激活值班律師制度三題待解

● 曾泉生 蘇 靜/文

一、待解之題：束縛值班律師制度運行的難題

（一）供需關系緊張難題

最高人民法院工作報告顯示，2018 年各級法院審結一審刑事案件119.8 萬件，判處罪犯142.9 萬人。據(jù)統(tǒng)計，我國司法實踐中80%以上的刑事案件是被告人認罪的案件［1］。如此推算，一年約有95 萬件一審刑事案件可適用認罪認罰程序［2］。根據(jù)司法部發(fā)布的“2018年度律師、基層法律服務工作統(tǒng)計分析”，截止2018年底，我國執(zhí)業(yè)律師共計42.3 萬多人，雖然較2017 年增長14.8%，但是平均每萬人擁有律師的數(shù)量僅為3.04人，遠低于英美（2015 年美國平均每萬人擁有律師數(shù)約43 人，英國約為15.4 人）。律師中專作刑事辯護的僅占總數(shù)的14.5%［3］，同時，律師區(qū)域分布還很不均衡，北京、上海等大城市以及長三角、珠三角地區(qū)的律師數(shù)量占據(jù)了全國的大壁江山。

要確保每一起認罪認罰案件的被追訴人都能通過值班律師［4］及時有效地獲得法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強制措施等一般服務，以及提出案件處理意見、見證簽署、量刑協(xié)商等特別幫助，每年近百萬件的刑事案件所需要的值班律師資源相當可觀。多數(shù)地區(qū)即便是東南沿海等律師資源相對豐富的地方，基層司法辦案機關對值班律師的需求依然難以完全滿足。

（二）覆蓋廣度受限難題

據(jù)統(tǒng)計，“截止2017 年12 月，法律援助機構在1700 多個人民法院建立工作站，建站率52%，其中，上海、浙江、安徽、河南四地人民法院建站率為100%。同時，看守所法律援助工作站建站率為88%；其中，北京、內蒙古、吉林等13 個省( 區(qū)、市) 實現(xiàn)了看守所工作站全覆蓋”［5］。到2018 年6 月，全國各省、自治區(qū)、直轄市均已實現(xiàn)看守所法律援助工作站全覆蓋。［6］

尚無準確和全面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示在檢察機關設置認罪認罰案件值班律師工作站的情況。新聞報道雖有不少檢察機關啟動認罪認罰案件值班律師工作站建設，但從整體看，值班律師入駐檢察機關主要是在涉法涉訴領域。［7］登陸最高人民檢察院內網，在內部業(yè)務研討交流重要平臺——檢答網輸入“值班律師”，搜索到64 個相關問題，訪問量達2145 次［8］。咨詢的問題主要集中在檢察院能否設置值班律師，值班律師入駐檢察院的現(xiàn)實困難，沒有辯護人的非在押犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書應如何落實值班律師制度，以及該制度運行中的具體操作問題?？梢姡蛋嗦蓭熑腭v檢察機關在不少地區(qū)仍處起步階段。

檢察機關落實值班律師制度有緊迫的現(xiàn)實需要，根據(jù)最高人民檢察院工作報告，2018 年檢察機關對涉嫌犯罪但無需逮捕的犯罪嫌疑人決定不批準逮捕共計116452 人，同比上升4.5%，在此基礎上如果加上偵查階段未羈押的犯罪嫌疑人數(shù)量，那么檢察機關辦理認罪認罰案件中非在押犯罪嫌疑人的總量就不可小覷。如果檢察機關內部不設立值班律師工作站，上述犯罪嫌疑人的權利就存在保護空白。

（三）通達深度不足難題

一是有效參與度不足。部分入駐看守所的值班律師，其工作地點并不在監(jiān)區(qū)內部，服務對象也不是在押的犯罪嫌疑人，而是探訪的親屬，主要從事的是法律宣傳和教育。部分入駐法院的值班律師，僅在開庭前，批量式與十幾名被告人集中見面。部分入駐檢察院的值班律師，僅以起訴意見書與犯罪嫌疑人進行不超過十分鐘的短暫交流。

二是律師積極性不足。受選用標準不明、考核評價缺位、待遇補貼較低等條件限制，值班律師工作積極性無法充分調動，存在“資深律師報名，新近律師頂班”的現(xiàn)象。據(jù)了解，值班律師每天的值班費通常在100-300 元之間，即便個別地方增加辦案補貼，也保持在千元上下，工作動力難以激發(fā)。

三是訴訟權利不足。不少值班律師認為其在會見、查閱卷宗材料、調查核實證據(jù)等方面受到很大限制，即便非常愿意提供針對性法律幫助，但權利保障不足，只能“速戰(zhàn)速決”。很多律師反映，沒有閱卷以全面了解案件，沒有與被追訴人面對面自由溝通交流以確認其認罪認罰是否真實自愿，就在認罪認罰具結書上簽字，對律師而言風險也很大。

二、難解之因：辨清值班律師制度運行的困境

（一）法律文件規(guī)定碎片化

概括值班律師制度的文件基礎主要有四類：一是刑事速裁程序類。如“兩高”“兩部”2014 年《關于在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的辦法》。二是認罪認罰從寬制度類。如“兩高三部”2016 年《關于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》。三是訴訟制度改革類。如“兩高三部”2016 年《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》和最高人民法院2017 年《關于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》。四是法律援助制度類。如“兩高三部”2017 年《關于開展法律援助值班律師工作的意見》及最高人民法院、司法部2017 年《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》。

雖然自上而下的政策推動力較為充沛，試點地區(qū)經驗總結提升也較及時，但各處規(guī)定呈碎片化特征，僅憑實踐探索的改革效應難以深化。即便得到立法確認，但相關內容仍顯簡單，用語上區(qū)分“法律幫助”和“辯護”，值班律師的身份定位、職責范圍、權利配置、運行機制等基本問題的規(guī)定也較單薄，亟需層面高、涵蓋廣、內容全的規(guī)范性解釋予以釋明。

（二）身份定位觀點多元化

理論界圍繞值班律師的身份定位爭議也較大，集中在值班律師是否是辯護人（或辯護律師）以及“法律幫助”如何理解等。概括主流觀點如下：一是特殊的法律援助律師。認為值班律師的產生方式有常規(guī)性，啟動程序有被動性，服務對象有不特定性，援助內容有局限性，像“急診科醫(yī)生”只提供應急便利的法律服務。二是實質的辯護人?！胺蓭椭迸c刑事辯護、律師辯護在內容上高度一致，還可彌補辯護律師和法律援助律師在保護被追訴人權利方面的盲區(qū)。三是準辯護人。偵查階段值班律師是法律幫助者，主要提供法律咨詢、程序選擇等基本法律服務；審查起訴和審判階段其是準辯護人，履行量刑協(xié)商、訴訟監(jiān)督等職能。

厘清值班律師制度的本體內容，需要在“最大公約數(shù)”的理念支撐下，歸納對值班律師的共同認識，為制度落地落實提供觀點支撐：其一，值班律師是刑訴辯護全程的“第一棒”，在委托律師或得到法律援助前，為處于“空窗期”的被追訴人提供及時便利應急的法律服務；其二，隨刑事訴訟法發(fā)展，辯護權應不斷擴大。程序辯護應與實體辯護并存，訴前辯護應與審判辯護并重；其三，值班律師應成為辯護隊伍的主要力量，充分保障其訴訟權利，才能推動實現(xiàn)刑事案件律師辯護全覆蓋。

（三）工作職責內容模糊化

值班律師是以認罪認罰從寬制度為依托的，被追訴人認罪認罰后，雖然實體處理上獲得從寬，程序行進上得以從快，但與不認罪案件相比，面臨更大的法律選擇風險。如果沒有律師的實質參與，極有可能無法有效行使辯護權，甚至釀成冤假錯案。值班律師的有效參與，能確保被追訴人認罪認罰的自愿性、程序選擇的自主性和量刑協(xié)商的公平性，所以值班律師發(fā)揮的是“見證參與者”“量刑協(xié)商者”的作用。

不少司法工作者認為既然值班律師由司法機關、法律援助機構等協(xié)商選用和管理，值班律師就應該是刑事訴訟活動的配合者。隨著被追訴人認罪認罰，訴訟格局便由對抗轉向了合作，既然是配合，為了盡快辦結，會見拖延，批量式會見和見證簽字以及無權閱卷的情形也就屢見不鮮。實際上，訴訟格局轉向合作，不意味控辯雙方利益訴求的消解，而是利益追求的著力點發(fā)生轉移，要在確保公平的基礎上，實現(xiàn)效率的最大化。值班律師表面上是協(xié)助促成認罪認罰，但實際上是程序的監(jiān)督者，監(jiān)督犯罪嫌疑人是否出于自愿、明知和理性；監(jiān)督司法機關是否為了促成認罪認罰違反法定程序；監(jiān)督量刑建議與協(xié)商的結果是否一致等。

三、破解之策：激活值班律師制度運行的平臺

（一）建立值班律師人才庫

要擴大值班律師的選用范圍，除律所律師之外，將具有法律職業(yè)資格的公職人員（不包括公安、檢察、法院系統(tǒng)在職人員）、公職律師等也納入其中。遴選時要考量執(zhí)業(yè)年限、執(zhí)業(yè)領域、經辦案件數(shù)量、是否曾被投訴等，確保入庫值班律師有較豐富的執(zhí)業(yè)經驗、較高的專業(yè)素養(yǎng)和較精的業(yè)務水平。人才庫應完整登記值班律師的個人基本情況、執(zhí)業(yè)或工作經歷、專業(yè)領域等信息，方便法律援助機構等合理安排。要重視入庫人才的培訓工作，圍繞認罪認罰從寬和刑事速裁程序等制度運行要求，邀請法學專家、資深律師、法官、檢察官、警官等到場講座，幫助入庫律師迅速熟悉工作程序、內容等。

（二）拓寬律師派駐覆蓋面

刑事訴訟法雖未明確值班律師可否入駐檢察機關，但根據(jù)最高人民檢察院孫謙副檢察長在貫徹落實新刑事訴訟法的輔導講座，各地檢察機關根據(jù)工作需要可以聯(lián)系法律援助機構派駐或者安排值班律師。重視未羈押被追訴人訴訟權利保障，除看守所和法院，檢察機關和派出所也可設置值班律師工作室，并提供必要的硬件設施配備。對于因案件數(shù)量少、律師數(shù)量少、地區(qū)偏遠等客觀原因無法建立實體工作室的，也要形成值班律師的實時聯(lián)絡機制。

（三）實現(xiàn)值班方式多樣化

《刑事訴訟法》第36 條第2 款為司法機關設立了保障被追訴人約見值班律師的工作責任。約見要求提出后，雖未明確幾日內安排會見，但為體現(xiàn)及時性，一般應在5 日內安排會見，且不應以被追訴人是否認罪區(qū)別對待。［9］為保證約見及時，各地結合實際可以選擇多樣化的值班方式，可固定坐班制，每周固定時間安排值班律師到場；可名冊待命制，在工作站預留值班律師名冊，根據(jù)約見人數(shù)提前聯(lián)系并按序安排；可電話熱線制，充分發(fā)揮好法律援助電話咨詢熱線12348 的作用，在看守所監(jiān)區(qū)設置法律服務熱線電話亭，方便在押的犯罪嫌疑人、被告人通過電話進行法律咨詢等。［10］

（四）促進權利配置合理化

《刑事訴訟法》第173 條第1 款和第2 款，都規(guī)定了檢察機關辦案過程中聽取值班律師等人意見的內容，而且在第3 款再次明確“人民檢察院依照前款規(guī)定聽取值班律師意見的，應當提前為值班律師了解案件有關情況提供必要的便利”。理解和適用上述規(guī)定要把握好兩個層面：第一，賦予值班律師了解案件情況的權利，程序適用向實體處理轉變，這是值班律師參與有效性的最終體現(xiàn)；第二，檢察機關必須采取積極措施保障值班律師權利行使。盡管沒有羅列“必要的便利”包括哪些，但從強化保障被追訴人權利的應然發(fā)展方向看，值班律師的會見權、閱卷權以及核實證據(jù)的權利應當賦予。

會見權主要是能與被追訴人直接觀察、深入交流以及司法機關不派員在場；閱卷權是自審查起訴之日起，可以查閱、摘抄、復制案卷材料，有條件的地方可對電子卷宗材料刻盤復制；調查取證權主要針對偵查中的刑訊逼供行為和卷宗中的非法證據(jù)發(fā)現(xiàn)提出以及核實的權利。［11］司法解釋應在這方面予以進一步明確，唯有此值班律師的參與才可稱之全面和有效。

（五）堅持考評機制系統(tǒng)性

需設計全面客觀、科學合理的考評機制，對值班律師的工作內容進行監(jiān)督?？荚u主體應涵蓋看守所、檢察院、法院、法律援助機構以及被追訴人等在內，并由法律援助機構統(tǒng)籌協(xié)調。考評內容要根據(jù)訴訟節(jié)點各有側重：看守所主要考評值班律師為被羈押被追訴人提供的法律幫助能否按序按約；檢察機關主要考評其為非羈押被追訴人提供幫助的及時性，以及會見筆錄制作、閱卷、參與量刑協(xié)商、見證簽署認罪認罰具結書情況等；法院主要考評其協(xié)助程序選擇、有效量刑意見等；法律援助機構主要考評其培訓次數(shù)、考試成績等；被追訴人主要考評其是否申請變更強制措施、給出程序選擇和量刑協(xié)商意見等。

考評方式可采取定期檢查、辦結案件材料實體審查和當事人回訪等方式，同時值班律師工作內容要書面留痕，隨卷宗材料流轉。［12］考評結果需有導向作用，優(yōu)秀者要有物質精神雙重獎勵，不合格的要予以誡勉談話，連續(xù)兩年不合格的取消值班律師資格。遇到投訴值班律師有非法或不符合職業(yè)道德行為情形，調查屬實后取消值班律師資格，并建議律師協(xié)會對其予以警告、罰款或通報批評等。

（六）推動補貼籌集社會化

過去，財政收入在值班律師經費支出方面占據(jù)很大比例，但是此項經費近年來增幅較?。?3］，不少地區(qū)的法律援助機構都有財政缺口，難以適應現(xiàn)實需要?？紤]到值班律師的工作在很大程度上具有公益性，應當在資金籌集方面注重借助社會資源，持續(xù)調動社會力量參與其中，一方面，對值班律師的工作內容加大宣傳力度，提升公眾理解的廣度和深度；另一方面，通過慈善基金、社會捐助、平臺資金募集等方式，增加值班律師經費供給總量。發(fā)放時結合地方經濟發(fā)展情況，適度提高原有的日補貼額度，根據(jù)參與案件的數(shù)量質量，對考評優(yōu)秀的值班律師，在考核結果確定后發(fā)放獎勵金。

注釋：

［1］參見袁定波: 《刑事速裁程序試點過半，“簡”程序不“減”權利》，《中國審判》2015 年第 17 期。

［2］修改后的《刑事訴訟法》第1 編第1 章將認罪認罰制度作為一項重要的刑事政策確定下來，并未對適用范圍加以限定。因此，所有案件都可以適用該制度，不能因罪重、罪名特殊等原因剝奪被告人、犯罪嫌疑人自愿認罪并獲得從寬處理的機會。

［3］數(shù)據(jù)來源于《法制日報》2016 年9 月7 日。

［4］我國刑事訴訟辯護率一直保持在30%左右，并且還主要集中在審判環(huán)節(jié)。委托辯護人之前，被追訴人在刑事訴訟過程中 “第一公里”，也有權獲得值班律師的幫助。

［5］參見王茜：《我國法律援助機構已入駐1700 多個人民法院》，《新華網》2017 年12 月16 日。

［6］參見吳宏耀：《我國值班律師制度的法律定位及其制度構建》，《法學雜志》2018 年第9 期。

［7］據(jù)統(tǒng)計，2018 年各地檢察機關共邀請14184名律師輪流駐點檢察機關參與辦理涉訴信訪案件。

［8］數(shù)據(jù)統(tǒng)計截止2019 年4 月10 日。

［9］只要被追訴人沒有委托辯護人，不符合法律援助范圍，或即便符合法律援助范圍但尚未獲得法律援助的，都可獲得值班律師提供法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強制措施、對案件處理提出意見等法律幫助。

［10］同前注［6］。

［11］調查取證權目前實現(xiàn)難度較大，畢竟取證過程一般較長，對是否需要被追訴人委托也尚存爭議。

［12］福建省泉州市鯉城區(qū)人民檢察院與該區(qū)司法局2019 年5 月聯(lián)合制發(fā)《值班律師參與認罪認罰刑事案件工作制度（試行）》，明確了值班律師的動態(tài)化管理模式。

［13］參見王迎龍：《論刑事法律援助的中國模式》，《中國刑事法雜志》2018 年第2 期。