檢察長列席同級審委會制度的完善
——以T區(qū)人民檢察院列席審委會情況為視角

● 黃凱東 張建兵/文

檢察長列席同級法院審判委員會（以下簡稱“審委會”）會議制度是法律賦予檢察機關(guān)的一項重要法律監(jiān)督職權(quán)。但長期以來，由于受認(rèn)識不一、缺乏具體程序設(shè)計以及法律規(guī)定存在著缺陷等原因，這一制度并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。直至2010年1月“兩高”出臺的《關(guān)于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）貫徹落實，對強化檢察長列席審委會監(jiān)督職能，提升法律監(jiān)督質(zhì)效發(fā)揮了重要作用。隨著司法體制改革的深入，該項制度的深化發(fā)展面臨著新情況、新要求和新任務(wù)，需要進(jìn)一步加以完善。

一、T區(qū)檢察長列席審委會的基本情況

近年來，T區(qū)人民檢察院將檢察長列席審委會作為一項重要工作來抓，始終堅持把握法律監(jiān)督的正確定位，把列席審委會看作是監(jiān)督審判活動的延伸。該院高度重視，積極抓好推進(jìn)落實，認(rèn)真按照《實施意見》要求，主動加強與區(qū)法院溝通交流，統(tǒng)一思想認(rèn)識，于2014年7月聯(lián)合區(qū)法院會簽了《關(guān)于檢察長列席審判委員會會議的辦法》，建立工作機制，完善工作措施，明確工作規(guī)范，細(xì)化操作規(guī)程，推動檢察長列席審判委員會制度化，并在檢察實踐中努力踐行，依法充分履行法律監(jiān)督職能。2015年以來，T區(qū)人民檢察院共列席同級法院審委會7次，參與審議議題7件，檢察機關(guān)意見均被區(qū)法院采納，無判決無罪及撤回起訴案件，列席審委會的全部案件均未出現(xiàn)當(dāng)事人纏訴上訪情況，取得較好的法律效果和社會效果，營造了雙贏、多贏、共贏的法律監(jiān)督新局面。

二、檢察長列席審委會制度運行剖析

剖析T區(qū)人民檢察院工作實踐，檢察長列席審委會制度運行中尚存在以下問題：

（一）檢法兩院的積極性和主動性還不夠高

從該院近年來的列席情況看，2015年列席1次，2016年列席3次，2017年列席2次，2018年列席1次。每年列席次數(shù)波動較大，并呈下降趨勢。同時，隨著司法責(zé)任制改革的推進(jìn)，審委會上會案件隨之減少，這也是列席案件數(shù)逐年下降的一個主要因素。另外，檢法兩院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革導(dǎo)致辦事機構(gòu)和人員設(shè)置不固定，也在一定程度上影響了工作對接。

（二）監(jiān)督對象仍以個案為主

目前T區(qū)人民檢察院列席議題主要系個案，案件類型也比例失調(diào)，主要議題系刑事案件，且以職務(wù)犯罪案件居多，占列席總案件數(shù)的60%。兩院均不同程度的存在著重刑輕民、重案輕事的錯誤思想認(rèn)識，與檢察工作有關(guān)的事項議題仍沒有實現(xiàn)零的突破，未有針對案發(fā)率較高且在法律適用上存有爭議的類案，以及針對業(yè)務(wù)開展的規(guī)范性文件等議題而列席審委會。此外，對審委會運行程序是否應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督等，檢法兩院認(rèn)識和執(zhí)行也不統(tǒng)一，目前普遍認(rèn)為啟動此項程序的目的，僅限于達(dá)成檢法兩院對案件處理的一致性，對程序違法沒有預(yù)判，也未提出監(jiān)督意見。

（三）檢察機關(guān)啟動列席程序較為被動

《實施意見》規(guī)定為“可以”列席，缺乏制度剛性。一方面，“可以”列席的啟動程序規(guī)定缺乏明確的強制力，另一方面，執(zhí)行中也存在偏差，《實施意見》要求人民法院院長決定將涉及檢察工作的案件或者議題提交審委會討論的，人民法院應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)方式告知同級人民檢察院。雖然檢法兩院建立了聯(lián)絡(luò)制度，明確由檢委會辦事機構(gòu)與審委會辦事機構(gòu)承擔(dān)對接職能，但未進(jìn)一步要求法院事前向檢察院通報審委會議題，導(dǎo)致檢察長無法知曉議題內(nèi)容，更不可能主動向法院提出列席申請。該院7 次列席審委會均為法院通知，沒有檢察長主動要求列席的情形。

（四）列席效果評價機制缺失

目前，實踐中檢察機關(guān)對檢察長列席審委會一般僅進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計而鮮有總結(jié)分析，對檢察長列席審委會會議的效果，一般是從法院采納列席檢察長的發(fā)表意見的情況進(jìn)行考量。但如何衡量和把握審委會采納意見的情況成為實踐中的一個難題，在個案討論過程中，檢察長可能會發(fā)表多條意見，有些可能會被采納，有些可能不會被采納，若單純以訴判是否一致作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將使檢察長列席審委會制度偏離其制度設(shè)計的本意，且審委會采納檢察長意見的情況，缺乏具體和可操作性的考量標(biāo)準(zhǔn)。

三、司法責(zé)任制改革背景下檢察長列席審委會制度的完善

隨著以審判為中心和司法責(zé)任制為主要內(nèi)容的司法改革的不斷深化，檢察長列席會對審判活動的監(jiān)督和對案件質(zhì)量的把控將越來越重要，為有效發(fā)揮檢察長列席審委會制度應(yīng)有的審判監(jiān)督作用，建議從以下幾方面加以健全完善：

（一）提高認(rèn)識，實現(xiàn)雙贏共贏

列席制度是審委會制度的重要補充。法檢兩院系法律共同體，只是角色、角度不同，目標(biāo)和價值追求是完全一致的，都是在黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)下，堅持以人民為中心，為了人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展的根本利益，共同承擔(dān)維護(hù)憲法法律權(quán)威和社會公平正義的職責(zé)使命，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。新修訂的《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》已明確將檢察長列席同級法院審委會制度寫入。故而，檢察機關(guān)要充分認(rèn)識檢察長列席審委會制度的重大意義，加強與法院的協(xié)作配合，確定分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的良性互動機制，共同維護(hù)法律權(quán)威、提高司法公信力，使檢察長列席法院審委會制度真正發(fā)揮作用。檢察長帶頭辦案、列席法院審委會，是法律規(guī)定各級檢察長的一項重要職責(zé)，也是檢察機關(guān)加強自身建設(shè)，強化對法院審判活動監(jiān)督的重要途徑。通過檢察長直接參與辦案的方式，可以及時了解檢察業(yè)務(wù)存在的問題，檢察長要帶頭列席法院審委會，帶頭辦理重大復(fù)雜敏感、新類型和在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義的案件。要把列席審委會作為強化法律監(jiān)督的重要方式，建立與法院協(xié)調(diào)、融洽的工作關(guān)系，真正做履行法定職責(zé)的諍友、益友，推動兩院形成良性、互動、積極的關(guān)系，共同推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

（二）強化監(jiān)督，明晰議題范圍

一方面，在司法辦案責(zé)任制改革背景下，檢察官獨立審查案件并依法作出處理決定，對于其提起公訴的案件，如認(rèn)為法院判決不合理、不合法，可依法提起抗訴對法院審判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督方法同樣適用于經(jīng)過法院審委會討論決定案件。檢察長列席審委會的職責(zé)應(yīng)更注重于對審委會活動進(jìn)行程序性監(jiān)督，建議在《實施意見》中明確實體與程序并重原則，要求檢察長既應(yīng)向?qū)徫瘯U述檢察機關(guān)對議題內(nèi)容的意見，也應(yīng)對審委會審議程序是否規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督。為體現(xiàn)對審判權(quán)的尊重，保證審委會會議順暢進(jìn)行，對于審委會議事程序的不當(dāng)及違法事宜，檢察長可在審委會會議結(jié)束后，通過檢察建議、糾正違法通知書等形式提出糾正意見。在監(jiān)督內(nèi)容上，可規(guī)定為程序和實體兩個方面：程序方面，重點監(jiān)督審委會組成人員是否合法、委員是否應(yīng)當(dāng)回避；是否違反管轄規(guī)定；討論議題確定是否違反規(guī)定。實體方面，重點監(jiān)督法院承辦人員報告案件是否片面、失實，故意隱瞞主要證據(jù)、重要情節(jié)或提供虛假材料；案件疑點是否未排除，有待補充證據(jù)、技術(shù)鑒定而草率決定；討論意見是否侵犯當(dāng)事人和其他訴訟參與人訴訟權(quán)利及其他合法權(quán)益等。另一方面，須進(jìn)一步界定明晰議題范圍。在《實施意見》規(guī)定的基礎(chǔ)上，可對列席議題進(jìn)一步拓展：一是增加疑難復(fù)雜案件；二是增加檢法兩院對證據(jù)的采信、定性上有重大分歧的案件；三是增加社會影響大，且在認(rèn)定事實和適用法律上有疑難的刑事案件；四是增加職務(wù)犯罪案件；五是增加黨委人大交辦督辦的案件；六是增加涉及檢法兩院的業(yè)務(wù)類規(guī)范性文件、辦案中需統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)等事項；七是增加檢察機關(guān)認(rèn)為有必要列席的其他案件和與檢察工作有關(guān)的其他議題。同時，將《實施意見》第3條第3項“人民檢察院提出抗訴的案件”的類型明確為刑事、民事、行政案件以及公益訴訟案件。

（三）完善機制，規(guī)范運行程序

雖然《實施意見》對檢察長列席審委會的列席人員、列席任務(wù)、列席范圍、會議通知、會議準(zhǔn)備、發(fā)表意見順序、會議記錄、裁判文書送達(dá)等內(nèi)容作出了相對具體的規(guī)定，但在一些工作流程方面，仍然存在不明確和不細(xì)致之處，不同地區(qū)的檢法相互協(xié)作配合的傳統(tǒng)和模式也各不相同。為此，要加強檢法兩院溝通與協(xié)調(diào)，不斷建立健全工作機制，強化工作銜接，規(guī)范工作程序，確保監(jiān)督質(zhì)量和效果，推動檢察長列席審委會制度規(guī)范化、常態(tài)化。要結(jié)合檢法兩院溝通配合的實際，進(jìn)一步就貫徹落實檢察長列席審委會制度有關(guān)內(nèi)容形成共識，根據(jù)《實施意見》的內(nèi)容，結(jié)合地區(qū)實際，在檢法兩院層面上形成本地區(qū)具體工作機制，細(xì)化檢察長列席審委會的列席機制、列席人員、列席范圍、列席保障等制度內(nèi)容。“檢察機關(guān)要主動提出列席審委會的要求，以便更好地發(fā)揮檢察機關(guān)對法院審判活動的監(jiān)督?！保?］有觀點認(rèn)為可以將列席案件范圍區(qū)分為“應(yīng)當(dāng)”列席和“可以”列席。［2］建議對檢察院提出抗訴的案件和可能判處被告人無罪的公訴案件，規(guī)定檢察長“應(yīng)當(dāng)”列席；同時，將檢法兩院各自負(fù)責(zé)履職保障工作內(nèi)容和工作流程制度化，確保檢察長列席審委會工作的順利開展。檢察機關(guān)應(yīng)著眼于細(xì)化檢察長列席審委會的會議提示、會前準(zhǔn)備和會后總結(jié)反饋等機制方面的內(nèi)容，保證檢察長列席時能夠充分發(fā)表意見，依法履行監(jiān)督職能；而法院則著重從會議通知、會務(wù)保障、保證和尊重檢察長發(fā)表意見的權(quán)利等角度，共同努力將該項制度落到實處，取得實效。

（四）總結(jié)評估，提高監(jiān)督水平

建立檢察長列席人民法院審委會會議統(tǒng)計臺賬制度，規(guī)范、準(zhǔn)確、及時錄入檢察長列席人民法院審委會會議的相關(guān)信息。定期對檢察長列席審委會的相關(guān)情況進(jìn)行通報，督促相關(guān)工作要求的落實。在加大對檢察長列席審委會信息統(tǒng)計和把握的基礎(chǔ)之上，注重對檢察長列席審委會工作的總結(jié)和分析，及時充分把握法院審委會采納本院檢察長意見的情況，保證檢察長列席審委會制度的效果。一方面，建立會后追蹤評估機制，對發(fā)現(xiàn)的工作流程不順暢、跟蹤匯報不夠、統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)填寫不規(guī)范等問題，及時督促改進(jìn)。對檢察長列席的效果進(jìn)行定期分析，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，找準(zhǔn)存在的問題。另一方面，加強“回頭看”，認(rèn)真總結(jié)和推廣工作經(jīng)驗，定期向本院檢委會和上級院檢委辦報告工作情況，推進(jìn)這項制度在實踐中不斷改進(jìn)和完善，以列席促制度建設(shè)。如對司法實踐中共同面臨的難題、法律政策的正確適用、地域性犯罪的重點打擊策略等，可以個案為切入點，會商達(dá)成一致，形成指導(dǎo)性意見。

注釋：

［1］吳剛、張建兵：《完善檢察長列席審委會制度構(gòu)想》，載《人民檢察》2006年第2期。

［2］參見米濱等：《檢察長列席審委會制度探析》，載《人民檢察》2006年第9期。