shí)，案件質(zhì)量評(píng)查范圍的設(shè)置也應(yīng)隨客觀條件而定，確定評(píng)查的范圍要充分考慮本院辦理案件的現(xiàn)實(shí)狀況。案件基數(shù)大，案多人少的矛盾突出的，可以按照比例確定評(píng)查的范圍，但為了評(píng)查結(jié)果的客觀性，按比例抽取的案件應(yīng)該涉及所有的案件類型及每位案件承辦人，對(duì)于案件基數(shù)較小的檢察院可對(duì)辦理的全部案件納入到被評(píng)查的范圍內(nèi)，逐案進(jìn)行評(píng)查。

(五)主動(dòng)適應(yīng)發(fā)展需要，推動(dòng)案件質(zhì)量評(píng)查動(dòng)態(tài)發(fā)展

評(píng)查工作作用的發(fā)揮依賴于評(píng)查的方式。一是豐富評(píng)查方式，提高評(píng)查效率。根據(jù)最高人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查工作的要求，各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)運(yùn)用案件質(zhì)量評(píng)查智能輔助系統(tǒng)對(duì)所辦理的全部案件進(jìn)行智能檢查、自動(dòng)比對(duì)，并根據(jù)系統(tǒng)自動(dòng)檢查情況和工作需要，靈活把控多種評(píng)查方式，確保評(píng)查不走過(guò)場(chǎng)，切實(shí)發(fā)揮效用。二是堅(jiān)持網(wǎng)上評(píng)查為主，網(wǎng)下評(píng)查為輔。加強(qiáng)智能化手段的運(yùn)用，全面依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，研制評(píng)查智能輔助系統(tǒng)，開展案件質(zhì)量線上評(píng)查，提高案件質(zhì)量評(píng)查的自動(dòng)化和精準(zhǔn)化水平，以技術(shù)化手段強(qiáng)化案件質(zhì)量評(píng)查的準(zhǔn)確性、客觀性，有利于節(jié)省案件質(zhì)量評(píng)查工作的司法資源，提升評(píng)查的效率。三是建立外部人員參與評(píng)查機(jī)制。在案件質(zhì)量評(píng)查時(shí)，可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員、法學(xué)專家、律師等參與案件質(zhì)量評(píng)查，提高案件質(zhì)量評(píng)查的科學(xué)性和公正性。

(六)堅(jiān)持通報(bào)整改獎(jiǎng)懲，實(shí)現(xiàn)案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果應(yīng)用最大化

在具體的評(píng)查工作實(shí)踐中，往往是重過(guò)程輕結(jié)果，評(píng)查的根本目的并沒有實(shí)現(xiàn)，如何讓評(píng)查結(jié)果發(fā)揮作用，是必須要考慮的課題。一是通報(bào)制度。評(píng)查結(jié)束，由負(fù)責(zé)部門通過(guò)對(duì)問(wèn)題的梳理，匯總形成評(píng)查通報(bào)和評(píng)查表，經(jīng)檢委會(huì)討論通過(guò)后，向辦案部門進(jìn)行反饋。對(duì)通報(bào)的各類問(wèn)題分門別類、區(qū)別對(duì)待，做到點(diǎn)名通報(bào)準(zhǔn)確無(wú)誤，通報(bào)的問(wèn)題要有典型性、代表性。二是落實(shí)評(píng)查結(jié)果跟蹤整改機(jī)制。突出問(wèn)題要督促辦案單位深入調(diào)查整改，做到見人見案見責(zé)任。把整改作為案件質(zhì)量評(píng)查工作的落腳點(diǎn)，實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)督整改情況，確保問(wèn)題整改到位，并提升辦案部門、辦案人員的思想認(rèn)識(shí)。三是要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。精選優(yōu)質(zhì)案件、優(yōu)質(zhì)文書在評(píng)查通報(bào)中予以表?yè)P(yáng)，通過(guò)表?yè)P(yáng)激勵(lì)辦案人員規(guī)范辦案，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。同時(shí)，要圍繞司法責(zé)任制核心，將員額檢察官司法辦案中是否落實(shí)辦案責(zé)任制和權(quán)力清單規(guī)定要求作為評(píng)價(jià)重點(diǎn)，對(duì)確有司法過(guò)錯(cuò)，需要追究司法責(zé)任或違紀(jì)違法責(zé)任的，移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。四是將評(píng)查結(jié)果納入檢察官考核。把案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果作為評(píng)價(jià)檢察官辦案業(yè)績(jī)和能力水平的重要依據(jù)，載入個(gè)人司法業(yè)績(jī)檔案。評(píng)價(jià)結(jié)果要作為檢察官、司法輔助人員年度業(yè)績(jī)考核、晉職晉級(jí)重要參考。通過(guò)對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果應(yīng)用的最大化，倒逼辦案人規(guī)范辦案，主動(dòng)提升案件質(zhì)量，發(fā)揮辦案“工匠精神”打造零瑕疵案件。