從全面管控到依法治理：新中國(guó)成立70年來(lái)城市基層治理的演進(jìn)

摘 要：新中國(guó)成立70年以來(lái)，我國(guó)城市基層治理可以根據(jù)治理主體和治理方式的不同劃分為三個(gè)階段。從新中國(guó)成立到20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放實(shí)施之前為第一階段，因國(guó)家在城市中實(shí)行以單位制為主的管理方式，單位構(gòu)成城市基層的治理主體，通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面對(duì)城市基層進(jìn)行全面管控。從20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初為第二階段，在改革的背景下，國(guó)家對(duì)社會(huì)的管控放松，單位制解體，街道與社區(qū)卻難以完全承接原單位的功能，國(guó)家相關(guān)治理部門(mén)直接面對(duì)原子化的個(gè)人并成為治理主體。面對(duì)大量治理需求，國(guó)家成立獨(dú)立的城管部門(mén)，但由于法規(guī)和監(jiān)督約束機(jī)制不健全，暴力執(zhí)法等非正規(guī)治理問(wèn)題頻發(fā)。進(jìn)入21世紀(jì)后為第三階段，隨著社會(huì)法制意識(shí)和監(jiān)督方式的增加，社會(huì)約束力不斷增強(qiáng)，同時(shí)，國(guó)家以和諧社會(huì)和依法治國(guó)的目標(biāo)來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，使基層治理人員的行為受到社會(huì)和國(guó)家的雙重約束，城市基層治理邁入依法治理的階段，逐步實(shí)現(xiàn)了從全面管控到依法治理的歷史演進(jìn)。

關(guān)鍵詞：城市;基層治理;城管部門(mén);全面管控;依法治理

中圖分類(lèi)號(hào)：C911 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2019）05-0079-08

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程：常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的近1792%[1]上升到2017年的5852%，城市人口從17億增至81億。在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)平均每年城鎮(zhèn)新增人口2100萬(wàn)，相當(dāng)于歐洲一個(gè)中等收入國(guó)家的人口。而根據(jù)國(guó)家“十三五”規(guī)劃，到2020年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，其中，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%左右。根據(jù)慣例，城鎮(zhèn)化率30%到70%是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，超過(guò)50%就意味著從農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型?？梢?jiàn)，在當(dāng)前城鎮(zhèn)人口已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村人口的背景下，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化時(shí)代，且在未來(lái)可預(yù)期的20年里，仍將處于繼續(xù)城市化和城市現(xiàn)代化的過(guò)程中。

城市在我國(guó)治理現(xiàn)代化中起著重要作用。早在1949年3月中國(guó)共產(chǎn)黨七屆二中全會(huì)上，毛澤東就明確提出：“從現(xiàn)在起，開(kāi)始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期。黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市?！盵2]（pp.1427-1429）之后，溫家寶也在關(guān)于城市的發(fā)展中提到：“城市建設(shè)和管理水平是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是一個(gè)民族文明程度的體現(xiàn)。”2015年12月20日，習(xí)近平、李克強(qiáng)等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在中央城市工作會(huì)議上明確提出：“城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心和動(dòng)力，在黨和國(guó)家工作全局中具有舉足輕重的地位?！笨梢?jiàn)，在當(dāng)前及未來(lái)我國(guó)進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)之后，城市必將在國(guó)家治理中占據(jù)重要位置。

在世界范圍內(nèi)，19世紀(jì)之前對(duì)城市的相關(guān)公共管理和社會(huì)學(xué)研究都非常少，也不成體系。進(jìn)入19世紀(jì)之后，德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯才從社會(huì)組織角度對(duì)城市進(jìn)行了歷史性的梳理研究[3]。之后，恩格斯對(duì)資本主義制度下的西方城市生活進(jìn)行了批判性研究[4]。到20世紀(jì)40年代，美國(guó)芝加哥產(chǎn)生了第一個(gè)城市分析學(xué)派——芝加哥學(xué)派。自此，以美國(guó)為首的西方國(guó)家在城市研究中取得了快速發(fā)展。在我國(guó)，近年來(lái)城市研究雖增長(zhǎng)迅速，但主要集中在兩個(gè)方面：第一，橫向研究基本都是從某一個(gè)非常具體的邊緣或特殊群體對(duì)新中國(guó)城市的基層治理進(jìn)行研究，如城市流浪乞討群體[5]、城市性工作者群體[6]、城市出租車(chē)司機(jī)群體[7]等;第二，縱向研究主要是以單位人或社區(qū)人這類(lèi)視角來(lái)看待城市基層治理的對(duì)比研究，如何艷玲對(duì)廣州街區(qū)進(jìn)行的研究[8]、項(xiàng)飚對(duì)北京浙江人聚居區(qū)的研究[9]等。可見(jiàn)，既有研究很少直接從國(guó)家治理機(jī)構(gòu)的視角來(lái)縱向看待基層治理的變遷，本文將從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角，對(duì)新中國(guó)成立70周年以來(lái)城市中的國(guó)家基層治理方式進(jìn)行總結(jié)性描述。

一、20世紀(jì)80年代前的全面管控階段

以20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放的實(shí)施為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，城市基層治理的主體和方式發(fā)生了重要變化。主要表現(xiàn)在，改革開(kāi)放之前的單位作為綜合治理主體，通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種治理方式對(duì)社會(huì)中的個(gè)人進(jìn)行了有效的全面管控。

（一）以單位為治理主體的國(guó)家—單位—個(gè)人治理結(jié)構(gòu)

新中國(guó)成立之后，我國(guó)根據(jù)蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，在對(duì)城市中的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)主義改造之后，城市社會(huì)中主要形成并維持了一種非常特殊的以單位制為主、街居制為輔的治理結(jié)構(gòu)。其中，單位成為城市中最主要的組織形式。在功能上，單位是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)控制、資源分配和社會(huì)整合的組織化形式，承擔(dān)著包括政治控制、專(zhuān)業(yè)分工和生活保障等多種功能[10]。這樣，單位同時(shí)掌握政治、經(jīng)濟(jì)、安全、福利等多種功能，身處其中的個(gè)人的工作和生活等都完全處于單位的控制之下。在空間結(jié)構(gòu)上，單位空間不斷被復(fù)制到個(gè)人生活以及城市社區(qū)的方方面面，將廣大市民納入無(wú)所不包的政治體系之中，并且延伸到社會(huì)的各個(gè)方面，從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)城市空間的支配[11]，保證了所有社會(huì)成員都被納入國(guó)家的統(tǒng)一計(jì)劃管理之中。

而在治理方式中，國(guó)家通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)掌控資源，通過(guò)單位制在城市中分配各種資源，使每個(gè)社會(huì)成員都在國(guó)家的有效控制之下。因此，在單位體制下，社會(huì)成員的幾乎一切社會(huì)需求均依托單位來(lái)實(shí)現(xiàn)，如養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、子女就業(yè)等，而這個(gè)階段最大的特點(diǎn)是國(guó)家依靠單位體制和對(duì)單位的嚴(yán)密控制實(shí)現(xiàn)社會(huì)和政治的整合[12]（p.24），“這種社會(huì)組織與其說(shuō)是社會(huì)學(xué)意義上的社會(huì)組織，還不如說(shuō)是政治學(xué)意義上的政治組織，其功能、活動(dòng)方式和范圍都具有‘小政府的性質(zhì)?！畣挝粦{借其具有的綜合管理職能而成為一個(gè)控制各種資源的‘小政府，城市中的個(gè)人則都被限制在不同的‘單位中”[13]（p.53）。這也就構(gòu)成了總體性社會(huì)[14]的格局，整個(gè)社會(huì)處于國(guó)家的高度組織化管控之下。在這種情況下，單位功能多元化強(qiáng)化了其對(duì)個(gè)人的影響力，弱化了社會(huì)的作用。而對(duì)于單位中的個(gè)體而言，“在任何依賴的社會(huì)情境中，人們只有以服從作為代價(jià)才能換取資源，進(jìn)而獲得社會(huì)身份、自由和權(quán)力”[15]。由此，國(guó)家憑借本身控制著幾乎所有資源和機(jī)會(huì)而成為最終的治理主體，作為國(guó)家基層組織的單位必須完全依附于國(guó)家，國(guó)家通過(guò)單位將資源分配到個(gè)人手中，所以個(gè)人又必須依附于單位，這就形成了一個(gè)國(guó)家—單位—個(gè)人強(qiáng)制性的依附結(jié)構(gòu)[16]。在這種結(jié)構(gòu)中，個(gè)人與單位形成強(qiáng)制依附關(guān)系，單位可以通過(guò)醫(yī)療、教育、就業(yè)等多種方式對(duì)個(gè)人施加影響。這樣，這個(gè)時(shí)期單位就成為城市基層治理中的主體，國(guó)家、單位以及個(gè)人之間形成了一種單位依附于國(guó)家、個(gè)人依附于單位的強(qiáng)制性依附關(guān)系。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，“國(guó)家通過(guò)‘單位這一組織形式管理職工，通過(guò)街居體系管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市全體社會(huì)成員的控制和整合，達(dá)到了社會(huì)穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的”[17]。此時(shí)，國(guó)家包含了社會(huì)，從而構(gòu)建起了對(duì)社會(huì)的嚴(yán)密控制。

（二）治理方式：有效的全面治理

具體到城市公共空間的治理，當(dāng)時(shí)雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的城管部門(mén)，但單位和街道都有相應(yīng)的市容部門(mén)（即城管前身）負(fù)責(zé)城市中公共區(qū)域的環(huán)境衛(wèi)生管理。在社會(huì)主義改造之后，城市中既有的街頭無(wú)照攤販都被改造進(jìn)了單位體制之中，國(guó)家實(shí)行的戶籍制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制讓農(nóng)民很難流動(dòng)到城市中擺攤，城市中的居民亦難有剩余產(chǎn)品可以出售，可以說(shuō)，當(dāng)時(shí)的社會(huì)制度從攤販的人員和產(chǎn)品兩條途徑將新攤販產(chǎn)生的土壤擠壓殆盡。但這并不意味著街頭、路邊等公共區(qū)域就沒(méi)有無(wú)照攤販，只是在當(dāng)時(shí)強(qiáng)有力的政治管控下，無(wú)照攤販幾乎不再作為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)。

第一，從范圍來(lái)看，由于單位的小政府性質(zhì)，靠近單位的公共區(qū)域基本都被劃入單位的管轄范圍，剩下沒(méi)有單位和街道進(jìn)行管理的公共空間非常少，所以相關(guān)治理部門(mén)的管理范圍比較小。第二，從人員來(lái)看，城市中的個(gè)人大都被納入不同的單位和街道中，有機(jī)會(huì)上街無(wú)照擺攤的非常少。即便是少量兼職的無(wú)照攤販，因?yàn)檫@些人員大都有固定的工作單位，所以市容管理人員在發(fā)現(xiàn)這類(lèi)人員后，可以直接找到其工作單位，再將這些人員交由各自單位進(jìn)行處理。第三，從治理方式來(lái)看，雖然市容辦的處罰方式有限，但單位的治理方式多樣，此時(shí)，對(duì)市容辦等相關(guān)治理單位而言，他們的主要對(duì)接對(duì)象是單位，然后由單位對(duì)具體的個(gè)人進(jìn)行處罰。而相關(guān)單位則可以通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、生活等進(jìn)行全方位管控。由于此時(shí)對(duì)無(wú)照攤販的處罰非常容易，所以無(wú)照攤販對(duì)相關(guān)市容人員的管理非常配合，城市基層治理取得了較好的市容管理效果。

二、20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初的混亂階段

隨著20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放的全面實(shí)施，單位的組織形式發(fā)生變化，城市基層治理中的治理結(jié)構(gòu)、治理方式、治理對(duì)象等也隨之發(fā)生了重大變化。

（一）以國(guó)家為主要治理主體的國(guó)家—個(gè)人治理結(jié)構(gòu)

改革開(kāi)放以來(lái)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開(kāi)始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，國(guó)家開(kāi)始逐步減少對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中微觀層面的行政干預(yù)，順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的發(fā)展，市場(chǎng)日益成為資源配置的主要機(jī)制和手段，社會(huì)得到快速發(fā)展。在1998年實(shí)行的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》中，我國(guó)第一次提出社會(huì)管理，以區(qū)別于以前的政府管理，從國(guó)家角度肯定了社會(huì)在管理中的作用。國(guó)家通過(guò)推行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)、政資分開(kāi)等簡(jiǎn)政放權(quán)方式，在轉(zhuǎn)變政府職能中給社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了空間，社會(huì)得以快速發(fā)展。國(guó)家也由無(wú)限政府逐漸轉(zhuǎn)向有限政府，逐步將可以賦予社會(huì)而又對(duì)國(guó)家權(quán)威不會(huì)產(chǎn)生沖擊的權(quán)力歸還給社會(huì)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制范圍減少、力度減弱、手段也更加規(guī)范化和程序化[18]。

伴隨政企分開(kāi)和市場(chǎng)化的推行，我國(guó)原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式逐漸退出歷史舞臺(tái)，在城市中作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一部分的單位制自然也隨之逐漸解體。相關(guān)研究表明，國(guó)有和集體單位就業(yè)的人員占城鎮(zhèn)全體就業(yè)人員的比重由1980年的992%下降到2009年的205%[16]，而且隨著改革開(kāi)放之后眾多經(jīng)濟(jì)單位的去行政化改革，此后的單位也較少承擔(dān)之前單位的社會(huì)保障、行政管理等社會(huì)管理職能。由于在國(guó)家與城市中的個(gè)人之間失去了單位這個(gè)治理主體，單位改革后形成了城市基層治理的權(quán)力，國(guó)家只能依靠街道和相關(guān)的專(zhuān)門(mén)執(zhí)法部門(mén)來(lái)彌補(bǔ)。這樣，在單位解體和功能削減之后的后單位制時(shí)期，城市基層治理結(jié)構(gòu)和治理主體也都發(fā)生了變化，國(guó)家開(kāi)始直接成為治理主體。

整體而言，傳統(tǒng)的單位制及其所承載的社會(huì)管理體系解體，而新的以街道為主的橫向社會(huì)治理體系并未被賦予單位那么多的功能，因此難以有效承接單位解體后留下的所有權(quán)力。為了彌補(bǔ)城市基層治理中的權(quán)力真空，國(guó)家從1998年開(kāi)始嘗試在城市基層社會(huì)中推行社區(qū)制。但社區(qū)被賦予的功能也有限，因而在實(shí)際中也無(wú)法承接單位所有的管理職能。

于是，隨著單位這個(gè)綜合性城市基層治理主體功能的消減，大量以前單位所承擔(dān)的社會(huì)管理職能向外轉(zhuǎn)移，很多縱向的城市治理主體如派出所、食藥局、工商局等管理主體的功能愈加突顯，國(guó)家開(kāi)始直接從事社會(huì)基層治理。

（二）治理方式：非正規(guī)治理的興起

在這個(gè)階段，由于單位的解體，原來(lái)由單位管理的大量公共空間被釋放出來(lái)，需要由相關(guān)執(zhí)法部門(mén)直接管理，從而讓需要治理的公共空間大大增加。同時(shí)，因單位制解體和戶籍制度放松等原因，基層治理對(duì)象數(shù)量也極大增加。

其一，戶籍制度的放松使流動(dòng)人口大量進(jìn)入城市街頭。由于地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差距的不斷擴(kuò)大和在改革開(kāi)放后人口流動(dòng)限制政策的逐步取消等原因，大量外來(lái)人口開(kāi)始在不同城市間流動(dòng)。1986年，全國(guó)城鎮(zhèn)共有暫住人口952萬(wàn)，但到了1992年，全國(guó)暫住人口增加到9491萬(wàn)[19]（pp.4-5）。短短六年，流動(dòng)暫住人口迅速增長(zhǎng)，而這些流動(dòng)人員中很多最后都加入了街頭小販隊(duì)伍。

其二，下崗職工進(jìn)一步增加了街頭無(wú)照攤販的規(guī)模。在1995年5月4日，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委印發(fā)《關(guān)于1995年深化企業(yè)改革搞好國(guó)有大中型企業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》的通知，提出精減企業(yè)富余人員，實(shí)現(xiàn)減人增效。1995年，國(guó)有和集體企業(yè)就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的591%，國(guó)有企業(yè)改制后，下崗約5 000萬(wàn)人[20]，這些人員很多也進(jìn)入街頭小販行列。

其三，城市弱勢(shì)群體進(jìn)入街頭小販行列。在單位制時(shí)期，因?yàn)閱挝挥行≌淖饔?，所以單位中人們的生老病死等大量需求都可以在單位中得到滿足。由于單位制的解體，以前依靠單位生活的大量職工和老幼病殘?jiān)械热鮿?shì)群體不得不進(jìn)入社會(huì)自謀生路，單位人轉(zhuǎn)變成社會(huì)人，但大量市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力弱的老幼病殘?jiān)械热鮿?shì)群體只能從事一些城市社會(huì)中的低端產(chǎn)業(yè)，很多也被迫加入街頭小販行列。

由于小販等失控群體增多，街頭秩序開(kāi)始成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。1992年8月1日國(guó)務(wù)院頒布施行《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院第101號(hào)令），無(wú)照擺攤第一次作為全國(guó)性的違法問(wèn)題出現(xiàn)。此外，由于單位功能的改變、單位制管理方式的解體，社會(huì)呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，傳統(tǒng)的政府組織結(jié)構(gòu)難以對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管控，街道和社區(qū)都沒(méi)有足夠力量和職能應(yīng)對(duì)這些小販。為了應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜的治理局面，國(guó)家專(zhuān)門(mén)的城管機(jī)構(gòu)在1997年成立并得到快速發(fā)展。到2002年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》時(shí)，全國(guó)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的已經(jīng)有79個(gè)城市和3個(gè)直轄市，且城管隊(duì)伍迅速成為僅次于公安的第二大基層治理力量。

在傳統(tǒng)的以單位為主體的治理體系解體后，新的治理方式并沒(méi)有馬上建立，相關(guān)法規(guī)政策還沒(méi)有完全建立。面對(duì)突然劇增的小販，法規(guī)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)治理需要，但晉升錦標(biāo)賽下的行政科層壓力又不斷追求治理效果，因此在社會(huì)監(jiān)督力度不強(qiáng)的背景下，城管基層執(zhí)法中出現(xiàn)眾多暴力執(zhí)法等非正規(guī)治理方式。

三、21世紀(jì)以來(lái)的依法治理階段

進(jìn)入21世紀(jì)之后，面對(duì)暴力執(zhí)法等非正規(guī)治理所帶來(lái)的種種問(wèn)題，我國(guó)開(kāi)始大力推行依法治國(guó)以及和諧社會(huì)的治理目標(biāo)。與此同時(shí)，社會(huì)力量的不斷興起也迫使城市基層治理方式向依法治理的方式轉(zhuǎn)變。

（一）依法治理形成的國(guó)家與社會(huì)背景

改革開(kāi)放之后，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型和資源的市場(chǎng)化，單位制逐漸走向解體，單位人轉(zhuǎn)變成為社會(huì)人、社區(qū)人，這樣，人已經(jīng)脫離單位。同時(shí)，隨著大量經(jīng)營(yíng)性單位的去政治化，大量單位開(kāi)始變?yōu)榧兇獾钠髽I(yè)，單位對(duì)個(gè)人的影響也逐漸減小，人們?cè)絹?lái)越多地需要靠市場(chǎng)和社區(qū)，而不再完全靠單位來(lái)解決生活需求。此時(shí)，傳統(tǒng)單位制時(shí)期的政治運(yùn)動(dòng)模式和人身管控模式已經(jīng)難以使用，而國(guó)家和社會(huì)也出現(xiàn)了一些新的情況。

其一，依法治國(guó)制度的完善。我國(guó)1982年憲法第2條明確規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！币源舜_定了法律在國(guó)家治理中的地位。而隨著1990年10月1日《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）的施行，我國(guó)的行政改革開(kāi)始走向法治化進(jìn)程，該法規(guī)的實(shí)施也意味著我國(guó)政府依法行政的開(kāi)始[21]。到1997年9月，黨的十五大在科學(xué)總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的重大戰(zhàn)略任務(wù)。隨后，依法治國(guó)作為治國(guó)的基本方略和奮斗目標(biāo)在1999年被寫(xiě)入憲法。自此，我國(guó)開(kāi)始大力推行依法治國(guó)，立法工作不斷加強(qiáng)，相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，我國(guó)政府行為的依據(jù)出現(xiàn)了重大變化，從行政變?yōu)閳?zhí)法[22]，依法行政成為國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理的新方式。

其二，和諧社會(huì)總要求及問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展。在20世紀(jì)八九十年代，由于法規(guī)不健全、監(jiān)督不到位、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等種種原因，城市基層治理中出現(xiàn)了很多問(wèn)題。2003年的孫志剛事件之后，城市基層治理中經(jīng)常使用的收容遣送制度被取消。隨著基層治理中問(wèn)題的增多，2004年黨和國(guó)家提出了建設(shè)和諧社會(huì)的總要求，要求基層治理人員將維穩(wěn)作為中心工作來(lái)抓，這樣，執(zhí)法過(guò)程中一旦出現(xiàn)不穩(wěn)定，基層治理人員就很可能被問(wèn)責(zé)。與此同時(shí)，在建設(shè)法治社會(huì)的背景下，為了增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)和守法規(guī)矩意識(shí)、約束其執(zhí)法行為從而建立法治國(guó)家，我國(guó)逐步建立起相對(duì)嚴(yán)格的行政問(wèn)責(zé)制度。從1979年“渤海二號(hào)”鉆井船翻沉事件和1988年昆明開(kāi)往上海的80次特快列車(chē)側(cè)翻事件開(kāi)始，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)正式出現(xiàn)，2003年發(fā)生的“SARS”事件使行政問(wèn)責(zé)開(kāi)始大規(guī)模展開(kāi)。2004年國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出“推行行政執(zhí)法責(zé)任制。依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序。要建立公開(kāi)、公平、公正的評(píng)議考核制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)或者錯(cuò)案責(zé)任追究制，評(píng)議考核應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。要積極探索行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲辦法”。2005年7月9日頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政“執(zhí)法責(zé)任制”的若干意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）明確提出了確定執(zhí)法責(zé)任的意見(jiàn)：“行政執(zhí)法部門(mén)任何違反法定義務(wù)的不作為和亂作為的行為，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。要根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的要求，在分解執(zhí)法職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門(mén)及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任?！薄兑庖?jiàn)》中對(duì)行政“執(zhí)法責(zé)任制”的意義、行政執(zhí)法的依法界定、責(zé)任落實(shí)等重大問(wèn)題都作出了詳細(xì)而具體的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法人員走上違規(guī)必問(wèn)責(zé)的道路。

其三，社會(huì)監(jiān)督力量的發(fā)展。在過(guò)去，盡管基層治理人員在執(zhí)法中會(huì)出現(xiàn)一些不規(guī)范的地方，但因?yàn)樾∝満蛧^者拿不出有效證據(jù)，所以也不會(huì)對(duì)基層治理人員構(gòu)成太大影響。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)得到了快速發(fā)展，人們的維權(quán)意識(shí)、法律意識(shí)等不斷增加。技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)了社會(huì)力量的發(fā)展，尤其是自2004年迅速普及起來(lái)的拍照手機(jī)等錄像取證設(shè)備，讓基層治理人員的非正規(guī)執(zhí)法無(wú)處可藏，基層治理人員的行為受到越來(lái)越多的監(jiān)控和約束。

（二）治理方式：自保下的嚴(yán)格執(zhí)法

隨著社會(huì)監(jiān)督力量增強(qiáng)，國(guó)家提出法治社會(huì)以及和諧社會(huì)的要求并建立問(wèn)責(zé)制度等，一系列國(guó)家和社會(huì)環(huán)境的改變，使得作為國(guó)家代理人的城管在治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)穩(wěn)定的情況下，改變了治理方式，開(kāi)始嚴(yán)格執(zhí)法。

在和諧社會(huì)的維穩(wěn)要求下，無(wú)照攤販有了一個(gè)自下而上的簡(jiǎn)單有效的表達(dá)機(jī)制，從而有了從制度上與城管進(jìn)行博弈的空間和基礎(chǔ)。就街頭的無(wú)照攤販而言，他們以前是被治理對(duì)象，受其結(jié)構(gòu)性位置影響，難有合適的方式與作為國(guó)家代理人的城管進(jìn)行博弈，但現(xiàn)在可以借助和諧社會(huì)的政策，通過(guò)喧鬧、打斗甚至街頭表演等方式將事情鬧大，影響社會(huì)穩(wěn)定，迫使城管妥協(xié)。此外，隨著社會(huì)法治意識(shí)提升和拍照錄像等取證方式的進(jìn)步，基層城管人員的一舉一動(dòng)都暴露在社會(huì)監(jiān)督之下，只要執(zhí)法中出現(xiàn)任何因處置不當(dāng)而導(dǎo)致的影響社會(huì)穩(wěn)定的情況，就有被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。所以，基層城管人員的選擇空間越來(lái)越小，過(guò)去那些暴力等非正規(guī)執(zhí)法方式越來(lái)越難以采用，而只能采用嚴(yán)格執(zhí)法的方式。畢竟，對(duì)此時(shí)的基層城管人員而言，嚴(yán)格執(zhí)法是他們能夠選擇的相對(duì)安全的工作方式，因?yàn)榧幢愠隽藛?wèn)題，基層城管人員至少可以通過(guò)表明自己是在嚴(yán)格執(zhí)法而降低自身責(zé)任。由此，依法治理逐漸成為城市基層中的主要治理方式。

四、國(guó)家與社會(huì)博弈下的基層治理變遷

博弈論通常是指一些個(gè)人、團(tuán)隊(duì)或其他組織，面對(duì)一定的環(huán)境條件，在一定的規(guī)則約束下，依靠所掌握的信息，同時(shí)或先后、一次或多次從各自允許選擇的行為或策略中進(jìn)行選擇并加以實(shí)施，且從中各自取得相應(yīng)結(jié)果或收益的過(guò)程[23]。在博弈論中，博弈至少包含三個(gè)因素：參與人、支付與策略。其中，參與人指博弈的具體參加者，在國(guó)家與社會(huì)的博弈中，國(guó)家與社會(huì)主要作為后臺(tái)的博弈主體存在，而國(guó)家的治理機(jī)構(gòu)與社會(huì)中的社會(huì)人是前臺(tái)直接的博弈雙方，如城管和街頭小販的博弈;支付指的是參與者確定或期望達(dá)到的效用水平;策略則是參與者為了達(dá)成支付而采用的行動(dòng)方式，根據(jù)城管與小販的互動(dòng)可以看出，這些行動(dòng)方式顯然與整個(gè)國(guó)家和社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)。

具體而言，在從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放之間的第一階段，國(guó)家完全控制社會(huì)，單位以國(guó)家代理人身份完成基層治理，國(guó)家權(quán)力無(wú)處不在，基層治理成為國(guó)家意志的完全體現(xiàn)。對(duì)當(dāng)時(shí)的市容人員而言，他們的地理空間工作范圍較小，因?qū)訂挝?，所以在處罰中直接將小販交給其所屬的單位即可，而單位的人身管理全面且嚴(yán)格，所以小販完全不能與市容辦人員硬對(duì)抗，最好的辦法就是求饒和主動(dòng)認(rèn)錯(cuò)，從而得到從輕處罰的機(jī)會(huì)。這樣，借助單位，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的全面管控。

而到了第二階段，雖然國(guó)家仍然占據(jù)足夠的強(qiáng)勢(shì)地位，但社會(huì)開(kāi)始發(fā)展，且城市社會(huì)不同于農(nóng)村社會(huì)，城市中人們的文化水平、維權(quán)意識(shí)等較高，所以社會(huì)發(fā)展較快。此時(shí)，對(duì)城管基層人員而言，他們的管理范圍大大增加，但治理結(jié)構(gòu)的改變使其需要單獨(dú)處罰這些街頭小販。由于街頭流動(dòng)的小販在社會(huì)中實(shí)現(xiàn)了匿名，可以通過(guò)逃跑、打架等方式直接對(duì)抗城管，沒(méi)有了單位協(xié)助的城管人員為了取得好的治理效果，在自身處罰方式有限的情況下就只能采用一些暴力執(zhí)法等非正規(guī)治理方式。

到了第三階段，城市中的社會(huì)力量已發(fā)展到一定程度，并且借助一系列國(guó)家與社會(huì)制度環(huán)境的改變，開(kāi)始與國(guó)家進(jìn)行對(duì)抗。從力量對(duì)比角度來(lái)看，隨著拍照手機(jī)等錄像取證設(shè)備開(kāi)始普及，全景式監(jiān)控的社會(huì)建立起來(lái)，國(guó)家行政權(quán)力不再是唯一的力量，社會(huì)的監(jiān)督權(quán)力興起，司法權(quán)力也相對(duì)獨(dú)立出來(lái)，權(quán)力變得分散且相互制衡，這大大制約了行政權(quán)力的一家獨(dú)大。國(guó)家為了穩(wěn)定，不能再隨意對(duì)社會(huì)施壓。此時(shí)，對(duì)基層城管人員而言，因?yàn)楦鞣N拍照錄像取證設(shè)備的普及，社會(huì)監(jiān)督和國(guó)家制度帶來(lái)的約束增強(qiáng)，讓他們處于一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，于是，他們就只能通過(guò)各種錄像、表格、簽字等程序表明自己在嚴(yán)格執(zhí)法，利用法規(guī)保護(hù)自己。這個(gè)階段表現(xiàn)為在治理主體上，政府雖然仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但社會(huì)已經(jīng)有了發(fā)言權(quán)，國(guó)家不得不重視社會(huì)的需求。為了維護(hù)與社會(huì)的良性關(guān)系，國(guó)家對(duì)治理規(guī)則越來(lái)越重視，開(kāi)始主要采用法治手段。

可見(jiàn)，一方面，在國(guó)家與社會(huì)的博弈中，雙方并不是同時(shí)行動(dòng)，而是存在先后順序，這種互動(dòng)通常都是國(guó)家先發(fā)生變化，社會(huì)隨之做出應(yīng)對(duì)，國(guó)家再隨之做出調(diào)整，從而構(gòu)成非合作博弈;另一方面，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系并不是隨機(jī)的，在博弈的戰(zhàn)略中，雙方都有理性人的特質(zhì)，他們都會(huì)利用所掌握的信息、所處的結(jié)構(gòu)性位置等來(lái)選擇自己的戰(zhàn)略，且這種關(guān)系也并非一成不變，而是根據(jù)環(huán)境的變化而改變，所以構(gòu)成動(dòng)態(tài)博弈。

本文通過(guò)特定部門(mén)看城市基層治理的發(fā)展過(guò)程，發(fā)現(xiàn)新中國(guó)成立70周年以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了重大改變。我國(guó)開(kāi)始從政治手段走向法治手段的治理過(guò)程，即從單位制時(shí)期的政治性總體支配逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹髥挝恢茣r(shí)期的以法律為主的技術(shù)性治理手段。國(guó)家基層治理從過(guò)去單向的、強(qiáng)制的、剛性的政府管理逐漸轉(zhuǎn)變成雙向的、協(xié)同的、法治的國(guó)家與社會(huì)共治的管理方式，治理結(jié)構(gòu)在不斷調(diào)整中達(dá)到治理的均衡[24]。

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[責(zé)任編輯：李 堃]