監(jiān)察與檢察辦案銜接機制探究

● 黃 瑩/文

一、監(jiān)察委移送案件的基本情況

WZ 市檢察機關2017 年辦理監(jiān)察委移送案件27 件38 人，2018 年 辦 理82 件119 人，2019 年1 至2 月 辦理14 件19 人。2017 年系檢察機關轉隸年，該年1-6月份，全市未新立案職務犯罪案件，故總體案件數(shù)較少。

（一）移送案件采取強制措施和罪名情況

2017 年辦理的38 人當中，采取逮捕措施16 人，取保候審措施22 人。2018 年辦理的119 人當中，采取逮捕措施61 人，取保候審措施56 人，未采取強制措施2 人（注：犯罪主體是單位）。2019 年1 至2 月，辦理的19 人當中，采取逮捕措施12 人，取保候審措施7人。具體情況如表1 所示。各罪名中貪污罪、受賄罪、挪用公款罪三個罪名比重最多，分別占了總數(shù)的39%，26%，14%，具體情況如圖1 所示。

表1 移送案件采取強制措施情況

另從檢察院的案卡信息看，一些案件的強制措施時間早于檢察院收案時間，原因是為了執(zhí)行監(jiān)察委、檢察院辦案中的“無縫銜接”原則要求，對犯罪嫌疑人先行拘留或逮捕，再將案件移送。

（二）移送案件檢察機關提前介入情況

根據相關規(guī)定，提前介入的要求以重大、疑難、復雜案件為限，可以由監(jiān)察委以書面形式提出，提前介入期限為15 日以內。實務中的情況較為靈活，未完全遵循規(guī)定要求。從提前介入案件數(shù)量而言，全部案件均普遍存在檢察院指派檢察人員提前介入的情況。從啟動的時間點而言，在相關銜接規(guī)定出臺之后，啟動的時間點均在監(jiān)察委案件審理部門介入案件之后，一般由案件審理部門提出提前介入要求。從啟動形式而言，提前介入無書面的文書，均通過口頭形式。從提前介入的內容而言，以閱卷為主，就閱卷中發(fā)現(xiàn)的問題進行溝通，但不接觸涉案人員；主要圍繞案件的定性、證據、事實認定等問題，提出意見。從提前介入的人員而言，均為員額檢察官或以員額檢察官組成的工作小組，且該員額檢察官作為后續(xù)承辦案件的檢察官。從提前介入的期限而言，均未超過15 日的期限規(guī)定，實務當中，掌握較為靈活，如提前介入結束后還有其他問題，均可通過電話進行溝通。

（三）移送案件退回監(jiān)察委調查情況

2017 年至2019 年2 月WZ 市檢察機關辦理的123起案件中，僅一起受賄案件退回監(jiān)察委補充調查，退回調查時間為26 天。該案的退查目的系為了查清另一起案件的事實。從退查情況看，退查程序本身運行順暢，但實務中監(jiān)察委傾向于采取不退查的原則，故退查案件需要監(jiān)察委、檢察院之間充分溝通協(xié)調才達成退查。在強制措施方面，該退查案件的犯罪嫌疑人原被采取留置措施，移送檢察院后被決定逮捕，退查后未重新采取留置措施，而是參照退回公安機關補充偵查的方式，不變更犯罪嫌疑人逮捕的強制措施，未辦理換押手續(xù)。

（四）移送案件對犯罪嫌疑人執(zhí)行的情況

《監(jiān)察法》第43 條第3 款規(guī)定：“監(jiān)察委員會采取留置措施，可以根據工作需要提請公安機關配合?！薄缎淌略V訟法》第3 條規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審，由公安機關負責。”實務中，WZ 市已成立三個留置場所，在案件審理階段，執(zhí)行留置措施主要為監(jiān)察委人員，公安機關成立專門部門配合監(jiān)察委案件的執(zhí)行工作。當案件從監(jiān)察委移送至檢察機關時，需要由公安機關配合，檢察人員參與，將犯罪嫌疑人從留置場所帶至看守所；實際操作中，人員的移交一般先于案卷的移交，檢察人員先開出手寫的拘留證，帶著拘留證參與對犯罪嫌疑人的移交工作。對于被留置人員，在2018 年《刑事訴訟法》修改以前，在人員從留置場所帶至看守所的過程中，檢察人員準備“逮捕決定書”，宣讀逮捕決定，并由公安機關制作逮捕證，執(zhí)行逮捕。在2018 年《刑事訴訟法》修改以后，根據《刑事訴訟法》規(guī)定，留置案件移送之后，檢察機關要先對犯罪嫌疑人刑事拘留，為此，檢察人員需準備“拘留決定書”，宣讀拘留決定，并由公安機關制作拘留證，執(zhí)行拘留。

（五）其他情況

一是案件同步錄音錄像移送。根據規(guī)定，所有案件原則上不移送同步錄音錄像，當檢察院就證據存疑等情形存在異議時，可以向監(jiān)察委調取相應時段的同步錄音錄像，實務中均按照規(guī)定執(zhí)行，全部案件以犯罪嫌疑人認罪居多，調取同步錄音錄像很少。二是調查對象在監(jiān)察委調查階段，不能委托律師。監(jiān)察委給調查對象的《權利義務告知書》上，未列明其有委托律師的權利。

二、監(jiān)察委移送案件銜接中存在的問題

從WZ 市查辦的職務犯罪案件情況看，總體上監(jiān)察委與檢察院之間銜接順暢，能夠較好地適應辦案的需要，特別是提前介入機制，有效地提高了辦案的質量，使案件在移送之前已作了充分地溝通，為后續(xù)順利起訴提供了保障。為更加規(guī)范監(jiān)察委移送檢察院案件的程序，體現(xiàn)文明辦案，突出辦案的公信力，有幾個方面的問題，值得進一步思考。

（一）提前介入的問題

從調研的情況看，提前介入超出了相關文件僅對“重大、疑難、復雜”案件才適用的要求，體現(xiàn)了監(jiān)察委、檢察院辦案人員均極為慎重對待案件辦理的工作態(tài)度。之所以提前介入，而不是等案件移送檢察院之后再進行溝通，原因有三方面：一是案件移送檢察院之后審查期限較為緊張，特別是被采取留置措施的案件，需要同時作出拘留決定；二是很多證據存在“不可彌補性”的特點，需要在檢察人員的指導下及時固定證據。如通話記錄通常只保留六個月，住宿的登記記錄通常只保留一個月，微信內容的提取需依托于被查獲的手機等；三是當事人主觀故意方面的證據具有“時效性”。主觀故意的證據往往被調查人員或偵查人員忽略，如不及時固定，案件一旦到審查起訴階段或者審判階段，當事人提出辯解，將很難指控犯罪，或指控效果不好。如調查人員傾向于訊問調查對象是否收受了財物，而其對所收受財物的主觀認識不置可否，一般這種情況下，調查人員至少要再訊問其與行賄人之間有無其他經濟往來等，以避免案件到審查起訴或審判階段，犯罪嫌疑人以雙方平時有正常經濟往來等其他理由提出抗辯。

（二）退回補充調查程序的問題

退回補充調查的問題，主要不是退查程序本身，而是在于監(jiān)察委的調查程序和檢察院的刑事訴訟程序之間存在邏輯難題。一是強制措施的變換邏輯未理順。犯罪嫌疑人在審查起訴階段被逮捕，退回監(jiān)察委補充調查之后，是否應該將強制措施變更為留置，相關辦案程序未予以規(guī)定。實務中臨時變通的辦法是不變更犯罪嫌疑人逮捕的強制措施，也未辦理退查的換押手續(xù)。二是訴訟程序的變換邏輯未理順。犯罪嫌疑人在審查起訴階段屬于刑事訴訟程序，案件退回監(jiān)察委調查，又回到監(jiān)察委的調查程序，這種從調查程序到刑事訴訟程序再到調查程序的反復，有違指控應在一個司法程序體系或者至少應遵循一個順序的體系之邏輯。

（三）未采取留置措施的人員移交問題

該情形下，人員移交存在強制措施的空檔期。如果一般刑事案件，公安機關會對無逮捕必要的犯罪嫌疑人辦理取保候審，要求犯罪嫌疑人遵循取保候審的規(guī)定，并設置了人?；蛸Y保的條件，以往檢察院辦理自偵案件也是如此。但現(xiàn)在監(jiān)察委采取的措施只有留置一種，對于未留置人員，無任何強制性的約束措施。無論采取措施與否，案件承辦人與調查對象或犯罪嫌疑人之間，都是電話聯(lián)系，在需要的時候，要求其到案配合審查，但是所起到的威懾效果和規(guī)范意義完全不同。未留置人員移送檢察機關之后，以《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第316 條為參考，人民檢察院應當在15 日內作出處理決定，重大、復雜的案件不得超過20 日對其采取強制措施［1］。在這20 日內，犯罪嫌疑人的監(jiān)管完全空白。個別地區(qū)也發(fā)生了案件移交，但人未到案的情況。

（四）證據標準高位階欠缺的問題

通過提前介入，檢察機關可以對監(jiān)察委在調查階段對證據收集、固定、審查、運用以及法律適用等活動提出建議，但發(fā)現(xiàn)證據標準高位階欠缺，主要體現(xiàn)為三大不平衡的問題。一是注重言詞證據，不注重客觀證據中的細節(jié)證據。主要體現(xiàn)是行受賄案件中。近三年來，貪污類案件和行受賄案件比重居多，其中貪污罪的客體是國家財產，貪污行為的過程有書證予以印證，而書證由于具有固定性的特點，證據鏈較穩(wěn)定。但是行受賄案件由于是一對一的證據模式，一般只有行受賄雙方在場，盡量不留痕跡，當面收受現(xiàn)金的情況居多，因此必須將證據加以固定，如行賄案件的行賄時間、地點、取款時間、包裝情況、受賄人有無不在場等細節(jié)。二是注重定罪證據，不注重量刑證據。如自首、坦白等量刑情節(jié)的證據收集較簡略，其中最具代表性的便是歸案經過，通常只記錄最基本的要素，比如何時何地將被調查人帶走，但是如何掌握這一信息均沒有記錄，這一細節(jié)的記錄與否直接影響對坦白、自首的認定。三是注重證據有無收集，不注重證據形式要件。個別的證據形式要件尚有欠缺，如扣押、搜查筆錄存在沒有兩個調查人簽字的問題。

三、完善移送銜接機制的建議

第一，要對訴訟的理念有全新的認識。從法律體系而言，檢察機關轉隸、監(jiān)察委成立等，受到沖擊最大的是刑事訴訟的理念。刑事辦案的工作者直接面臨的困惑是，監(jiān)察委調查具有偵查的全部形式，卻不屬于刑事訴訟的階段，更不屬于刑事偵查。為此，要跳出原有的刑事訴訟框架，樹立涉及監(jiān)察委辦案的全新刑事訴訟理念。一要從政治學的視角看待監(jiān)察委調查與檢察刑事訴訟程序的架構。監(jiān)察委作為政治機關，其在履行監(jiān)督、調查、處置的過程中，或會把講政治放在首位，從而使得監(jiān)察權的運行帶有鮮明的政治特質［2］。二要樹立檢察引導理念。在監(jiān)察委調查期間，檢察院已由傳統(tǒng)的刑事案件審查者變?yōu)榻槿胝{查、引導取證的調查共同體，這無疑有助于監(jiān)察委在收集、固定、審查和運用證據時做到與審查起訴、審判相一致，確保監(jiān)察委調查的事實證據能夠經得起后續(xù)司法程序的嚴格檢驗［3］，實現(xiàn)以審判為中心的訴訟制度。

第二，要建立常態(tài)化的辦案銜接機制。應回歸相關文件規(guī)定的僅就重大、疑難、復雜案件啟動提前介入機制，應允許案件依法退查，建立案件同步錄音錄像全面移送等制度。一是規(guī)范案件退查機制。退查機制面臨刑事訴訟程序與監(jiān)察調查程序的退回邏輯。只要秉持現(xiàn)有架構下的定位，即監(jiān)察調查不屬于刑事訴訟程序，監(jiān)察調查按照刑事審判的標準進行取證，可以作為刑事訴訟證據使用，就能夠理順退查程序。《關于羈押犯罪嫌疑人、被告人實行換押制度的通知》規(guī)定，對在押犯罪嫌疑人、被告人變更刑事訴訟程序的，均應辦理換押手續(xù)。采取換押制度的目的是為了確保看守所能知悉案件的辦理進度、負責部門以及準確計算羈押期限，防止超期羈押。二是制定同步錄音錄像并根據量刑情節(jié)決定是否同步移送檢察機關。《刑事訴訟法》規(guī)定偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問過程進行錄音或者錄像，且實務中對于可能無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件的同步錄音錄像均應隨案移送。對于該條款應該予以參照。三是對于監(jiān)察委不采取留置措施而直接移送檢察院審查起訴的案件，檢察院應當先對犯罪嫌疑人作出取保候審的決定，從而既保障監(jiān)察措施與刑事強制措施的有序對接，又可保障刑事訴訟程序的順利推進［4］。

第三，要建立信息化的辦案銜接機制。當前監(jiān)察委和檢察院辦案銜接中的諸多問題，都可以通過信息化辦案予以解決。如被采取留置措施的案件的拘留證早于收案日期的問題，可以先通過辦案軟件，由監(jiān)察委將案件電子卷宗先移送至檢察院，檢察院建立案卡信息后，再生成拘留證，就不會出現(xiàn)該類問題。又如執(zhí)行主體的問題，可以通過案件信息化予以理順。檢察院辦案軟件生成拘留證，如果送案給監(jiān)察委，則由監(jiān)察委決定執(zhí)行拘留的主體，如果直接送案給公安機關，則由公安機關執(zhí)行拘留。另，監(jiān)察委案件信息化與監(jiān)察委辦案的保密原則并不沖突。案件信息化有利于對辦案活動的監(jiān)督，實現(xiàn)辦案行為的留痕與可追溯，體現(xiàn)辦案的公開、透明和規(guī)范，是辦案的基本要求。雖然監(jiān)察委在案件的初查階段、案件的調查方式等方面，具有保密性，但是這不妨礙案件已經辦結后進行信息化處理，并將案件電子卷宗推送給檢察院，只要將其中不宜送案的涉密文件不上傳辦案系統(tǒng)，或進行辦案軟件內的模塊分割，就可以實現(xiàn)。

第四，要樹立證據裁判原則。證據裁判原則要求監(jiān)察委在對涉嫌職務犯罪案件進行調查之時，應當牢固樹立證據意識和程序意識，向審判階段的證據標準看齊，高標準、全面、客觀、及時收集與案件有關的證據。［5］“高標準”要求監(jiān)察委辦案的規(guī)范化程度不亞于原檢察機關職務類案件辦案的標準。如《監(jiān)察法》第33 條第2 款規(guī)定：“監(jiān)察委員會在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致?！痹摋l第3 款還規(guī)定，監(jiān)察委取證同樣適用非法證據排除規(guī)則。實務中，監(jiān)察委均以原檢察院辦案的規(guī)范要求進行，甚至更加規(guī)范。這就是說，監(jiān)察委調查取得證據材料僅僅具有了“出庭資格”，尚需經歷證據能力和證明力的檢驗。“全面”要求建立證據鎖鏈，主要是要尋找證據之間的關聯(lián)點，排除枝節(jié)的、不合法的和不合理的干擾因素，即排除合理懷疑。案件的關鍵事實應當有完整的證據鏈予以證實，如受賄案件中的利用職務便利、為他人謀取利益、索取或者收取他人賄賂等認定受賄罪的關鍵事實均要有相關證據予以證實。“客觀”要求收集案件證據，在注意正面形成有罪證據的同時，也要特別注意反面證據的虛假性的證實，一方面是重視被告人和辯護人提出的無罪辯解的事實與證據，也要注意可能證明被告人無罪案件的證據出現(xiàn)，及時對該證據進行分析論證，防止出現(xiàn)無罪的可能。

注釋：

［1］參見伍華軍、陳浣瑩：《我國監(jiān)察委員會辦理職務犯罪案件銜接問題研究》，《江漢大學學報》（社會科學版）2019 年第1 期。

［2］參見李奮飛：《“調查—公訴”模式研究》，《法學雜志》2018 年第6 期。

［3］參見李奮飛：《職務犯罪調查中的檢察引導問題研究》，《法學雜志》2019 年第1 期。

［4］參見張云霄：《監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接探析》，《法學雜志》2019 年1 期。

［5］參見吳建雄、王友武：《監(jiān)察與司法銜接的價值基礎、核心要素與規(guī)則構建》，《國家行政學院學報》2018 年第4 期。