京津冀協(xié)同發(fā)展背景下人才政策評估與反思

劉亞娜 董琦圓 譚曉婷

摘 要：京津冀協(xié)同發(fā)展是一項重要的國家戰(zhàn)略，人力資源是其支撐性條件之一。從政策工具視角對2013—2018年京津冀三地政府出臺的區(qū)域和地方性人才政策文本進行內(nèi)容分析，剖析政策目標(biāo)導(dǎo)向及政策工具類型、數(shù)量、內(nèi)涵等差異?；赬、Y的二維分析框架，對應(yīng)京津冀協(xié)同發(fā)展與人才一體化建設(shè)要求，從提升人才質(zhì)量、擴大人才規(guī)模、加強人才流動、促進人才效益四個維度，反思三地人才政策實施規(guī)律、模式策略與創(chuàng)新機制，評估京津冀人才政策的工具運用與選擇偏好。應(yīng)契合京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，基于“強主導(dǎo)、重定位、深優(yōu)化、力創(chuàng)新”的路徑完善京津冀三地人才政策，在協(xié)同發(fā)展視角下進行適應(yīng)性的策略調(diào)整。

關(guān)鍵詞：京津冀;協(xié)同發(fā)展;人才政策;政策工具

中圖分類號：D035 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2019）05-0047-12

京津冀協(xié)同發(fā)展旨在實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互利共贏及區(qū)域一體化。2019年1月習(xí)近平在京津冀考察調(diào)研，強調(diào)要從全局的高度和更長遠的考慮來認(rèn)識和做好京津冀協(xié)同發(fā)展工作[1]。人才在一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展中起決定性作用，是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略落地的重要推手和根本保障。自2013年以來，國家及京津冀三地陸續(xù)出臺了一系列政策，對人才激勵、培養(yǎng)與發(fā)展等起到了積極推動的作用。本文基于政策工具的分析視角，對京津冀三地人才政策進行梳理和分析，評估其政策目標(biāo)及工具策略的差異，提出優(yōu)化策略的建議。

一、文獻回顧與相關(guān)理論

京津冀三地資源稟賦和經(jīng)濟、文化等發(fā)展水平存在差異，區(qū)域協(xié)同治理有助于縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)互惠共贏。一方面，學(xué)者們圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展探討協(xié)同治理理念、動力及機制。由于治理理念缺失，區(qū)域政府間的協(xié)同治理面臨動力不足及意愿分野、權(quán)威依賴等現(xiàn)實阻礙[2]，導(dǎo)致治理動力機制出現(xiàn)引力有限、壓力失衡、推力不足、阻力偏大等問題[3]。在“三地四方”背景下，發(fā)揮創(chuàng)新機制對于增強市場應(yīng)變能力和內(nèi)在發(fā)展動力具有深刻意義[4]。中央政府主導(dǎo)、平衡區(qū)域協(xié)調(diào)、多元驅(qū)動網(wǎng)絡(luò)的治理[5]，“四位一體”區(qū)域治理[6]，及基于國外經(jīng)驗構(gòu)建的參與主體—治理手段—協(xié)調(diào)機制[7]等，為治理模式與協(xié)調(diào)體系的構(gòu)建提供了參考。另一方面，學(xué)者們廣泛關(guān)注京津冀的節(jié)能減排、教育、養(yǎng)老服務(wù)、農(nóng)業(yè)、科技金融、公共服務(wù)等領(lǐng)域，認(rèn)為京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)在交通一體化建設(shè)、環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、產(chǎn)業(yè)協(xié)同等方面取得了顯著成效[8]。

京津冀人才一體化是重要的研究課題。由于三地人力資源構(gòu)成在學(xué)歷、年齡、社會創(chuàng)造力、工資水平等方面存在較大差異[9]，加之行政壁壘與人才市場分割等因素[10]，人才一體化的整體進展并不理想。有學(xué)者提出構(gòu)建多方面、多角度的系統(tǒng)化合作機制，輔以全面的政策保障以促成京津冀人才一體化發(fā)展的新格局[11];或探索建設(shè)人才特區(qū)，從理念、載體、制度、環(huán)境等層面實現(xiàn)人才的科學(xué)配置與效用最大化[12]。人才政策是配置人才資源、提高人才素質(zhì)、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的重要手段[13]。學(xué)者或探討國家人才政策的演進與發(fā)展[14];或通過實證研究發(fā)現(xiàn)制約地方人才政策發(fā)揮效能的差異性不足、協(xié)調(diào)性不夠、均衡性不高、時效性不強等關(guān)鍵因素[15];或?qū)萍既瞬耪摺⒏叨巳瞬耪?、海外科技人才政策等不同類型政策進行內(nèi)容解析;或剖析具體地區(qū)及城市人才政策問題及完善對策;或指出不當(dāng)人才政策的潛在風(fēng)險，提出借助人才政策工具[16]、加強人才管理服務(wù)[17]、優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境[18]等政策建議。此外，量化研究成果日益增多，如廣東省科技創(chuàng)新人才開發(fā)政策研究[19]、人才引進政策效應(yīng)評估等[20]。

政策工具被較為廣泛地運用在政策科學(xué)的研究中。學(xué)者在工具分類、選擇、評價和機制創(chuàng)新等內(nèi)涵闡釋與理論建構(gòu)方面做出了積極探索[21]。一方面，著力于政策工具的應(yīng)用研究。如從政策工具的強制、協(xié)同與整合程度分析京津冀大氣污染治理政策工具的變遷[22]，探討學(xué)前教育政策工具選擇的演變、特點及影響因素[23]，關(guān)注醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策工具在選擇與構(gòu)建中的問題等[24]。另一方面，基于內(nèi)容分析法，以政策工具為視角分析不同領(lǐng)域政策文本的特征與發(fā)展。如養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策[25]、公共文化服務(wù)政策[26]、京津冀和長三角地區(qū)在科技成果轉(zhuǎn)化政策中的政策工具演進差異等[27]。

綜上，當(dāng)前圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展的研究不斷深入。在人才政策方面，有分析我國及地區(qū)的政策及其績效的研究成果，但尚無具體分析京津冀三地人才政策的內(nèi)容并從協(xié)同發(fā)展的角度思考人才一體化及協(xié)同適應(yīng)性、匹配度的成果。本文采用內(nèi)容分析法，構(gòu)建政策工具分析框架，對政策文本進行編碼、梳理與歸類分析，從“政策目標(biāo)—政策工具—人才一體化—協(xié)同發(fā)展”的技術(shù)路徑來評估檢驗政策，剖析政策體系存在的不足，為在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下利用和發(fā)展好人力資源提出協(xié)同導(dǎo)向的政策優(yōu)化策略。

二、研究方法

基于政策工具的分析視角，本文采用內(nèi)容分析法，選取2013—2018年京津冀三地政府出臺的區(qū)域或地方性人才政策文本，對人才政策內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)和定量描述，分析所含的信息及其變化規(guī)律。

（一）研究框架

本文采用X、Y二維分析框架（參見圖1）。剖析不同類別的政策工具類型、內(nèi)涵及特點，發(fā)現(xiàn)問題及規(guī)律，評析三地不同的工具選擇及偏好，進而基于政策目標(biāo)維度，對應(yīng)分析十二種政策工具，開展聚類分析并比較差異。

X維度是政策工具。政策工具是決策者用以實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和方式，包括一系列機制、手段、方法與技術(shù)，是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的紐帶和橋梁[28]。學(xué)者們按照不同的標(biāo)準(zhǔn)對政策工具進行了分類：按照“強制—志愿”標(biāo)準(zhǔn)分為強制性工具、混合性工具、志愿性工具[29];根據(jù)政策工具的作用機理在強制性工具和志愿協(xié)議的基礎(chǔ)上，強調(diào)市場工具和信息裝置的作用[30];或分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段[31]。羅斯韋爾（Rothwell）和澤貝爾德（Zebveld）關(guān)于環(huán)境型政策、供給型政策和需求型政策的劃分得到了較為廣泛的應(yīng)用[32]。本文借鑒了該種分類并參考了李曉園 [33]、李東升[16]、楊艷[34]等的研究成果，將人才政策分為對人才政策產(chǎn)生影響的環(huán)境型、推動人才政策調(diào)整與發(fā)展的供給型以及拉動政策發(fā)展的需求型三種類型（參見表1）。

Y維度是政策目標(biāo)。主要包括四個維度：一是人才質(zhì)量，主要指人力資源不僅應(yīng)具備專業(yè)知識及扎實的技能，還應(yīng)具有社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神與能力;二是人才規(guī)模，主要指地區(qū)發(fā)展所

需的人力資源數(shù)量與結(jié)構(gòu);三是人才效益，主要指人才資源在使用過程中所創(chuàng)造的全部價值;四是人才流動，主要指人力資源的有序流動和合理配置，通常包括流入和流出，本文主要從“人才引進”和“海外人才機構(gòu)”兩個方面來考查。

（二）政策文本選擇

按照地區(qū)和時間順序?qū)θ瞬耪哌M行人工編碼①（參見表2）。

（三）政策文本總體情況

人才政策是指與人才管理工作直接相關(guān)的法規(guī)、意見、辦法、通知、規(guī)劃及措施等政策文件。本文運用《中國法律檢索系統(tǒng)》（北大法寶）以及京津冀三地的政府網(wǎng)站，以“人才”為關(guān)鍵詞進行標(biāo)題檢索，收集京津冀三地2013—2018年由地方人民政府、財政局、教委、科委、知識產(chǎn)權(quán)局等部門單獨和聯(lián)合頒布的與人才有關(guān)的政策共計268項，其中北京72項、天津128項、河北68項，在對收集到的政策文本進行嚴(yán)格的篩選和剔除后剩余227項，其中北京64項、天津107項、河北56項（參見表3）。

從政策文本數(shù)量來看，三地總體上均呈現(xiàn)出先升后降的態(tài)勢，2015年三地人才政策文本數(shù)量均為最多，2018年最少。北京每年的政策文本總量相對均衡，沒有大的波動。天津先升后降，在2015年和2016年出現(xiàn)峰值。河北2014年后有所增加，但2017年和2018年明顯減少。

三、工具運用與選擇偏好：京津冀人才政策文本評估與分析

人才政策的十二種政策工具形成了三大工具箱，契合三地不同的經(jīng)濟、文化、傳統(tǒng)等，政策工具的組合搭配呈現(xiàn)出京津冀三地不同的特質(zhì)。

（一）三地人才政策目標(biāo)

一方面，人才政策目標(biāo)呈現(xiàn)出的狀態(tài)與規(guī)律反映了三地不同的政策理念和宗旨，也在一定程度上體現(xiàn)了三地在京津冀格局中的不同定位與各自發(fā)展的環(huán)境。北京人才政策的目標(biāo)相對均衡，在注重人才質(zhì)量提升與人才效益發(fā)揮的同時，對人才規(guī)模和人才流動的政策目標(biāo)有一定程度的控制。與之相適應(yīng)，從其匹配的政策工具可以看出，人力資源的規(guī)模不是其發(fā)展的主要方向，流動層面也更多地體現(xiàn)在對人才的引進，尤其是高端人才、海外人才及契合首都定位的專業(yè)化人才的引進，同時，注重對本地人才的激勵、開發(fā)與利用。天津人才建設(shè)目標(biāo)之一是追趕北京，努力提升人力資源的質(zhì)量，更好地服務(wù)于天津的經(jīng)濟、文化及社會建設(shè)等，因此，提升人才質(zhì)量的目標(biāo)最為顯著，人才規(guī)模和流動目標(biāo)的比重相當(dāng)。受地理、社會、經(jīng)濟等條件限制，河北在人才引進和流動方面存在一定的局限，規(guī)模和流動的目標(biāo)最不明顯，主要關(guān)注人才質(zhì)量與人才效益，這與其政策工具中供給型工具占比大的情況是一致的（參見圖2）。

另一方面，三地人才政策目標(biāo)明確性存在差異。目標(biāo)是否明確，在很大程度上決定著政策是否具有清晰有力的導(dǎo)向功能。北京的文本目標(biāo)表述較為明確。如文本1-47《中共北京市委關(guān)于深化首都人才發(fā)展體制機制改革的實施意見》指出，“通過深化改革，到2020年，在首都人才發(fā)展體制機制的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破性進展，與首都作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)的人才發(fā)展治理體系基本建立”。相比之下，河北和天津的文本目標(biāo)不甚明確。如2-24《市委組織部市人力社保局關(guān)于開展2014年天津市人才服務(wù)月活動的通知》指出，“為進一步提高人才服務(wù)水平，優(yōu)化人才環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)和各類人才為美麗天津建設(shè)貢獻力量”;3-3《關(guān)于申報河北省2013年高層次創(chuàng)業(yè)人才項目資助的通知》指出，“為深入實施人才興冀戰(zhàn)略，更好地為建設(shè)經(jīng)濟強省、和諧河北服務(wù)”。其中“美麗天津”和“和諧河北”概念較為寬泛，影響相關(guān)政策舉措在具體操作中的對應(yīng)性和有效執(zhí)行。

（二）三地人才政策工具類型、權(quán)重及內(nèi)涵

一方面，從政策工具的類型分布及數(shù)量權(quán)重來看，北京的三類政策工具較為均衡，天津的供給型政策工具居多，河北的需求型最不明顯（參見圖3）。

另一方面，三地對政策工具的運用也不同（參見表4和圖4）。在供給型政策工具中，人才培養(yǎng)在三地中均占比最高：北京24項，占比3934%;天津73項，占比6887%;河北18項，占比3750%。就需求型政策工具而言，北京的人才管制舉措最為突出，有27項，占比5094%，天津則注重人才引進，河北沒有突出的側(cè)重點。就環(huán)境型政策工具而言，策略性措施數(shù)量多、占比大。北京在注重培養(yǎng)與引進的同時加強人才管理，其具體舉措除法規(guī)管制之外，還多體現(xiàn)為策略性措施。天津側(cè)重人才培養(yǎng)和引進，既注重人才的數(shù)量又注重質(zhì)量，但在知識產(chǎn)權(quán)、稅收金融方面的力度明顯不足。河北注重人才培養(yǎng)，注重資金投入與策略性措施的匹配，但產(chǎn)學(xué)研合作、海外機構(gòu)、人才管制措施等方面明顯不足，2017年才出臺首個國外人才引進舉措。

（三）三地人才政策的實施規(guī)律、模式策略與創(chuàng)新機制

1.人才質(zhì)量目標(biāo)：注重人才培養(yǎng)+協(xié)作基地建設(shè)+創(chuàng)新產(chǎn)學(xué)研合作

第一，在人才培養(yǎng)層面，三地須進一步深化全方位、多領(lǐng)域的協(xié)作，以培養(yǎng)多層次人才，為協(xié)同發(fā)展提供動力支撐。落實和推進京津冀協(xié)同發(fā)展，首要是促進三地人才的均衡發(fā)展。在此目標(biāo)指導(dǎo)下，三地應(yīng)突破傳統(tǒng)范疇及領(lǐng)域的局限，梳理各自在人才培養(yǎng)方面的特點、優(yōu)勢、需求及可能存在的功能重疊和沖突，同時，厘清中央、區(qū)域、各地、各部門等在人才協(xié)同發(fā)展中的責(zé)任。三地在人才培養(yǎng)的理念、舉措、領(lǐng)域、層次等方面還存在較大差異，未來在實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源共有、共享的同時須進一步拓展多領(lǐng)域、多層次的交叉與協(xié)同的人才培養(yǎng)。

一方面，注重多領(lǐng)域、全面的人才培養(yǎng)。從政策文本來看，北京有完善的制度及政策頂層設(shè)計，同時匹配有切實可行的行業(yè)規(guī)范。換言之，既有宏觀指導(dǎo)性政策，又有具體的執(zhí)行舉措，人才培養(yǎng)涉及多個領(lǐng)域，包括法律、教育、農(nóng)村、體育、科技創(chuàng)新領(lǐng)域等，并出臺相關(guān)指導(dǎo)性文件。例如，1-3《首都法學(xué)法律高級人才庫入庫人才管理辦法》提出“為充分發(fā)揮首都法學(xué)、法律人才的作用，為首都法治建設(shè)提供強有力的人才保證和智力支撐，建立首都法學(xué)法律高級人才庫”;1-11《北京市民政局關(guān)于開展農(nóng)村社會工作人才隊伍建設(shè)試點的通知》指出，“為推動我市農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)、農(nóng)轉(zhuǎn)居等各類涉農(nóng)地區(qū)的社會工作專業(yè)人才隊伍發(fā)展，開展農(nóng)村社會工作人才隊伍建設(shè)試點”。相較而言，天津與河北的指導(dǎo)性政策偏多，實施細則和配套少。雖然人才培養(yǎng)的文本數(shù)量多、占比高，但多為常規(guī)型、事務(wù)型、指導(dǎo)型政策文本，且同質(zhì)性高、領(lǐng)域覆蓋面窄。例如，自2013年以來，天津每年度都會頒布會計領(lǐng)軍人物計劃，共計37個，文本量占比35%，但文本內(nèi)容變化小、重復(fù)性表述多。河北人才政策中涉及中醫(yī)藥主題的文本有11個，涉及地震的文本有3個。河北的人才培養(yǎng)、教育設(shè)施及資源等比京津地區(qū)薄弱，更需要加強復(fù)合型、應(yīng)用型人才的深度培養(yǎng)，同時伴隨產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展，開展更具目標(biāo)性和針對性的人才培養(yǎng)。

另一方面，探索人才改革，注重多層次人才培養(yǎng)。北京充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)勢，多項舉措推進資源共享，不斷創(chuàng)新人才培養(yǎng)新模式，不僅有面向海外高層次、科技創(chuàng)新、高端領(lǐng)軍人才層面，也有面向基層職業(yè)技術(shù)類、農(nóng)村社會工作的類型。自2015年以來，北京出臺了貫通、雙培、外培、實培計劃等多項政策。天津與河北在人才培養(yǎng)方面有持續(xù)性跟進，如天津的“131”創(chuàng)新型人才培養(yǎng)工程、河北的“三三三人才工程”等。從文本來看，天津的地方特色鮮明，形式較為固定。此外，天津還著眼于專業(yè)技術(shù)人才和高技能人才的培養(yǎng)，河北也涉及高層次創(chuàng)業(yè)人才，如3-2《關(guān)于申報河北省2013年高層次創(chuàng)業(yè)人才項目資助的通知》等。

第二，在基礎(chǔ)建設(shè)與產(chǎn)學(xué)研合作層面，三地協(xié)作建設(shè)人才培養(yǎng)基地，開展多樣化、創(chuàng)新性產(chǎn)學(xué)研合作空間大。建設(shè)人才培養(yǎng)基地、開展多形式的產(chǎn)學(xué)研合作旨在實現(xiàn)教育、科研與產(chǎn)業(yè)的資源優(yōu)勢互補，提升理論與實踐兼?zhèn)涞膹?fù)合型人才培養(yǎng)質(zhì)量。三地在這一方面投入力度不同、廣度與深度存在差異，未來在基地建設(shè)、產(chǎn)學(xué)研合作方面的空間較大。

一方面，人才培養(yǎng)基地內(nèi)涵建設(shè)不同。北京的人才基礎(chǔ)性建設(shè)投入大，相關(guān)文本13篇，占比最高。近幾年來，北京不僅遴選和建立了一批人才培養(yǎng)基地，還在此基礎(chǔ)上探索帶動學(xué)科、專業(yè)發(fā)展及高端人才創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)等。天津集中在人才培養(yǎng)基地、檔案教育基地等領(lǐng)域，如2-34《2015—2017年天津市檔案人才教育培訓(xùn)規(guī)劃》指出“提升檔案培訓(xùn)學(xué)校硬件水平及檔案教育師資隊伍建設(shè)”。河北則集中在人才培訓(xùn)和實訓(xùn)、繼續(xù)教育、職業(yè)技能、公共實訓(xùn)基地等方面，如3-44《中共河北省委辦公廳、河北省政府辦公廳關(guān)于提高技能人才地位的若干意見》中指出，“每年繼續(xù)支持5個國家級、10個省級高技能人才培訓(xùn)基地和5個國家級、10個省級技能大師工作室建設(shè)”。

另一方面，三地都積極開展了較為豐富的校企合作。北京加強高校與企事業(yè)單位的合作，建設(shè)校外人才培養(yǎng)基地及國際交流合作、國內(nèi)外聯(lián)合培養(yǎng)基地等。例如，1-33《北京市教育委員會關(guān)于公布北京高等學(xué)校市級校外人才培養(yǎng)基地項目驗收結(jié)果的通知》指出，“增強校企合作的深度和廣度，豐富合作內(nèi)涵，完善質(zhì)量監(jiān)控和評價體系”。天津?qū)悠髽I(yè)，利用高校資源，搭建合作平臺，進行技術(shù)攻關(guān)、骨干帶培，新建一批高技能人才培養(yǎng)基地。河北有2篇文本涉及產(chǎn)學(xué)研，如3-44《中共河北省委辦公廳、河北省政府辦公廳關(guān)于提高技能人才地位的若干意見》提出，“依托企業(yè)、院校、高技能人才培訓(xùn)基地、職業(yè)技能公共實訓(xùn)中心開發(fā)高端專項職業(yè)能力項目”。

2.人才規(guī)模與人才流動目標(biāo)：資源優(yōu)化配置+合理流動集聚+暢通海內(nèi)外合作

第一，為有效擴大人才規(guī)模，應(yīng)進一步完善旨在推進區(qū)域人力資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化與合理配置的政策。三地人才規(guī)模的政策目標(biāo)均不顯著，注重控制與增長的平衡，文本匹配少，表現(xiàn)在有限制、有條件地控制人才規(guī)模，人才發(fā)展主要關(guān)注高質(zhì)量的人力資本，而不是數(shù)量上的擴張。北京的相關(guān)政策文本有6篇，如1-6《2013年度北京市引進海外高層次人才專項計劃》提出“緊密圍繞全市科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，有針對性地延攬海外高層次人才”，“全市每年引進200名左右海外高層次人才”。天津相關(guān)文本有17篇，河北有4篇。天津指出要抓住京津冀協(xié)同發(fā)展機遇，加快集聚高層次人才。工作目標(biāo)是自2015年起，通過3年努力，全市高層次人才總量由75萬人增加到9.5萬人，增長27%。

第二，在人才引進方面，政策須進一步跟進以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人才要素的自由流動和合理的人才集聚。人才流動既是社會生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，也有利于調(diào)整人才的社會結(jié)構(gòu)、充分發(fā)揮人才潛能、提高人力資源的使用率。京津冀協(xié)同發(fā)展背景下的人才一體化，就是要通過聯(lián)合引才、多向流動優(yōu)化人力資本的配置。然而，當(dāng)前三地間的人才流動不足，人才使用、人才集聚等方面還存在體制機制等障礙。在人才引進方面，三地政策理念及導(dǎo)向存在較大差別，需要在協(xié)同發(fā)展的格局中創(chuàng)新人才引進政策與機制，采取可行的、有針對性的措施引進特殊、高端和急需人才，并根據(jù)人才的不同特點、專長和優(yōu)勢，提供不同的發(fā)展平臺和機會。北京主要傾向于構(gòu)建具有國際競爭力的人才開發(fā)機制，實行更具競爭力的海外人才引進舉措，不僅人才層次高，如海聚工程，而且為吸引外籍和海外高端人才完善了公共服務(wù)和一系列策略性措施，彰顯國際化的視野。其涉及人才引進的相關(guān)文本有11篇，占比最低。天津既關(guān)注人才培養(yǎng)，又著力于人才引進，涉及人才培養(yǎng)的政策文本有73篇，占比6887%，涉及人才引進的有20篇，占比4167%，在三地中占比最高。受制于地域環(huán)境、總體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等因素影響，河北在人才引進方面存在一定困難，加之政策優(yōu)勢不大，對人才吸引力不足，且沒有具體的領(lǐng)域、層次、數(shù)量及相關(guān)要求、措施等，涉及文本有4篇，只有1篇提到“外國人才”，如3-43《中共河北省委、河北省政府關(guān)于加強新形勢下引進外國人才工作的實施意見》指出，“著力擴大引進外國人才規(guī)模，切實提高引進外國人才質(zhì)量”。

第三，在海外人才機構(gòu)發(fā)展方面，須借鑒開放靈活的機制，暢通海內(nèi)外合作，促進地區(qū)間的資源共享。從政策文本看，北京有4篇，主要探索建立海外人才供需精準(zhǔn)對接機制，發(fā)揮外事、僑務(wù)、外專、海外人才服務(wù)機構(gòu)等渠道作用，建立海外聯(lián)絡(luò)機構(gòu)與協(xié)同運行機制②。天津有9篇，內(nèi)容涉及創(chuàng)新海外高層次人才引進模式，探索在全球范圍內(nèi)設(shè)立一批天津市海外人才工作站。河北只有1篇，3-44《中共河北省委辦公廳、河北省政府辦公廳關(guān)于提高技能人才地位的若干意見》指出，“深入開展技能合作交流。引進國外優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源，推動我省職業(yè)技工院校、大型企業(yè)與德國、瑞士等國家知名職業(yè)學(xué)校、知名企業(yè)合作共建特色院系或?qū)I(yè)”。相較而言，北京、天津在海內(nèi)外合作方面成功的經(jīng)驗較多，河北可以因地制宜地學(xué)習(xí)，同時，地區(qū)間應(yīng)更大程度地推進資源共享，綜合有效發(fā)揮人才效益。

3.人才效益目標(biāo)：有效政策激勵+規(guī)范人才管理

第一，在環(huán)境型政策層面，三地多措并舉，政策激勵性功能凸顯。有效的政策激勵能激發(fā)創(chuàng)新活力，通過資金投入、稅收金融、知識產(chǎn)權(quán)、公共服務(wù)、策略性措施等完善人才服務(wù)保障。在尊重人才、維護人才合法權(quán)益的同時能激勵人才效能發(fā)揮，也能營造合作共贏的人才發(fā)展環(huán)境。

一方面，操作性強的支持與激勵措施，具體明確的經(jīng)費支持、資金投入和補助、獎勵等措施，對政策適用群體能形成較強的引導(dǎo)。北京涉及人才資金投入的文本有11篇，如1-13《北京市優(yōu)秀人才培養(yǎng)資助實施辦法》指出，“為青年骨干個人提供不超過10萬元資助經(jīng)費，為青年拔尖個人提供20-80萬元資助經(jīng)費，為青年拔尖團隊提供200-300萬元資助經(jīng)費，為人才工作集體項目受資助單位提供10-50萬元資助經(jīng)費”。天津有相關(guān)文本12篇，河北有17篇，如3-54《河北省人力資源和社會保障廳關(guān)于開展2018年度河北省“三三三人才工程”人選選拔工作的通知》指出，“在四年培養(yǎng)期內(nèi)，由省財政為一層次人選每人每月發(fā)放300元、二層次每人每月發(fā)放200元工作津貼（免征個人所得稅）”。在稅收金融方面，北京實施了如給予股權(quán)等激勵辦法，河北則提到了獎金部分的稅收減免措施。

另一方面，在公共服務(wù)和策略性措施方面，三地具有不同特點。公共服務(wù)包括住房、社會保險、子女入學(xué)教育、落戶、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等。北京相關(guān)政策較為全面，有13項，占比最高，達2131%，如1-59《北京市農(nóng)村工作委員會、北京市教育委員會、北京市科學(xué)技術(shù)委員會等關(guān)于推進北京市種業(yè)人才發(fā)展和科研成果權(quán)益改革工作的若干意見》指出，“鼓勵科研單位和種子企業(yè)積極吸引集聚海內(nèi)外高層次人才，對符合政策規(guī)定條件的高層次人才，在引進落戶、義務(wù)教育入學(xué)等方面給予支持”。在策略性政策方面，北京舉措多且切實服務(wù)實踐需求，既有規(guī)范的組織機構(gòu)，又附有詳盡的工作要求和具體的責(zé)任單位。如1-59北京市人民政府印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化人才服務(wù)促進科技創(chuàng)新推動高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干措施》的通知（京政發(fā)〔2017〕3號）指出，“鼓勵海外人才來京發(fā)展。探索建立高層次海外人才擔(dān)任事業(yè)單位性質(zhì)的新型研發(fā)機構(gòu)和民辦非企業(yè)單位法定代表人制度”。河北的45項環(huán)境型政策文本中，策略性措施有32項，占比7111%，天津有37項，占比8222%，相較而言，兩地的文本闡述較為抽象，政策系統(tǒng)性、綜合性、引導(dǎo)性不足，內(nèi)容略顯松散，可操作性不強。

第二，在人才管制層面，三地須統(tǒng)一和完善規(guī)范化全流程的人才管理。在推進區(qū)域人才一體化建設(shè)進程中，統(tǒng)一規(guī)范的人才管理是必要的制度規(guī)范。北京的人才管制政策文本為27項，占比5094%，在三地中最高，在注重人才激勵、服務(wù)的同時，也注重人才評估、監(jiān)管等規(guī)范的人才管制，強調(diào)績效，并制定了一系列考核評價規(guī)范。如1-13《北京市優(yōu)秀人才培養(yǎng)資助實施辦法》明確規(guī)定：“受資助人所在單位黨委（黨組）人才工作部門負(fù)責(zé)對受資助人及項目進行日?？己斯芾怼ｍ椖拷Y(jié)題須經(jīng)歸口推薦單位黨委（黨組）批準(zhǔn)，并將結(jié)題報告和有關(guān)成果材料報市委組織部備案”;“對違反學(xué)術(shù)道德和職業(yè)操守產(chǎn)生惡劣影響，以及有違法違紀(jì)行為的，將取消相關(guān)待遇，構(gòu)成違法的，按照相關(guān)法律法規(guī)處理”。天津、河北的政策多為一般性概括，少有具體的監(jiān)管辦法，人才管制強度低，措施不明確。如3-31《河北省中醫(yī)藥管理局關(guān)于組織全省優(yōu)秀中藥人才培訓(xùn)暨開展全國中藥技術(shù)傳承人才年度考核的通知》規(guī)定：“年度考核結(jié)果采用定量與定性相結(jié)合，60分以上為合格，不滿60分者為不合格，年度考核不合格者，將予以退出?！?/p>

四、京津冀協(xié)同發(fā)展背景下人才政策

發(fā)展路徑思考? 人力資源作為區(qū)域發(fā)展的第一資源，對實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展至關(guān)重要。《京津冀人才一體化發(fā)展規(guī)劃（2017—2030年）》提出2030年基本建成“世界高端人才聚集區(qū)”的發(fā)展目標(biāo)及13項重點工程，以打造區(qū)域人才一體化發(fā)展共同體。當(dāng)前，京津冀地區(qū)雖在地理上緊密相連，但由于城市發(fā)展定位、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)水平和條件、行政區(qū)劃、政策保障等方面的差異，區(qū)域人才發(fā)展及結(jié)構(gòu)不平衡。契合京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，成功地運用政策工具，可以實現(xiàn)價值理性、制度理性和工具理性的自洽與耦合。應(yīng)基于“強主導(dǎo)、重定位、深優(yōu)化、力創(chuàng)新”的路徑完善京津冀三地人才政策，在協(xié)同發(fā)展視角下進行適應(yīng)性的策略調(diào)整。

（一）強主導(dǎo)：人才規(guī)劃和政策機制，加強黨對人才工作的領(lǐng)導(dǎo)

發(fā)展是第一要務(wù)，人才是第一資源。黨的十九大報告強調(diào)，要堅持黨管人才原則，聚天下英才而用之，實行更積極、更開放、更有效的人才政策，讓各類人才的創(chuàng)造活力競相迸發(fā)。習(xí)近平指出，黨管人才主要是管宏觀、管政策、管協(xié)調(diào)、管服務(wù)，既包括規(guī)劃人才發(fā)展戰(zhàn)略，制定并落實人才發(fā)展重大政策，還包括協(xié)調(diào)各方面力量形成共同參與和推動人才工作的整體合力③。從政策文本看，由黨委牽頭或聯(lián)合發(fā)布的文件，較其他政策效力大且文本質(zhì)量高，不僅政策目標(biāo)表述清楚，而且政策工具規(guī)范性強。三地政府在協(xié)同發(fā)展背景下應(yīng)切實樹立和落實科學(xué)人才觀，增強人才規(guī)劃的針對性和可操作性，發(fā)揮人力資源在區(qū)域建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用。

（二）重定位：明確城市發(fā)展定位，完善區(qū)域人才政策

一方面，完善區(qū)域人才政策的頂層設(shè)計?！毒┙蚣饺瞬乓惑w化發(fā)展規(guī)劃（2017—2030年）》提出人才建設(shè)“三極”：圍繞全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)，把北京打造成創(chuàng)新型人才聚集中心，形成京津冀原始創(chuàng)新人才發(fā)展極;圍繞全國先進制造研發(fā)基地建設(shè)，把天津打造成產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新人才聚集中心，形成京津冀高端制造人才發(fā)展極;圍繞河北省轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，發(fā)揮雄安新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展示范作用和石家莊承接轉(zhuǎn)化帶動作用，形成京津冀創(chuàng)新轉(zhuǎn)化人才發(fā)展極。近年來，國家為積極推進京津冀區(qū)域發(fā)展制定了一系列政策，如建立北京中關(guān)村高科技產(chǎn)業(yè)園、天津濱海新區(qū)、河北雄安新區(qū)等。區(qū)域人才政策須進一步加強頂層設(shè)計，打破“自掃門前雪”的思維定式，利用政策優(yōu)勢，廣泛吸引人才，實施人才引進、流動、評價、激勵、合作等機制的統(tǒng)籌化改革。

另一方面，三地結(jié)合自身需求，明確城市發(fā)展定位，聚焦人才建設(shè)工作重點。人才建設(shè)與城市的功能定位息息相關(guān)，良好的政策又是推動人才建設(shè)的重要因素。作為政治、經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、國際交往中心，北京具有明顯的資源優(yōu)勢，人才政策可以側(cè)重高端技術(shù)、教育等領(lǐng)域;同時，北京的首都功能定位及城市發(fā)展基礎(chǔ)，可以在區(qū)域發(fā)展中起到一定的引領(lǐng)和示范作用，在以多種方式引進、培養(yǎng)、使用人才的同時應(yīng)加強輻射和帶動能力，幫扶津冀發(fā)展。天津具有較強的研發(fā)轉(zhuǎn)化能力，在人才引進和培養(yǎng)雙驅(qū)動之下，人才政策可以更具有地方特色;政策文本集中于各行業(yè)會計類人才培養(yǎng)，可以基于地緣優(yōu)勢開發(fā)這一類人才的新領(lǐng)域。河北具有產(chǎn)業(yè)的資源條件，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型可以帶動和更新人才發(fā)展;政策文本較集中在中醫(yī)藥發(fā)展、地震科技及農(nóng)村人才等方面，可以依據(jù)資源優(yōu)勢，契合河北的發(fā)展基礎(chǔ)和農(nóng)村資源的有效利用，實現(xiàn)人才開發(fā)與建設(shè)的新突破，同時，應(yīng)重點關(guān)注人才培養(yǎng)，有效促進人才流動，完善政策以吸引人才。

（三）深優(yōu)化：優(yōu)化政策協(xié)同與全流程人才管理

一方面，不斷打破區(qū)域及行政壁壘，打破屬地化管理的桎梏和體制機制障礙，加強政策擴散與創(chuàng)新，構(gòu)建起人才發(fā)展的治理體系。以雄安新區(qū)建設(shè)為人才發(fā)展引擎，三地加強聯(lián)系、溝通與合作，整合人才合力，以協(xié)同環(huán)境凝聚人才、用機制激勵人才、用法制保障人才。為增強政策開放度，可以逐漸探索并增加區(qū)域間政府的聯(lián)合發(fā)文，增強政策間的協(xié)同性及政策效力。

另一方面，人才建設(shè)包括選、育、用、管等多個環(huán)節(jié)，需要完善跟蹤與落實機制，加強人才管制與激勵。當(dāng)前，京津人才虹吸效應(yīng)與人才輻射效應(yīng)不均衡，人才流動具有顯著的地域性特點。京津國企的外遷、北京城市副中心及雄安新區(qū)的建設(shè)，能帶動一定范圍內(nèi)的人才向河北及周邊地區(qū)流動。以京津冀一體化建設(shè)為契機，在人才管理方面，應(yīng)盡快建立起在區(qū)域內(nèi)人才“引得來、留得住、用得妥、流得順、管得好、出得去、績效優(yōu)”的全流程管理模式和共享機制，促進人才效益的發(fā)揮。

（四）力創(chuàng)新：人才建設(shè)專業(yè)化、專門化與技術(shù)化

一方面，探索建立人才建設(shè)專業(yè)委員會。該委員會實行區(qū)域間的聯(lián)席制度，共商制定區(qū)域人才政策，并建立日常聯(lián)系機制，切實推進協(xié)同發(fā)展;創(chuàng)新管理，以才引才、以才薦才、以才育才，制定不同層次的人才評定、培養(yǎng)、選拔、考核、激勵、服務(wù)等機制，加強人才流動及合理化開發(fā)利用;積極總結(jié)各地人才特區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗，在一定的政策領(lǐng)域和空間范圍內(nèi)，建設(shè)多層次、多類型、專業(yè)化的人才特區(qū);完善政策、優(yōu)化環(huán)境，創(chuàng)新引才引智策略與人才管理、服務(wù)措施，解決人才總量不足、高層次人才欠缺、人才結(jié)構(gòu)和分布不合理等問題。

另一方面，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)建設(shè)面向全域的人才資源信息平臺。搜集、整理各地區(qū)人才信息，整合區(qū)域的人才需求，以統(tǒng)籌區(qū)域人才規(guī)劃，并構(gòu)建與社會、經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的人才供給框架及實現(xiàn)合理培養(yǎng)、使用與流動的人才發(fā)展的共享平臺。

注釋：

①本文對北京出臺的相關(guān)政策編碼為1-1、1-2、1-3……，天津出臺的相關(guān)政策編碼為2-1、2-2、2-3……，河北出臺的相關(guān)政策編碼為3-1、3-2、3-3……。在每一篇政策文本中提取有關(guān)人才政策目標(biāo)及政策工具的關(guān)鍵詞，如人才引進、選拔、培訓(xùn)、獎勵、產(chǎn)學(xué)研等，按照相關(guān)關(guān)鍵詞在文本中的出現(xiàn)順序進行編碼，如對北京出臺的編碼為1-1的政策文本，將其涉及相關(guān)關(guān)鍵詞的段落或語句按照順序編碼為1-1-1、1-1-2……。表2選取了京津冀三地出臺的部分政策文本進行舉例說明。

②參見中共北京市委：《中共北京市委關(guān)于深化首都人才發(fā)展體制機制改革的實施意見》，https：//www.lawxp.com/statute/s1770351.html，2016年6月13日。

③參見中共中央辦公廳：《關(guān)于進一步加強黨管人才工作的意見》，http：//www.gov.cn/jrzg/2012-09/26/content_2233780.htm，2012年9月26日。

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[責(zé)任編輯：張英秀]