案件管理對辦案質(zhì)量的有效供給及其路徑實(shí)現(xiàn)

● 蔡 蔚 張鳳軍/文

研究案件質(zhì)量管理，大致可以歸納為三種類型：一是站在案管之中看質(zhì)量監(jiān)管，在部門維度內(nèi)研究，解決自身工作效率；二是站在案管之外看質(zhì)量監(jiān)管，從問題發(fā)現(xiàn)與整改角度研究，推進(jìn)問題解決與減少；三是站在案管之上看質(zhì)量監(jiān)管，從監(jiān)管效能角度來研究，做增量管理，以自身價(jià)值推動(dòng)和引導(dǎo)構(gòu)建高效、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、有序、內(nèi)外融通的案件質(zhì)量管理新模式?？偨Y(jié)過去，對案件監(jiān)督管理工作的探討，總體上還沒有脫離部門研究范疇的窠臼，隔離化、碎片化的狀態(tài)導(dǎo)致案件監(jiān)管基礎(chǔ)理論不興，也不利于案管工作的長期繁榮發(fā)展。這就需要跳出束縛，轉(zhuǎn)換視角，重新思考。

一、有效供給命題的提出

（一）背景：對案件質(zhì)量監(jiān)管的發(fā)展進(jìn)程考量

案管工作大體走向可以劃分為三個(gè)階段。一是外向型階段：集成原業(yè)務(wù)部門內(nèi)勤崗位大部分職能，主要是大量事務(wù)性工作。此時(shí)監(jiān)管特性尚不明顯，側(cè)重于服務(wù)輸出，工具價(jià)值為顯性特征。二是開放型階段：置身于檢察業(yè)務(wù)大局，從工作體系中尋找自身合理定位，從職能定位上探索邊界，逐步圍繞質(zhì)量評查、流程監(jiān)控與其他部門進(jìn)行信息交流，此時(shí)監(jiān)管特性開始凸顯，在基本面上主要反映在個(gè)案監(jiān)管，入口、出口管理仍以事務(wù)工作為主，立足點(diǎn)為檢察環(huán)節(jié)內(nèi)對辦案部門的監(jiān)督，關(guān)注并對辦案部門生產(chǎn)的數(shù)據(jù)開展基本態(tài)勢分析。三是內(nèi)生型階段：在個(gè)案監(jiān)管基礎(chǔ)上，更加注重以自身價(jià)值來謀求在案件質(zhì)量管理網(wǎng)絡(luò)中的應(yīng)有地位，以監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、規(guī)范化、體系化、信息化、智能化、個(gè)性化為案件質(zhì)量管理提供動(dòng)力和保障。以機(jī)制內(nèi)生和自我創(chuàng)新為導(dǎo)引，為促進(jìn)檢察權(quán)內(nèi)部合理配置與高效運(yùn)行提供借鑒和參考。內(nèi)生發(fā)展定位，自然引申出案管對質(zhì)量管理貢獻(xiàn)的有效度、功能發(fā)揮的效益問題。

（二）構(gòu)成：協(xié)調(diào)暢通的多層級供給體系

案管發(fā)展的進(jìn)程為監(jiān)管新機(jī)制生發(fā)提供了歷史機(jī)遇，也對提升案件質(zhì)量管理貢獻(xiàn)的深度、廣度提出了新要求。案管對辦案質(zhì)量的有效供給，一是要探討供給本身的全面、系統(tǒng)、及時(shí)問題，涉及供給系統(tǒng)本身建構(gòu)和探討。二是要思考供給結(jié)果被執(zhí)行或認(rèn)可機(jī)制，大體分為被動(dòng)執(zhí)行、標(biāo)準(zhǔn)或機(jī)制內(nèi)化吸收、主動(dòng)認(rèn)可等不同層次，涉及對供給運(yùn)行或保障層面的研究。三是要思考信息化、智能化因素的介入和使用，提升供給本身和保障效能。

在新的檢察權(quán)運(yùn)行中，既要合理授權(quán)，更要實(shí)質(zhì)有效管理，從機(jī)制運(yùn)行上、制度設(shè)計(jì)上保障案件辦理的規(guī)范化、優(yōu)質(zhì)化。司改后，作為專職評查機(jī)構(gòu)，除建立符合自身特征和監(jiān)管需要的監(jiān)督體系外，案管還需要利用自身工作引導(dǎo)和激發(fā)辦案檢察官的質(zhì)量意識，并由此推動(dòng)建立案件質(zhì)量管理共同體。有效供給體系至少應(yīng)包含六個(gè)子系統(tǒng)：一是融監(jiān)管載體、評價(jià)要素、網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)為一體的質(zhì)量管理體系。二是分層處置、質(zhì)量評查等次應(yīng)用、優(yōu)質(zhì)案件推評組成的評查結(jié)果運(yùn)用保障體系。三是以體系重構(gòu)、方式轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化為核心的新型數(shù)據(jù)管理機(jī)制。四是框架指引、辦案工作指引、文書樣本完善、評查標(biāo)準(zhǔn)手冊等構(gòu)成的制度設(shè)計(jì)與供給體系。五是員額輪值、評查員專兼結(jié)合、聯(lián)席會議擴(kuò)展等相結(jié)合的內(nèi)外協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。六是人案關(guān)聯(lián)、個(gè)別建模、數(shù)字畫像相結(jié)合的個(gè)性化數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)。

二、有效供給命題的正當(dāng)性

（一）產(chǎn)品控制的題中應(yīng)有之意

張軍檢察長要求全國檢察機(jī)關(guān)要提供合格的法治產(chǎn)品和檢察產(chǎn)品。案管對辦案部門的案件進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量檢測，對監(jiān)測情況定期分析反饋案件生產(chǎn)部門，對即將“外銷”的案件進(jìn)行出口審核，是案件質(zhì)量管理的必經(jīng)程序和有機(jī)組成部分。案件質(zhì)量監(jiān)管提高質(zhì)量同樣重要，提高案管對案件品質(zhì)的監(jiān)測和把關(guān)效能，實(shí)現(xiàn)合格案管，其本身就是合格檢察產(chǎn)品的有機(jī)組成。

(二)案管轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀需要

以窗口式服務(wù)、事務(wù)性大管家為側(cè)重點(diǎn)和著力點(diǎn)的初級案管模式已退出歷史舞臺。圍繞個(gè)案流程監(jiān)控和質(zhì)量事后控制，由案管發(fā)送問題、部門整改反饋組成單程直線性互動(dòng)的監(jiān)管方式已然顯得疲憊被動(dòng)，不能適應(yīng)新機(jī)制需求，傳統(tǒng)案管模式已完成了歷史使命。隨著司法責(zé)任制改革向縱深推進(jìn)，伴隨信息化建設(shè)引發(fā)人們觀念的革新與轉(zhuǎn)變，案管轉(zhuǎn)型升級勢在必行。從實(shí)際情況看，接受案管監(jiān)管已成為常識，只是對待監(jiān)督的溫度和期望有差異。工作模式重構(gòu)基層有期待、案管自身有愿景、規(guī)范辦案有需求。由單向監(jiān)管到雙向多向管理、由個(gè)案監(jiān)管到標(biāo)準(zhǔn)或制度貢獻(xiàn)、由硬性（法定）共性標(biāo)準(zhǔn)控制到框架內(nèi)個(gè)性監(jiān)控體系探索等多層次多層級的轉(zhuǎn)向和升級，是案管提檔升級、轉(zhuǎn)型發(fā)展必須認(rèn)真對待并付諸實(shí)施的新課題。

（三）案管專業(yè)化建設(shè)的迫切需求

專業(yè)化是中央提出的明確要求，推進(jìn)案管專業(yè)化建設(shè)既是檢察隊(duì)伍專業(yè)化的重要組成部分，更是適應(yīng)司法責(zé)任制改革、全面履行內(nèi)部案件監(jiān)管的職責(zé)所在。傳統(tǒng)的粗放式、大呼隆監(jiān)管模式將很快被其他部門的專業(yè)化拋在后面，被時(shí)代所拋棄。由于案管工作誕生較晚，力量相對薄弱，面對其他業(yè)務(wù)的精耕深做，專業(yè)化建設(shè)對案管而言尤為重要，事關(guān)存廢、生死攸關(guān)。案管專業(yè)化不能僅限于對案件的常規(guī)梳理和程序化評估。而是要深入思考和分析，案管在案件質(zhì)量管理中發(fā)現(xiàn)了什么、糾正了什么、提高了什么、促進(jìn)了什么、改變了什么、貢獻(xiàn)了什么；要系統(tǒng)思考如何盤活傳統(tǒng)監(jiān)管效能、如何培育新的監(jiān)管增長點(diǎn)，做增量型監(jiān)管，提升案件質(zhì)量管理的效果、效益、效率。以自身職業(yè)化保障案件質(zhì)量、促進(jìn)業(yè)務(wù)部門案件管理專業(yè)化，這也是案管專業(yè)化建設(shè)的重要課題。

三、有效供給命題的可行性

（一）案管與業(yè)務(wù)部門在案件質(zhì)量管理上取向一致

業(yè)務(wù)部門按照權(quán)責(zé)清單，規(guī)范檢察官職權(quán)運(yùn)行，不斷深化辦案新機(jī)制，最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)司法公正、提高檢察公信力。案管對案件質(zhì)量的監(jiān)管，最終落腳點(diǎn)在于辦案質(zhì)量和規(guī)范司法水平的提升。按照新機(jī)制開展司法辦案，一方面依法充分授權(quán)，尊重檢察官辦案主體地位；另一方面，更需要加強(qiáng)監(jiān)督管，確保檢察官依法規(guī)范用權(quán)，防止出現(xiàn)偏差。自律和他律齊頭并進(jìn)、授權(quán)與監(jiān)督一起加強(qiáng)，在更大范圍、更高水平探索案管對案件管理效能的發(fā)揮，符合案管與業(yè)務(wù)部門的共同愿景。

(二)檢察改革為案件管理模式重構(gòu)提供了良好機(jī)遇

檢察改革對案件管理方式提出了轉(zhuǎn)變，去除的是辦案中科層制審批的行政化管理，但對案件質(zhì)量管理的要求沒有改變。事實(shí)上，檢察改革后，對案件質(zhì)量的監(jiān)管要求提高而不是降低了、監(jiān)管需求更加強(qiáng)烈而不是平淡了、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格而不是放松了。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)后，辦案組織調(diào)整、扁平化管理中如何評價(jià)和控制案件質(zhì)量必須直接面對，案件質(zhì)量管理面臨的形勢更加復(fù)雜。這些都對案件監(jiān)管工作適應(yīng)新形勢展現(xiàn)新作為提出了更高要求，更為案管通過提升自身工作質(zhì)效適應(yīng)新發(fā)展提供了歷史新機(jī)遇。

（三）方位優(yōu)勢奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)

業(yè)務(wù)部門重點(diǎn)在辦案，在辦案中抓質(zhì)量、寓質(zhì)量于辦案，以案件本身體現(xiàn)案件質(zhì)量；案管是專職部門，監(jiān)管屬顯性職能，工作中積累了大量的管理經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，檢察大數(shù)據(jù)平臺正在不斷完善，數(shù)據(jù)流、信息流正在形成，案管自身還掌握著案件流，幾乎涉及全部檢察業(yè)務(wù)。案管又獨(dú)立于其它部門，具有中立性。這些特點(diǎn)就決定了在高質(zhì)量推進(jìn)監(jiān)管中，案管具有職能優(yōu)勢，可以為檢察工作高質(zhì)量發(fā)展提供不可替代的獨(dú)特作用和保障功能。提升案管對案件質(zhì)量管理的貢獻(xiàn)度和效益值，全院有期待、工作有基礎(chǔ)、改革有需求。

四、實(shí)現(xiàn)路徑

案件管理方式的變革具有全局性、根本性。案管工作向著專業(yè)化、科學(xué)化發(fā)展，案件質(zhì)量有效供給及其體系和內(nèi)容設(shè)置的實(shí)現(xiàn)，依賴于案管路徑的選擇和支撐。

（一）以評查辦案實(shí)體化推進(jìn)案件評查高質(zhì)量

一是確立質(zhì)量評查工作規(guī)程。案件質(zhì)量評查辦案化實(shí)體運(yùn)作，制定案件質(zhì)量評查辦案化流程圖，明確辦案程序。制定告知書、通知書、移送函、協(xié)作函等程序性制式文書，案件評查審查報(bào)告、情況通報(bào)、聽取意見筆錄、線索移送建議等工作文書，全程留痕，規(guī)范辦案過程。制定質(zhì)量評查卷宗目錄和內(nèi)容模板，規(guī)范辦案載體。二是健全全流程要素質(zhì)量評查。改變窗口偏服務(wù)的狀態(tài)，重新構(gòu)建案管工作流程，將窗口工作匯聚發(fā)現(xiàn)的監(jiān)管要素全面納入案件質(zhì)量評查，建立立體式監(jiān)管網(wǎng)。由程序到實(shí)體、由事實(shí)認(rèn)定到法律適用、由文書制作到文書說理、由辦案完成到責(zé)任制落實(shí)、由案件辦理到監(jiān)督線索，推行案件質(zhì)量全流程評價(jià)。三是建立立體化交叉評查網(wǎng)。除案管評查本單位案件外，實(shí)行上對下隨機(jī)抽查、橫向背對背互查、下對上隱名評查等相結(jié)合的立體化交叉評查體系，提升評查實(shí)效。

（二）以專項(xiàng)分析精準(zhǔn)化推進(jìn)數(shù)據(jù)研判高品位

一是科學(xué)確定數(shù)據(jù)來源。改變過去圍繞辦案數(shù)據(jù)開展數(shù)據(jù)分析的單一做法，重視和挖掘案管自身生產(chǎn)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，重新構(gòu)建案件質(zhì)量質(zhì)態(tài)分析體系。在做好辦案態(tài)勢分析的同時(shí)，要激活案件質(zhì)量監(jiān)管過程中產(chǎn)生的大量“僵尸”數(shù)據(jù)，種好自家責(zé)任田，尋找新的突破點(diǎn)。二是合理選取分析點(diǎn)位。用好自己“農(nóng)產(chǎn)品”，及時(shí)匯總問題分布圖，總結(jié)提煉，精確制導(dǎo)，形成問題類專項(xiàng)分析報(bào)告，發(fā)現(xiàn)各種案件和文書背后的法律資源，促進(jìn)辦案機(jī)制機(jī)制完善和水平提升，發(fā)揮好保障作用。結(jié)構(gòu)化統(tǒng)計(jì)、類型化分析，分階段、分環(huán)節(jié)、分區(qū)域?qū)ΡO(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行全要素深度挖掘，開展專項(xiàng)研判，為辦案部門、其他行業(yè)等提供“真實(shí)行”的有效參考，發(fā)揮好參謀作用。三是優(yōu)化隊(duì)伍構(gòu)成。開放數(shù)據(jù)權(quán)限，推行數(shù)據(jù)管理員上下一體化建設(shè)，推進(jìn)與其他部門協(xié)作機(jī)制，健全專業(yè)化分析員隊(duì)伍，構(gòu)建新型數(shù)據(jù)分析體系。

（三）以結(jié)果運(yùn)用實(shí)質(zhì)化推進(jìn)質(zhì)量管理高權(quán)威

一是建立分類處置機(jī)制。逐步總結(jié)提煉，制定分層分類評價(jià)規(guī)則，合理處置辦案中出現(xiàn)的問題。二是建立質(zhì)量評查等次評價(jià)機(jī)制。各條線績效考評規(guī)則對案管的獨(dú)立評價(jià)機(jī)制予以確認(rèn)和體現(xiàn)，除自動(dòng)抓取外，在績效考核系統(tǒng)建立人工評查等次結(jié)果錄入端，實(shí)現(xiàn)案管對案件質(zhì)量管理的獨(dú)立評價(jià)。三是建立優(yōu)質(zhì)案件（文書）評查制度。案件評查中被評為優(yōu)質(zhì)（文書）案件的，列為年度精品（典型）案件（文書）候選案件。沒有開展精品（典型）案件（文書）等活動(dòng)的，以優(yōu)質(zhì)案件（文書）為基礎(chǔ)，開展年度精品（典型）案件（文書）評選。開展年度精品（典型）案件（文書）評選的，擬推薦案件應(yīng)先經(jīng)上級院評查，等次為合格及以下的，不得參選。

（四）以制度設(shè)計(jì)系統(tǒng)化推進(jìn)質(zhì)量管理高效能

一是搭建質(zhì)量管理體系框架。案管部門需要發(fā)揮數(shù)據(jù)全、流程全、信息全的區(qū)位優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，站在檢察全局高度來謀劃案件質(zhì)量管理體系的框架性意見，搭建案件質(zhì)量總體架構(gòu)，明確各個(gè)部門的管理位階、所處方位、著力方向。二是推進(jìn)業(yè)務(wù)條線質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。以評查為基礎(chǔ)，推進(jìn)各條線建立辦案質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化指引，幫助業(yè)務(wù)部門建立案件質(zhì)量內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。三是推動(dòng)辦案機(jī)制改進(jìn)和完善。根據(jù)案件質(zhì)量評查辦案化運(yùn)作中發(fā)現(xiàn)的類型化問題，從司法責(zé)任制角度，幫助業(yè)務(wù)部門設(shè)計(jì)文書格式、調(diào)整優(yōu)化辦案機(jī)制。四是建立質(zhì)量評查等次標(biāo)準(zhǔn)體系。分門別類細(xì)化相關(guān)內(nèi)容，制定工作規(guī)則，明確不同等次具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)評查的權(quán)威性。五是推行質(zhì)量評查手冊制度?？偨Y(jié)提煉，探索推行案件質(zhì)量評查操作手冊，推進(jìn)質(zhì)量評查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升評查公信力。

（五）以內(nèi)外監(jiān)督規(guī)范化推進(jìn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)同步

一是探索案管員額1+X輪值制。建立健全案管部門辦案組織建設(shè)，在保持案管檢察官崗位數(shù)不變的前提下，拿出1到2名機(jī)動(dòng)名額與業(yè)務(wù)部門實(shí)行輪換，由業(yè)務(wù)部門檢察官輪值到案管開展質(zhì)量監(jiān)管工作、案管部門輪值到業(yè)務(wù)部門開展辦案工作。由此，實(shí)行固定+流動(dòng)崗相結(jié)合的輪值機(jī)制，換位思考、保持互信、提升能力、增強(qiáng)效力。二是建立業(yè)務(wù)部門評查員制度。確定一名檢察官或主任檢察官輪值本部門質(zhì)量監(jiān)管員，對內(nèi)主持或協(xié)調(diào)本部門監(jiān)管業(yè)務(wù)、對外聯(lián)絡(luò)案管部門。賦予業(yè)務(wù)部門輪值檢察官案管監(jiān)管員和評查員權(quán)限，完善業(yè)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督管理。三是推進(jìn)案管員額參加業(yè)務(wù)部門聯(lián)席會議機(jī)制。完善業(yè)務(wù)部門檢察官聯(lián)席會議制度，推行案管檢察官參加辦案部門員額檢察官聯(lián)席會議工作，關(guān)口前移、良性互動(dòng)，完善監(jiān)管、規(guī)范辦案。

（六）以數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)個(gè)性化推進(jìn)質(zhì)量管理高智能

目前，利用軟件平臺開展自動(dòng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了案管信息化3.0版本，是一個(gè)巨大的進(jìn)步。但我們也要清醒地認(rèn)識到，利用機(jī)器（軟件系統(tǒng)）監(jiān)管做到了標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管、無差別實(shí)施，在排除人為干擾的同時(shí)，也把辦案人員當(dāng)做了機(jī)器或同一模式化的主體。機(jī)器監(jiān)管實(shí)際上是“以事立案”、“以案監(jiān)管”，解決了監(jiān)管行為的自動(dòng)化，但在以人監(jiān)管、個(gè)性畫像上還有提升空間。在共性硬指標(biāo)基礎(chǔ)上，開展個(gè)性化柔性監(jiān)管，打造智能化案管4.0版本可以繼續(xù)探索。一是人與問題關(guān)聯(lián)。在案件和問題關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以人為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將監(jiān)管到的問題與承辦人相關(guān)聯(lián)，開展數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度分析，對機(jī)器自動(dòng)監(jiān)管生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行深度開發(fā)利用，初步探索不同承辦人的行為習(xí)慣和行為模式。二是個(gè)別建模。按照案件飽和度測算，實(shí)施壓力測試，觀察分析不同案件量條件下，對承辦人辦案方式、案件質(zhì)量變化情況、心理波動(dòng)情況等提取影響因子。結(jié)合訴訟參與人和參與機(jī)關(guān)對案件的反饋情況，在問題與人關(guān)聯(lián)分析的基礎(chǔ)上，以檢察官為單位個(gè)別建模。三是全息數(shù)字畫像。以個(gè)性化數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在大數(shù)據(jù)平臺內(nèi)開展個(gè)人全息數(shù)字畫像，將現(xiàn)實(shí)的承辦人以數(shù)據(jù)方式轉(zhuǎn)化為可視化的虛擬承辦人。在觸發(fā)系統(tǒng)設(shè)定的硬性邊界問題之前，根據(jù)數(shù)字人辦案質(zhì)量的發(fā)展趨勢或態(tài)勢，提前介入予以提醒或干預(yù)，減少問題發(fā)生，保護(hù)承辦人身心健康。

有效供給制度的構(gòu)想還需要在實(shí)踐中不斷修正完善，還需要案管與其他部門共同發(fā)力，最終實(shí)現(xiàn)保障合格檢察產(chǎn)品順利輸出的目標(biāo)。