民事再審檢察建議的實(shí)證考量

● 范瑋娜 史永升 /文

民事再審檢察建議是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為同級人民法院已生效的判決、裁定、調(diào)解書存在依法應(yīng)當(dāng)再審的情形時(shí)，以書面建議的方式建議人民法院對案件啟動(dòng)再審程序的一種民事訴訟監(jiān)督方式，旨在解決單一抗訴手段帶來的監(jiān)督過于剛性、效率低下以及民事檢察工作“倒三角”問題。

一、民事再審檢察建議制度的歷史沿革

民事再審檢察建議作為檢察建議的一種，是檢察實(shí)踐的產(chǎn)物。我國最早的民事再審檢察建議應(yīng)用于1990 年四川涼山州的一起民事申訴案件。1996 年“兩高”制定的《關(guān)于辦理民事、行政抗訴案件的若干規(guī)定》第一次明確檢察機(jī)關(guān)有針對民事案件提出建議的權(quán)力。2001 年最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）出臺(tái)《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規(guī)則》，首次正式明確檢察機(jī)關(guān)可以采用檢察建議對人民法院的民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，第8 章采用列舉方式規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提出再審檢察建議的有關(guān)情形。2002 年9月最高人民法院（以下簡稱最高法）《全國審判監(jiān)督工作座談會(huì)關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀(jì)要》第17 條明確要求，人民檢察院對人民法院的審判工作提出檢察建議，如符合再審條件，可依職權(quán)啟動(dòng)再審。

近年來，伴隨著《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》、最高人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見》《關(guān)于對民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》（以下簡稱《若干意見》）《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》等文件的頒布實(shí)施，民事再審檢察建議在我國司法實(shí)踐中運(yùn)用愈發(fā)廣泛，檢察建議取得較好監(jiān)督效果的案例也越來越多。作為對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的回應(yīng)，2012年《民事訴訟法》將“檢察建議”正式確定為法定監(jiān)督方式，第208 條第2 款規(guī)定了再審檢察建議的適用對象和條件。2013 年11 月18 日最高檢頒布實(shí)施的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》）第83 條細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)可以向同級人民法院發(fā)出再審檢察建議的11 種情形。 2019 年2 月26日頒布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》沿襲《民事訴訟法》的規(guī)定，確認(rèn)民事再審檢察建議作為監(jiān)督方式的適用范圍，對于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察建議工作，確保監(jiān)督質(zhì)量和效果提供了制度保障。

二、民事再審檢察建議價(jià)值的再認(rèn)識(shí)

（一）確立有限“同級監(jiān)督”

再審檢察建議改變了傳統(tǒng)意義的上級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督下級法院裁判的監(jiān)督模式。檢察機(jī)關(guān)通過向同級法院發(fā)出再審檢察建議，使抗訴案件被合理分流，一定程度上促使案件在三級檢察機(jī)關(guān)之間合理流動(dòng)，也使民事檢察資源在檢察系統(tǒng)內(nèi)部得以合理配置，有效緩解了民事申請監(jiān)督案件擁集省、市兩級檢察機(jī)關(guān)的“倒三角”矛盾。

（二）簡化繁復(fù)監(jiān)督程序

《民事訴訟法》保留“上級抗，上級審”的模式，而以“事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤”為由抗訴的案件，實(shí)踐中上級法院一般指令下一級法院再審或直接發(fā)回原一審法院重審，絕大多數(shù)此類案件都經(jīng)歷了一個(gè)“提請上級檢察機(jī)關(guān)抗訴——提出抗訴——裁定發(fā)回下級法院再審”的“倒U”字過程。兩級檢察機(jī)關(guān)重復(fù)對同一案件進(jìn)行審查，造成司法資源的巨大浪費(fèi)，在一定程度上也消磨了當(dāng)事人和社會(huì)公眾對法律的信仰。再審檢察建議的適用不受抗訴審級的限制，大大簡化程序，縮短辦案周期，實(shí)現(xiàn)糾紛就地解決，使當(dāng)事人從申請監(jiān)督到啟動(dòng)再審程序只需經(jīng)歷“一級兩院一個(gè)環(huán)節(jié)”即告完成，既減輕當(dāng)事人訴累，也提高了訴訟效率。

（三）柔性監(jiān)督突顯多贏效果

民事抗訴的程序啟動(dòng)具有強(qiáng)制性，無論法院認(rèn)可與否，一旦發(fā)起必然引起再審程序的啟動(dòng)，這雖有利于法院在程序方面的重視，但因抗訴的對抗性特征明顯，無形中加重了法院抵觸對抗心理，甚至造成不必要的司法摩擦。相對于抗訴監(jiān)督方式的“強(qiáng)制性”，民事再審檢察建議協(xié)商性和非對抗性的制度優(yōu)勢更具“柔性”，以建議的形式督促法院自行啟動(dòng)糾錯(cuò)機(jī)制，對錯(cuò)誤民事裁判的依法糾正大有裨益。

三、民事再審檢察建議的司法實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）S 省民事再審檢察建議總體情況

5 年來市、縣兩級檢察院抗訴和再審檢察建議適用情況

2014 年至2018 年，S 省市、縣兩級檢察機(jī)關(guān)共提出民事再審檢察建議474 件，法院采納322 件，采納率為67.9%。同期，市級檢察機(jī)關(guān)共提出抗訴215 件，法院再審182 件，再審改變率為84.7%。通過對兩種監(jiān)督方式具體數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，S 省民事再審檢察建議的適用存在以下特點(diǎn)。

1.民事再審檢察建議案件數(shù)高出同期抗訴案件數(shù)近55%。民事檢察監(jiān)督方式逐漸由原來“抗訴為主、再審檢察建議為輔”向“抗訴與再審檢察建議并重”轉(zhuǎn)變。

2.民事再審檢察建議適用案件類型較為廣泛。S 省市、縣兩級檢察機(jī)關(guān)民事再審檢察建議基本涵蓋所有常見民事司法糾紛案件，且主要針對基層法院一審生效判決案件提出。其中，合同類糾紛198 件，勞動(dòng)人事類糾紛72 件，侵權(quán)類糾紛101 件，公司、證券、保險(xiǎn)、票據(jù)類糾紛35 件，婚姻家庭繼承等類糾紛32 件，其他類25 件。

3.民事再審檢察建議適用范圍呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大化趨勢。以S 省市、縣兩級檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議案涉及的監(jiān)督理由為例，幾乎全部涵蓋《民事訴訟法》第200條規(guī)定的13 種再審情形。其中，涉及新證據(jù)類59 件，認(rèn)定事實(shí)缺乏證據(jù)證明類227 件，適用法律錯(cuò)誤類97件，其他合計(jì)98 件。個(gè)別地方甚至基于審判程序違法、剝奪當(dāng)事人起訴權(quán)以及損害案外人合法利益等不屬于法定再審事由的理由提出，在針對民事調(diào)解書發(fā)出的再審檢察建議中也存在類似超出法律規(guī)定的現(xiàn)象。

4.民事再審檢察建議制發(fā)數(shù)量呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展不平衡態(tài)勢。一方面，民事再審檢察建議制發(fā)數(shù)量各地差異較大。制發(fā)數(shù)量前三位為：CZ 市104 件、LL 市99 件、TY 市65 件；后三位為：JC 市17 件、DT 市14 件、SZ 市3 件。另一方面，法院對再審檢察建議的采納情況各地差異明顯。采納率前三位為：SZ 市100%、CZ市90.4%、LL 市74.4%；后三位為：XZ 市50%、LF 市36.8%、DT 市35.7%。

（二）民事再審檢察建議運(yùn)行效果的分析與反思

1.適用情形不明確，與抗訴關(guān)系未厘清?！睹袷略V訟法》雖將檢察建議確定為法定監(jiān)督方式，但對其適用范圍與抗訴如何區(qū)分卻未予明確。該法第200 條及第208 條第2 款規(guī)定，對于符合再審條件的民事案件，地方各級檢察機(jī)關(guān)可自主選擇再審檢察建議或者提請抗訴方式進(jìn)行監(jiān)督。為便于實(shí)踐操作，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第83 條對再審檢察建議適用情形進(jìn)行了列舉式規(guī)定，明確排除“原判決、裁定適用法律確有錯(cuò)誤的”“審判人員審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的”兩種情形，但該條款對再審檢察建議適用范圍的界定以及“可以”提出再審檢察建議的表述，并未從根本上區(qū)分檢察建議和抗訴的適用條件與界限。

2.缺乏明確反饋機(jī)制，對法檢協(xié)調(diào)依賴度過高。立法對民事再審檢察建議適用條件規(guī)定模糊，客觀上造成司法適用不明確，不同時(shí)間、地域及承辦人之間適用標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致監(jiān)督實(shí)效差別巨大。很多法院在辦理再審檢察建議案件時(shí)隨意性很大，能否得到采納往往取決于當(dāng)?shù)胤z兩家關(guān)系的“和諧程度”。種種“法外因素”的存在造成再審檢察建議的實(shí)踐效果因時(shí)因地差異明顯，也導(dǎo)致采納率呈現(xiàn)地區(qū)差別較大的狀況。

3.前置程序負(fù)面影響大，法檢理解有分歧。再審檢察建議和抗訴的適用條件為法院再審處理前置，監(jiān)督對象大部分為被駁回再審申請的生效裁判。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)受理審查后提出再審檢察建議，等于要求原審法院在程序上否定上級法院已作出的結(jié)論，鑒于現(xiàn)行制度下上下級法院之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政管理關(guān)系，原審法院從根本上抵觸再審檢察建議。這也是目前再審檢察建議運(yùn)行效果不佳的最主要原因。

4.缺乏具體適用流程，運(yùn)作程序尚不嚴(yán)謹(jǐn)?！睹袷略V訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出再審檢察建議，但對于啟動(dòng)再審的具體程序卻未作規(guī)定。相關(guān)法律和司法解釋也未就再審檢察建議的適用程序作出具體規(guī)定。實(shí)踐中對于法院接收部門以及檢察機(jī)關(guān)是否派員參與啟動(dòng)再審程序等事項(xiàng)，各地做法不盡統(tǒng)一。而法院對依再審檢察建議啟動(dòng)再審程序的案件，通常依照《民事訴訟法》第198 條依職權(quán)啟動(dòng)，再審檢察建議啟動(dòng)作用難以凸顯。

四、民事再審檢察建議的制度完善

（一）民事再審檢察建議制度的立法完善

1.消除前置程序的制度性障礙。法律規(guī)定當(dāng)事人申請?jiān)賹彊z察建議需以向法院申請?jiān)賹彏榍爸贸绦颍苑ㄔ厚g回再審申請為前置性條件，這存在以下弊端：一是從程序?qū)用婵?，前置程序的?guī)定導(dǎo)致當(dāng)事人向法院申請?jiān)賹彽脑V訟權(quán)利淪為義務(wù)，加重當(dāng)事人訴累，錯(cuò)誤裁判進(jìn)入執(zhí)行程序而檢察機(jī)關(guān)不能介入監(jiān)督，不利于及時(shí)糾正錯(cuò)誤和當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)。二是從司法效率看，大量申請?jiān)賹彴讣咳胫?、高級法院，加重法院?fù)擔(dān)，法檢先后各審查一遍，浪費(fèi)司法資源，實(shí)踐中上級院駁回再審申請的裁定多數(shù)欠缺說理，于釋法息訴無益。三是從法的邏輯看，即使錯(cuò)誤生效裁判經(jīng)過檢察監(jiān)督最終得以糾正，但之前上級法院在程序上駁回再審申請的裁定與新的判決并存，形成邏輯上的障礙。實(shí)踐中，就有當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督法院駁回再審申請裁定的現(xiàn)象。

2.厘清民事再審檢察建議適用范圍。《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》對《民事訴訟法》第200 條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)可以對同級法院提出檢察建議或抗訴的13 種情形進(jìn)行了區(qū)分，規(guī)定發(fā)現(xiàn)同級法院生效裁判適用法律確有錯(cuò)誤的，或?qū)徟腥藛T審理該案時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的應(yīng)當(dāng)直接提請上級檢察機(jī)關(guān)抗訴，對于其余11 種情形，則一般可以直接向同級法院提出再審檢察建議。但《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》同時(shí)做出了例外性規(guī)定，如果該裁判是同級法院再審后作出的，或經(jīng)同級法院審委會(huì)討論作出的，或有其他不適宜由同級法院再審糾正情形的，則應(yīng)當(dāng)提請上級檢察機(jī)關(guān)抗訴。可見，該規(guī)則只是明確規(guī)定必須提請抗訴的幾種情形，對于其他情形，則是既可以提請上級院抗訴，也可以向同級法院提出再審檢察建議，并未完全對抗訴和再審檢察建議的適用范圍進(jìn)行區(qū)分。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督方式的合理化，需要明確界定民事再審檢察建議與抗訴在適用范圍上的區(qū)別與聯(lián)系，進(jìn)而劃定民事再審檢察建議的適用范圍。從《民事訴訟法》對監(jiān)督案件的規(guī)定來看可以分為兩類，即裁判類案件和調(diào)解類案件。其中，裁判類案件又可以具體分為法律適用錯(cuò)誤類、事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤類、程序違法類以及審判人員違法類。對于事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤類案件的抗訴，《民事訴訟法》第211 條規(guī)定“可以交下一級人民法院再審”。從該規(guī)定不難看出“事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤”案件其實(shí)可以先行適用民事再審檢察建議監(jiān)督，如法院不采納，檢察機(jī)關(guān)可以跟進(jìn)提請上級院抗訴。鑒于此，筆者認(rèn)為，在發(fā)現(xiàn)同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定有《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第83 條情形之一的，應(yīng)當(dāng)直接向同級人民法院提出再審檢察建議進(jìn)行監(jiān)督，取消在適用再審檢察建議還是提請抗訴方式上的選擇權(quán)。這樣可以充分發(fā)揮檢察建議的作用，節(jié)約司法資源、降低成本、簡化辦案環(huán)節(jié)以及提高辦案效率。同時(shí)，對于法律適用錯(cuò)誤類、程序違法類和審判人員違法類等監(jiān)督案件，則賦予辦案單位監(jiān)督方式的選擇權(quán)，可以制發(fā)再審檢察建議監(jiān)督或者提請上一級檢察機(jī)關(guān)向同級法院提出抗訴。而對調(diào)解書的監(jiān)督，特別是調(diào)解違反法律規(guī)定或自愿原則的情形，目前檢察機(jī)關(guān)將其歸類為審判程序中審判人員違法行為監(jiān)督范圍，實(shí)踐中對于確有錯(cuò)誤調(diào)解書監(jiān)督效果不佳。筆者認(rèn)為，對于存在“兩違”情形的調(diào)解書：一方面，可以賦予當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請?jiān)賹彊z察建議的權(quán)利予以糾正；另一方面，檢察機(jī)關(guān)也可以依職權(quán)發(fā)現(xiàn)徑行監(jiān)督，實(shí)踐中這對于防范和打擊虛假訴訟效果明顯。

（二）民事再審檢察建議工作的司法完善

1.提高民事再審檢察建議質(zhì)量。民事再審檢察建議法院采納率的大幅波動(dòng)，固然與法檢兩家的認(rèn)識(shí)理解有關(guān)，但也與各地再審檢察建議制發(fā)程序的混亂和制發(fā)質(zhì)量的參差不齊有密切關(guān)系。從實(shí)體而言，為規(guī)范再審檢察建議的運(yùn)行，在嚴(yán)格執(zhí)行《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善和增強(qiáng)再審檢察建議書的說理性，對聚焦的事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行中立評價(jià)，對爭議的焦點(diǎn)問題和原審中存在的錯(cuò)誤之處依法規(guī)范進(jìn)行論證，具體可以包括：本案什么錯(cuò)誤（抗點(diǎn)）——錯(cuò)在哪里（理由）——為什么錯(cuò)（說理結(jié)合）——應(yīng)予再審（適用法律）。從程序方面，要嚴(yán)格遵守檢察建議的制發(fā)審核程序；要嚴(yán)格遵守備案程序，其意義不僅在于上級檢察機(jī)關(guān)對于下級院發(fā)出的不當(dāng)民事再審檢察建議的審查和指令撤回，更有利于上級機(jī)關(guān)對下級院再審檢察建議制發(fā)、運(yùn)行情況進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)、分析，有效指導(dǎo)實(shí)踐工作，從整體上提高再審檢察建議的質(zhì)效。

2.規(guī)范民事再審檢察建議流轉(zhuǎn)和審查程序。實(shí)踐中民事再審檢察建議的流轉(zhuǎn)和審查程序不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)現(xiàn)象嚴(yán)重，單是各地法院接收、審查再審檢察建議的部門就不盡一致。筆者認(rèn)為，由立案庭受理民事再審檢察建議比較合理。民事再審檢察建議雖不具有直接啟動(dòng)再審程序的效力，但在啟動(dòng)法院立案審查程序方面有直接效力，不存在不予受理的問題。對于案件的審查部門，應(yīng)由審判監(jiān)督庭負(fù)責(zé)。啟動(dòng)案件復(fù)查程序后，組成合議庭，對原審裁判或生效調(diào)解是否符合再審條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，提出初步意見，交由院長審核后提交審判委員會(huì)討論。對符合再審條件的，應(yīng)當(dāng)通知案件的雙方當(dāng)事人，并在再審判決書或裁定書中說明檢察建議采納情況。案件辦結(jié)之后要將再審檢察建議附入卷宗，以便備案審查。法院開庭再審的民事案件，應(yīng)當(dāng)通知檢察機(jī)關(guān)派員出席法庭。再審終結(jié)后，法院應(yīng)當(dāng)將再審判決書、裁定書副本送達(dá)檢察機(jī)關(guān)。對于未采納再審檢察建議的，應(yīng)當(dāng)說明理由并將結(jié)果及時(shí)反饋給檢察機(jī)關(guān)。

3.建立民事再審檢察建議回訪機(jī)制。及時(shí)跟蹤掌握法院處理情況，建立和健全民事再審檢察建議的跟蹤回訪程序是十分重要和必要的。跟蹤回訪程序能有效反映民事再審檢察建議的具體落實(shí)情況，對落實(shí)中出現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行處理和解決。民事再審檢察建議發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)同法院聯(lián)系，及時(shí)了解和掌握法院對再審檢察建議的采納和落實(shí)情況，并對發(fā)出的民事再審檢察建議定期進(jìn)行回訪，對同級法院在規(guī)定期限內(nèi)不予反饋或不予采納的再審檢察建議，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院的裁判確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)跟進(jìn)監(jiān)督程序。對于法院未采納再審檢察建議錯(cuò)誤或逾期未處理的情形，除跟進(jìn)監(jiān)督提請上級院抗訴外，還可以根據(jù)對審判人員違法調(diào)查的事實(shí)，通過追究違紀(jì)罪責(zé)以外的手段開展監(jiān)督，如通知糾正違法、建議更換辦案人或者建議法官懲戒委員會(huì)予以追責(zé)。