政策性質、控制人層級與國有企業(yè)的社會政策工具效應

郭磊 周穎

摘 要：國有企業(yè)發(fā)揮社會政策工具效應。國有企業(yè)在不同類型的政策中發(fā)揮的作用不同，不同類型的國有企業(yè)發(fā)揮政策工具的作用也不同。以2008—2016年A股上市公司為樣本，采用PSM方法，檢驗所有制對企業(yè)實際繳費率的影響。研究發(fā)現(xiàn)：國有企業(yè)發(fā)揮了顯著的社會政策工具效應，中央控制的國有企業(yè)和地方控制的國有企業(yè)實際繳費率均顯著高于非國有企業(yè);國有企業(yè)的社會政策工具效應在自愿性政策上更大，企業(yè)年金繳費率的所有制差距大于基本養(yǎng)老保險繳費率的所有制差距;國有企業(yè)的社會政策工具效應在中央控制的國有企業(yè)上更大，非國有企業(yè)與中央控制的國有企業(yè)之間的繳費率差距大于非國有企業(yè)與地方控制的國有企業(yè)之間的繳費率差距。

關鍵詞：國有企業(yè);政策工具;基本養(yǎng)老保險;企業(yè)年金

中圖分類號：F842 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2019）05-0059-11

一、引言

國有企業(yè)承擔社會職能，由此形成政策性負擔并導致效率損失[1]，但國有企業(yè)也為政府提供支持：國有企業(yè)在經(jīng)濟下行期會減少避稅程度，呈現(xiàn)出“逆經(jīng)濟周期支持效應”[2];國有企業(yè)的社會責任指數(shù)要遠高于其他企業(yè)[3];國有企業(yè)替政府雇傭了大量的歷史遺留冗員[4];個體的就業(yè)性質從私有變?yōu)閲袝r，享有的社會保險種類增加[5]。

從當前研究文獻看，國有企業(yè)承擔社會職能從而形成政策性負擔的文獻相對豐富，發(fā)揮積極作用的文獻相對較少，政策工具理論則提供了一個分析視角。政策工具可以理解為政府為實現(xiàn)和滿足公眾的公共物品和服務需求所采取的各種方法、手段和實物機制。作為政策工具，國有企業(yè)能夠更直接、方便地參與到市場經(jīng)濟中發(fā)揮治理作用，比規(guī)制和直接供給等方式成本更低，適用于實現(xiàn)那些僅僅追求經(jīng)濟目標的私有企業(yè)所無法實現(xiàn)的政策目標。當然，國有企業(yè)作為政策工具也要進行成本收益分析，當作為政策工具的國有企業(yè)不能夠提供有價值的政策收益時，其市場化進程就會被提上日程[6]。

本文關注三個問題：（1）在當前環(huán)境下，國有企業(yè)作為社會政策工具是否發(fā)揮了作用;（2）如果有作用，不同類型的社會政策之間是否存在差異;（3）不同控制人類型的國有企業(yè)之間是否存在差異。具體地，以強制性的基本養(yǎng)老保險政策和自愿性的企業(yè)年金政策為例，區(qū)分中央控制的國有企業(yè)和地方控制的國有企業(yè)，以2008—2016年A股上市公司為樣本，檢驗所有制對企業(yè)實際繳費率的影響。

本文的貢獻主要有兩個方面。一是豐富了政策工具理論。前人研究已經(jīng)注意到國有企業(yè)的政策工具屬性，但較少關注政策性質和控制人層級對國有企業(yè)政策工具效應的影響，也缺乏實證檢驗。本文同時關注強制性社會政策和自愿性社會政策，區(qū)分了中央控制的國有企業(yè)和地方控制的國有企業(yè)，檢驗了企業(yè)實際繳費率的所有制差距，有助于豐富國有企業(yè)作為政策工具的理論。二是為利用國有企業(yè)保障和改善民生提供了理論依據(jù)。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心，把增進民生福祉作為發(fā)展的根本目的，不斷探索在發(fā)展中保障和改善民生的現(xiàn)實路徑。本文考察國有企業(yè)在基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金兩個養(yǎng)老保障層次上的繳費貢獻，證明國有企業(yè)在全面建成多層次社會保障體系中發(fā)揮了巨大推動作用，揭示了中國特色社會主義民生建設的特殊路徑。

二、國有企業(yè)的社會政策工具效應

國有企業(yè)發(fā)揮社會政策工具效應同時具備主觀和客觀上的有利條件。首先，國有企業(yè)的管理者更愿意承擔社會政策工具職能。國有企業(yè)的管理者具有行政級別，面臨政治與薪酬雙重激勵，加上任職的短期性，政府偏好對管理者的決策影響更大[7]。政府偏好充分就業(yè)、社會穩(wěn)定、收入均等，因此國有企業(yè)的管理者也就傾向于作為政策工具幫助政府實現(xiàn)這些目標。其次，國有企業(yè)擁有更多資源承擔社會政策工具職能。在信貸市場上，政府扮演國有企業(yè)背后的隱形保障人和信號保障，同時，國有企業(yè)具有人力資本優(yōu)勢，能夠降低企業(yè)與銀行之間的信息不對稱程度，銀行更愿意為國有企業(yè)提供貸款，國有企業(yè)的融資約束較非國有企業(yè)少[8]。國有企業(yè)還占據(jù)龐大的壟斷資源，收入更高，更有能力將成本轉嫁到商品價格上，從而降低經(jīng)營風險[9]。

國有企業(yè)在不同類型的政策中發(fā)揮的作用不同。政策工具理論識別出諸多影響政策工具有效性的因素。例如，王滿船認為需要結合背景環(huán)境進行考慮[10]（p.134）;張璋則從制度分析的角度，提出政策工具選擇要受到工具績效、行動者、智力問題以及制度四個向量共同作用的影響[11]（p.56）;陳振明提出應當關注政策目標、政策資源、目標群體、政策執(zhí)行機構以及政策工具應用的背景[12]（pp.63-70）;戴錦則將影響政策工具選擇的各種因素總結為政策執(zhí)行成本，包括監(jiān)督成本和討價還價成本[13]。但是，現(xiàn)有文獻主要關注同一政策目標下不同政策工具的差異，如價格型和數(shù)量型貨幣政策工具[14]、強制型和激勵型環(huán)境政策工具[15]，而對同一政策工具在不同政策中的差異關注較少。不過，國有企業(yè)作為一種特殊的政策工具在我國由來已久，我國學者更關注政策性質對國有企業(yè)作用的影響。劉元春認為國有企業(yè)在重大產業(yè)政策、宏觀經(jīng)濟政策、公共服務和社會福利政策等領域發(fā)揮了巨大作用[16]。余菁認為，如果政策關注政治、社會等非經(jīng)濟目標，則國有企業(yè)比較適合[17]。然而，這些文獻僅僅將政策粗線條地劃分為政治、經(jīng)濟和社會等類型，沒有進一步細分，不利于科學把握政策性質對國有企業(yè)政策工具效應的影響。

不同類型的國有企業(yè)發(fā)揮政策工具的作用也不同。國有企業(yè)的實際控制人可以劃分為中央政府和地方政府兩大類，控制人層級不同，面臨的激勵約束也不同。中央控制的國有企業(yè)管理者上升空間有限，薪酬激勵占主導[18]，決策偏向于市場導向。不過，中央控制的國有企業(yè)能夠通過潛在的政治資源和社會資源獲得融資等隱性支持[19]，還能通過自身治理來節(jié)約行政成本，更有能力行使政策工具職能。地方控制的國有企業(yè)晉升激勵占主導，更愿意為實現(xiàn)政府目標而犧牲企業(yè)效益[20]，表現(xiàn)為過度投資、冗員和稅收負擔等。不過，地方控制的國有企業(yè)的資源能力相對較弱，限制了它們發(fā)揮政策工具的作用。

三、制度背景與研究假設

（一）基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金政策

本文關注中國社會政策的重要組成部分——多層次養(yǎng)老保險制度，包括強制性的基本養(yǎng)老保險政策和自愿性的企業(yè)年金政策。同時考察兩個政策便于檢驗國有企業(yè)社會政策工具效應的穩(wěn)健性，還可以識別這種效應在不同類型政策之間的差異。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是我國多層次養(yǎng)老保險體系的第一支柱。它強制企業(yè)和職工按照工資的一定比例繳費，當繳費期滿足要求并達到法定退休年齡時，職工可領取依公式計算的基本養(yǎng)老金直至死亡，其目標是為企業(yè)職工提供退休后的基本生活保障。根據(jù)《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2017年末，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為40293萬人，全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入43310億元，為11026萬離退休人員支付養(yǎng)老金38052億元，為保障和改善民生做出了巨大貢獻。但是，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實際征繳水平嚴重低于政策費率，這不僅會降低職工未來養(yǎng)老金待遇水平，還會威脅整個養(yǎng)老保險體系的財務安全。如果同等條件下國有企業(yè)的實際繳費率更高，則表明國有企業(yè)承擔了政策工具職能，有助于實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險政策的目標。

企業(yè)年金是我國多層次養(yǎng)老保險體系的第二支柱。企業(yè)和職工履行完基本養(yǎng)老保險繳費義務后，經(jīng)雙方協(xié)商，自愿建立企業(yè)年金計劃，共同繳費，進行市場化投資管理，職工退休后根據(jù)賬戶余額領取企業(yè)年金，其目標是補充企業(yè)職工基本養(yǎng)老金之不足。根據(jù)《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2017年末，全國有804萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為2331萬人，年末企業(yè)年金基金累計結存12880億元。但是，參加企業(yè)年金的職工僅占參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險職工的579%，大多數(shù)企業(yè)都沒有建立企業(yè)年金計劃，建立企業(yè)年金計劃的企業(yè)的繳費率也比較低。如果同等條件下國有企業(yè)的參保率或實際繳費率更高，則表明國有企業(yè)承擔了政策工具職能，有助于實現(xiàn)企業(yè)年金政策的目標。

（二）研究假設

1.國有企業(yè)的社會政策工具效應

繳納基本養(yǎng)老保險費和建立企業(yè)年金計劃都會提高企業(yè)用工成本。非國有企業(yè)的管理者通常僅面臨薪酬激勵，偷逃繳費有助于降低成本提高經(jīng)營業(yè)績，將帶來更高的薪酬，因此偏好較低的基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金繳費率。而國有企業(yè)的管理者同時面臨薪酬激勵和政治激勵。從薪酬激勵看，國有企業(yè)管理者的薪酬與會計業(yè)績之間敏感度較弱[21]，多繳納基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金或許會影響會計業(yè)績，但對高管個人薪酬影響不大;而且各級政府賦予國有企業(yè)更多社會責任，多繳費有助于保障企業(yè)職工退休生活和維護社會穩(wěn)定，這正是政府關注的重要目標，國有企業(yè)管理者甚至可能因此而獲得薪酬獎勵。從政治激勵看，國有企業(yè)的管理者具有與政府官員一致的行政級別，因此偏好合乎政府意愿的行為來獲得職位晉升?；诖?，提出以下假設。

H1：國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率、企業(yè)年金實際繳費率比非國有企業(yè)高。

2.政策性質的影響

基本養(yǎng)老保險是強制性政策。非國有企業(yè)雖然主觀意愿和客觀能力上都導致實際繳費率低于政策費率，但繳費過低嚴重損害職工利益，還威脅地方養(yǎng)老基金財務安全，將受到地方政府嚴厲懲罰，因此，企業(yè)基本養(yǎng)老保險實際繳費率存在事實上不能突破的底線。國有企業(yè)雖然愿意也有能力多繳費，但以當?shù)卣哔M率為最高限，超額繳費不會為企業(yè)和職工帶來任何收益，法律也不允許。此外，基本養(yǎng)老保險政策始于20世紀90年代，推行時間較長，職工足夠了解，為了維護自身利益會要求企業(yè)依法足額繳費;如果企業(yè)違規(guī)操作，職工可以申請仲裁、上訴甚至形成群體性事件，從而對企業(yè)合規(guī)施加較大壓力。綜合來看，雖然國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率比非國有企業(yè)高，但差距有限。企業(yè)年金是自愿性政策，非國有企業(yè)自愿參加，可以多繳費也可以少繳費，國有企業(yè)不僅可以參加，還可以按照政策規(guī)定的最高限額繳費，從而形成較大繳費率差距。此外，企業(yè)年金還是新生事物，職工不甚了解，要求企業(yè)建立企業(yè)年金計劃的壓力較小。所以，非國有企業(yè)和國有企業(yè)的企業(yè)年金實際繳費率差距較大?；诖耍岢鲆韵录僭O。

H2：企業(yè)年金繳費率的所有制差距大于基本養(yǎng)老保險繳費率的所有制差距。

3.控制人層級的影響

中央控制的國有企業(yè)資源多能力高，客觀上更可能多繳費?；攫B(yǎng)老保險繳費直接增加了企業(yè)用工成本且與職工收益關聯(lián)性較弱，雖然國有企業(yè)總體上繳費意愿高于非國有企業(yè)，但無論中央控制的國有企業(yè)還是地方控制的國有企業(yè)都不愿意繳費，倘若二者繳費意愿一致，則繳費能力決定實際繳費。企業(yè)年金繳費也直接增加企業(yè)成本，但職工直接受益，且管理層可以利用政策允許的空間獲得更大收益，所以無論中央控制的國有企業(yè)還是地方控制的國有企業(yè)都愿意參加并最大限度繳費，倘若二者繳費意愿一致，則繳費能力決定實際繳費?；诖?，提出以下假設。

H3：中央控制的國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率高于地方控制的國有企業(yè);

H4：中央控制的國有企業(yè)的企業(yè)年金實際繳費率高于地方控制的國有企業(yè)。

四、數(shù)據(jù)與方法

（一）樣本

以2008—2016年A股上市公司為樣本。由于2007年《會計準則》才要求上市公司披露社會保險繳費明細，因此數(shù)據(jù)始于2007年。根據(jù)《社會保險法》和《企業(yè)年金辦法》，企業(yè)依上年度職工工資總額繳納基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金，因此樣本始于2008年。剔除數(shù)據(jù)缺失樣本后，獲得15246個基本養(yǎng)老保險實際繳費率觀測值和3355個企業(yè)年金實際繳費率觀測值。數(shù)據(jù)均源于國泰安數(shù)據(jù)庫，對主要變量進行上下1%縮尾處理。

（二）變量

被解釋變量：（1）基本養(yǎng)老保險實際繳費率，即本年度企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳費占上年度企業(yè)職工工資總額的比重;（2）企業(yè)年金實際繳費率，即本年度企業(yè)年金繳費占上年度企業(yè)職工工資總額的比重。

解釋變量：（1）國有企業(yè)為1，否則為0;（2）中央控制國有企業(yè)為1，否則為0;（3）地方控制國有企業(yè)為1，否則為0。

控制變量：企業(yè)規(guī)模、高管薪酬、企業(yè)財務杠桿、資產回報率、資本密集度、平均工資、兩權分離度、市盈率、安全性、職工人數(shù)、資產規(guī)模。根據(jù)郭磊和周巖的研究，以平均繳費率控制地區(qū)和行業(yè)效應，同時控制年度時間效應[22]。

（三）研究方法

采用PSM方法。先利用傾向得分值將國有企業(yè)樣本和非國有企業(yè)樣本進行可放回的共同區(qū)間內最鄰近1比1匹配，篩選出匹配樣本再進行回歸，從而得到偏差修正的匹配估計量，再直接與OLS回歸的系數(shù)相比較。之后，采用相同方法逐年考察國有企業(yè)和非國有企業(yè)的差異。在考察控制人層級的影響時，采用PSM方法依次比較中央控制的國有企業(yè)和非國有企業(yè)、地方控制的國有企業(yè)和非國有企業(yè)、中央控制的國有企業(yè)和地方控制的國有企業(yè)。

（四）描述性統(tǒng)計

表1匯報了不同類型企業(yè)實際繳費率的均值檢驗。如表1Panel A所示，國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率和企業(yè)年金實際繳費率均顯著高于非國有企業(yè)，且兩個差分值不同（diff=00482;diff=00234），初步證明國有企業(yè)的政策工具效應在強制性社會政策和自愿性社會政策領域均存在，政策性質影響國有企業(yè)的政策工具效應。如表1Panel B所示，中央控制的國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率顯著高于地方控制的國有企業(yè)（diff=00037），而企業(yè)年金實際繳費率則顯著低于地方控制的國有企業(yè)（diff=-00035），初步證明控制人層級影響國有企業(yè)的政策工具效應。

五、實證結果

（一）國有企業(yè)的社會政策工具效應

表2匯報了所有制影響企業(yè)基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金實際繳費率的檢驗結果。列（1）和列（2）使用OLS方法，列（3）和列（4）使用PSM方法。

H1預測國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率、企業(yè)年金實際繳費率比非國有企業(yè)高，該假設得到驗證。如表2列（3）所示，國有企業(yè)與基本養(yǎng)老保險實際繳費率顯著正相關，表明同等條件下國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率比非國有企業(yè)高426個百分點，國有企業(yè)在基本養(yǎng)老保險政策上存在顯著的政策工具效應。同理，表2列（4）則表明，國有企業(yè)在企業(yè)年金政策上存在顯著的政策工具效應。如表2列（1）和列（2）所示，使用OLS方法結果依然穩(wěn)健。

表3匯報了年度子樣本所有制影響企業(yè)基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金實際繳費率的檢驗結果。如表3所示，從2008年至2016年，無論使用OLS方法還是PSM方法，每一年國有企業(yè)都與基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金實際繳費率顯著正相關，表明國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率和企業(yè)年金實際繳費率比非國有企業(yè)高，國有企業(yè)在基本養(yǎng)老保險政策和企業(yè)年金政策上存在顯著的政策工具效應，H1得到進一步驗證。

（二）政策性質的影響

表4匯報了全樣本以及年度子樣本的標準化所有制差距。前文表2和表3匯報了主解釋

變量國有企業(yè)的回歸系數(shù)，可以直接反映實際繳費率的所有制差距。但是，如果考察所有制差距在基本養(yǎng)老保險政策和企業(yè)年金政策上的差異，不宜直接比較二者的回歸系數(shù)，因為，基本養(yǎng)老保險的政策繳費率一般為20%，企業(yè)年金繳費率一般不超過稅收優(yōu)惠的最高限5%，同樣的繳費率差距在不同政策上意義不同。例如，國有企業(yè)的實際繳費率比非國有企業(yè)高001，如果是基本養(yǎng)老保險，則這個差距占政策費率的1/20，如果是企業(yè)年金，則占1/5，顯然二者的意義不同。所以，本文構建一個新的指標——標準化所有制差距，即回歸系數(shù)與政策費率的比值，比值越大表明差距越大——以反映國有企業(yè)的政策工具效應在不同類型政策上的差異。

H2預測企業(yè)年金繳費率的所有制差距大于基本養(yǎng)老保險繳費率的所有制差距，該假設得到驗證。如表4所示，無論是全樣本還是年度子樣本，無論使用OLS方法還是PSM方法，企業(yè)年金政策的標準化所有制差距均高于基本養(yǎng)老保險政策，表明企業(yè)年金繳費率的所有制差距大于基本養(yǎng)老保險繳費率的所有制差距，國有企業(yè)的政策工具效應在自愿性的企業(yè)年金政策上更大。

后文表6區(qū)別了中央控制的國有企業(yè)和地方控制的國有企業(yè)，根據(jù)回歸系數(shù)構造標準化所有制差距，結果顯示：就中央控制的國有企業(yè)而言，企業(yè)年金政策的標準化所有制差距（0392）高于基本養(yǎng)老保險政策（02325）;就地方控制的國有企業(yè)而言，企業(yè)年金政策的標準化所有制差距（0444）也高于基本養(yǎng)老保險政策（02035）。該結果進一步支持了H2，表明國有企業(yè)的政策工具效應在自愿性的企業(yè)年金政策上更大。

（三）控制人層級的影響

表5匯報了控制人層級影響企業(yè)基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金實際繳費率的檢驗結果。單獨考察國有企業(yè)子樣本，主解釋變量為中央控制的國有企業(yè)，回歸系數(shù)反映中央控制的國有企業(yè)與地方控制的國有企業(yè)之間的繳費率差異。

H3預測中央控制的國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率高于地方控制的國有企業(yè)，該假設得到驗證。如表5列（3）所示，中央控制的國有企業(yè)與基本養(yǎng)老保險實際繳費率顯著正相關，表明中央控制的國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率比地方控制的國有企業(yè)高067個百分點，中央控制的國有企業(yè)在基本養(yǎng)老保險上發(fā)揮的政策工具效應大于地方控制的國有企業(yè)。如表5列（1）所示，使用OLS方法結果依然穩(wěn)健。

H4預測中央控制的國有企業(yè)的企業(yè)年金實際繳費率高于地方控制的國有企業(yè)，該假設沒有得到驗證。如表5列（4）所示，中央控制的國有企業(yè)與企業(yè)年金實際繳費率負相關但不顯著，表明中央控制的國有企業(yè)的企業(yè)年金實際繳費率并不比地方控制的國有企業(yè)高。如表5列（2）所示，使用OLS方法結果依然穩(wěn)健。

表6匯報了間接考察控制人層級影響的檢驗結果。表6列（1）和列（3）將中央控制的國有企業(yè)和非國有企業(yè)組成新樣本，表6列（2）和列（4）將地方控制的國有企業(yè)和非國有企業(yè)組成新樣本，采用PSM方法，系數(shù)直接反映非國有企業(yè)與中央控制的國有企業(yè)、地方控制的國有企業(yè)之間的繳費率差異，比較二者系數(shù)大小以判斷控制人層級對國有企業(yè)社會政策工具效應的影響。

H3預測中央控制的國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率高于地方控制的國有企業(yè)，該假設得到進一步驗證。表6列（1）和列（2）顯示，中央控制的國有企業(yè)、地方控制的國有企業(yè)均與基本養(yǎng)老保險實際繳費率顯著正相關，表明兩類國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率分別比非國有企業(yè)高465和4.07個百分點，二者比較，中央控制的國有企業(yè)更高，所以，中央控制的國有企業(yè)在基本養(yǎng)老保險上發(fā)揮更大的政策工具效應。

H4預測中央控制的國有企業(yè)的企業(yè)年金實際繳費率高于地方控制的國有企業(yè)，該假設仍未得到驗證。表6列（3）和列（4）顯示，中央控制的國有企業(yè)、地方控制的國有企業(yè)均與企業(yè)年金實際繳費率顯著正相關，表明兩類國有企業(yè)的企業(yè)年金實際繳費率分別比非國有企業(yè)高196和222個百分點，二者比較，地方控制的國有企業(yè)更高，所以，地方控制的國有企業(yè)在企業(yè)年金上發(fā)揮更大的政策工具效應。不過，前文直接比較的結果顯示，盡管地方控制的國有企業(yè)的企業(yè)年金實際繳費率比中央控制的國有企業(yè)高，但并不顯著。綜合直接比較和間接比較的結果，不能穩(wěn)健地證明地方控制的國有企業(yè)在企業(yè)年金上發(fā)揮更大的政策工具效應。

綜合直接比較和間接比較的結果，中央控制的國有企業(yè)在基本養(yǎng)老保險上發(fā)揮的政策工具效應大于地方控制的國有企業(yè)，在企業(yè)年金政策上二者無顯著差異?？傮w上看，中央控制的國有企業(yè)發(fā)揮的社會政策工具效應更大。

六、政策含義

（一）科學行使國有企業(yè)的社會政策工具職能

1.重視國有企業(yè)的社會政策工具效應

習近平在黨的十九大報告中指出：“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的?！睂崿F(xiàn)這一目標離不開各種政策工具的支持。本文證明，國有企業(yè)作為政策工具，已經(jīng)在社會政策領域發(fā)揮了重要作用，因此，未來應該繼續(xù)發(fā)揮國有企業(yè)的作用，不斷提高保障和改善民生水平。首先，要改變認知。政府要重視國有企業(yè)的社會政策工具效應，敢于利用國有企業(yè)推動民生事業(yè)建設;國有企業(yè)也要認識到自己的歷史使命，積極配合政府行使政策工具職能。其次，要抓住有利條件。歷史上國有企業(yè)為社會建設做出巨大貢獻，當下我國應積極總結經(jīng)驗教訓，堅持毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有經(jīng)濟，推動國有資本做大做優(yōu)做強，抓住這個契機，充分發(fā)揮國有企業(yè)的社會政策工具效應。

2.有效發(fā)揮國有企業(yè)的社會政策工具效應

本文證明，政策性質影響國有企業(yè)的社會政策工具效應，國有企業(yè)在自愿性社會政策中發(fā)揮的作用更大。因此，就社會政策領域的自愿性項目（如補充醫(yī)療保險、補充住房公積金、自建幼兒園等）而言，可以鼓勵國有企業(yè)在政策允許范圍內先行先試，向社會展示其良好的運行效果，從而帶動非國有企業(yè)積極參與，最終實現(xiàn)增進民生福祉的目標。此外，控制人層級影響國有企業(yè)的社會政策工具效應，中央控制的國有企業(yè)發(fā)揮的作用更大。因此，社會政策領域的強制性項目（如社會保險）關系廣大人民群眾的基本保障，要發(fā)揮中央控制國有企業(yè)的模范帶頭作用，引領非國有企業(yè)依法足額繳納各項社會保險費。隨著國有企業(yè)改革不斷深入，國有企業(yè)做大做優(yōu)做強，優(yōu)秀的央企中涌現(xiàn)出更多世界一流企業(yè)，它們將發(fā)揮更大作用推動民生事業(yè)發(fā)展。

不過，使用任何政策工具都要經(jīng)過成本收益分析，當作為社會政策工具的國有企業(yè)的政策收益不足以彌補政策成本時，則應果斷停止使用。已有文獻發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)承擔社會職能會引發(fā)一系列問題，因此，政府不應靜態(tài)地看待國有企業(yè)，而要關注其成本收益的動態(tài)變化，相機抉擇。

（二）利用國有企業(yè)推動多層次養(yǎng)老保障體系建設

1.夯實第一支柱

基本養(yǎng)老保險是我國多層次養(yǎng)老保障體系的第一支柱，雖然覆蓋面廣，但大量企業(yè)偷逃繳費，實際繳費率大大低于政策繳費率。這首先損害了職工的合法權益?；攫B(yǎng)老金是職工退休收入的主要來源，包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分，計發(fā)辦法體現(xiàn)多繳多得，兩部分均與企業(yè)繳費正相關。如果企業(yè)沒有按照法律要求足額繳費，則職工退休后的基本養(yǎng)老金就減少，隨后的調整也會相應減少，而且這種損失將一直持續(xù)到職工死亡。企業(yè)偷逃繳費還威脅基本養(yǎng)老保險基金安全?！渡鐣ｋU法》規(guī)定，“用人單位應當按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費”，企業(yè)繳費是基本養(yǎng)老保險基金的主要來源。由于人口老齡化日益嚴重，基金支付壓力隨之增大，即便企業(yè)足額繳費也未必能實現(xiàn)收支平衡，如果企業(yè)沒有按照法律要求足額繳費，則基金缺口更大。為了確保退休職工足額按時領取養(yǎng)老金，各級政府不得不大量補貼基本養(yǎng)老保險基金，最終是廣大人民群眾和守法企業(yè)替違規(guī)企業(yè)承擔成本。本文已經(jīng)證明，國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率顯著高于非國有企業(yè)，表明國有企業(yè)為基本養(yǎng)老保險做出了巨大貢獻;中央控制的國有企業(yè)的基本養(yǎng)老保險實際繳費率顯著高于地方控制的國有企業(yè)，表明中央控制的國有企業(yè)在基本養(yǎng)老保險政策方面的作用更大。因此，未來還需要繼續(xù)發(fā)揮國有企業(yè)尤其是中央控制的國有企業(yè)的作用，提高基本養(yǎng)老保險合規(guī)水平，夯實第一支柱，為多層次養(yǎng)老保障體系建設奠定堅實的基礎。

2.引領第二支柱

企業(yè)年金是我國多層次養(yǎng)老保障體系的第二支柱，雖然資金積累數(shù)額較大，但覆蓋面窄、繳費率低。這首先導致企業(yè)職工退休收入不足。國家發(fā)展企業(yè)年金的目標是補充基本養(yǎng)老金的不足，保障企業(yè)職工退休生活。企業(yè)年金基金實行個人賬戶完全積累，企業(yè)繳費也進入個人賬戶歸職工個人所有，企業(yè)繳費越多，最終積累的企業(yè)年金基金越多，職工獲益越大。當前我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老金替代率較低，僅能維持職工的基本生活，退休前后收入差距較大，如果有足夠多的企業(yè)年金，則能保障職工享受較高水平的退休生活，如果企業(yè)繳費較少，則職工退休生活依然只能維持在基本水平。企業(yè)年金繳費率低還會導致多層次養(yǎng)老保障體系結構失衡。世界各國普遍以多支柱模式應對人口老齡化，目的在于集政府、企業(yè)和職工三方之合力共同保障老年收入安全，一般來說，政府保障基本生活，企業(yè)提供額外資助，職工錦上添花。如果企業(yè)繳費太少，則第二支柱乏力，職工只能依賴第一支柱，進而政府被迫增加第一支柱投入，導致第一支柱畸高，多支柱體系結構失衡。本文已經(jīng)證明，國有企業(yè)的企業(yè)年金實際繳費率顯著高于非國有企業(yè)，企業(yè)年金繳費率的所有制差距大于基本養(yǎng)老保險繳費率的所有制差距，這表明國有企業(yè)已經(jīng)為企業(yè)年金事業(yè)發(fā)展做出巨大貢獻。因此，未來還需要繼續(xù)發(fā)揮國有企業(yè)的引領作用，推動企業(yè)年金向非國有企業(yè)擴散普及，逐漸形成更加有力的第二支柱，建成結構更加均衡的多層次養(yǎng)老保障體系。參考文獻：

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[責任編輯：張英秀]