高等學校三年期滾動預算研究

錢秀峰

摘 要：高校預算是我國財政預算的重要組成部分，隨著管理會計理念的不斷深入，以及政府會計制度的大力改革，滾動預算實踐與運用對預算管理有重大意義。本文對陜西省屬高校預算管理的現(xiàn)狀和存在的問題進行分析，提出在高校應用三年期滾動預算的可行性工作思路。

關鍵詞：高校;三年期;滾動預算;實踐

一、陜西省屬高校預算管理體制改革回顧

在高校預算管理體制改革過程中，部門預算是基礎，國庫集中支付是工具，預算績效管理是標尺。從2000年起，按照財政預算管理改革的統(tǒng)一部署，陜西省屬高校開始推行全面預算管理，通過科學編制部門預算，真實反映學校的財務收支狀況。2006年，陜西省屬高校全部實施國庫集中支付管理。2015年，陜西省財政廳印發(fā)了《預算績效管理工作考核辦法》;同時，陜西省教育廳也印發(fā)了《陜西省教育廳部門預算管理綜合評價暫行實施辦法》，正式在省屬高校推行財務績效考評工作。

二、陜西省屬高校預算管理中存在的問題

1.部門預算與部門決算無法有效銜接

預算是決算的基礎，決算是預算的結(jié)果。部門決算是一項政策性和技術性很強的工作，部門決算不但應反映部門預算編制的水平，又能為下一年度的預算編制提供依據(jù)。所以，部門決算應與部門預算相互反映，相互依據(jù)。但是回顧近年來年實際工作，部門預算編制、執(zhí)行與部門決算還是相脫節(jié)，無法進行有效銜接。

2.高校預算編制方法不科學，預算控制不嚴

省屬高校部門預算及內(nèi)部預算編制方法不科學，簡單粗糙，約束力不強。具體表現(xiàn)一是預算項目內(nèi)容模糊、不夠明確，項目金額計算不準確，預算編制不夠細化，很多項目只停留在大類層面，無末級明細子項目，不符合“項目精準化管理”的要求，這種粗線條的項目設計，極易造成項目在執(zhí)行過程中人為隨意調(diào)節(jié)、項目預算資金隨意平衡。

3.預算編制方法固化

因不可預見的原因，預算收入項目會被刪除，導致實際到賬金額往往與預算金額不一致，特別是一些較大的專項經(jīng)費，這些因預算差額形成的資金大量地沉淀在賬戶中，變成了實戶存量結(jié)余資金，為了避免年度實戶結(jié)余存量資金過大，部分高校在年底通過新增預算項目或追加舊項目預算額度的方法，突擊花錢，極大地降低了資金的使用效益。

4.預算忽視長期目標

省屬高校預算一般是按年度編制的，只是力求維持年度收支平衡，考慮學校長遠發(fā)展的目標不夠。編制預算時，目光只停在短期目標，忽視長期目標，預算的資源配置作用不能得到充分發(fā)揮。

5.未建立預算執(zhí)行分析評價和考核監(jiān)督機制

預算管理已成為高校財務管理的重要內(nèi)容，但是部分高校對預算執(zhí)行情況和執(zhí)行進度缺乏有效的監(jiān)督，缺乏對高校各部門工作任務和其業(yè)績考評相掛鉤的獎懲措施，導致經(jīng)費使用部門對預算執(zhí)行力度不夠，對績效評價觀念不足，形成部門“重投入輕支出、重使用輕績效”的局面。

三、應用三年期滾動預算完善高校預算管理的實踐

1.實施三年期滾動預算的可行性

（1）專業(yè)人才建設方面。作為陜西省人才的培養(yǎng)地、聚集地和創(chuàng)新地，省屬高校聚集了一大批知識層次高、專業(yè)素質(zhì)高、業(yè)務技能強、管理水平強的管理人員隊伍。省屬各高校財務人員業(yè)務水平普遍較高，工作態(tài)度端正，進取心、敬業(yè)心和責任心很強，能夠在預算改革過程中發(fā)揮積極作用。

（2）制度建設方面。多年來，通過部門預算體制和法律法規(guī)改革，陜西省財政也建立一套程序規(guī)范、制度健全、運轉(zhuǎn)順暢，且具有良好技術支撐的預算制度體系和管理框架，為省屬高校實施滾動預算奠定了一點的政策基礎。

（3）滾動預算初步實踐。2016年和2017年，按照陜西省財政廳和教育廳關于編制部門綜合預算的通知精神，省屬高校已經(jīng)開展過“2017至2019年的專項資金三年規(guī)劃”和“2018年至2020年的專項業(yè)務經(jīng)費三年規(guī)劃”編制工作。同時，從2010年起，按照陜西省財政廳和省教育廳的相關工作要求，省屬高校分別編制了中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金2010―2012年、2017―2019年、2018―2020年項目建設規(guī)劃。

2.應用三年期滾動預算的工作思路

（1）建立健全制度和規(guī)章，保障三年期滾動預算有法可依。2015年，新修訂的《預算法》暫時沒有對滾動預算提出具體規(guī)定，陜西省財政及省教育廳也沒有涉及三年期滾動預算管理的具體規(guī)章。有鑒于此，陜西省屬高校要實行三年期滾動預算，首先應該加強頂層設計，增強制度之間的銜接配套，可以在省教育廳的領導下，結(jié)合省屬高校教育特點，以省屬高校為試驗田，新增省屬高校的三年期滾動預算管理配套辦法或工作指引，并參選部分高校作為試點單位，大膽改革創(chuàng)新、大力試點實踐。

（2）加強組織建設，完善滾動預算管理機構(gòu)。健全組織機構(gòu)是滾動預算改革的組織保障，從省屬高校的校級層面保障三年期滾動預算管理的流程，協(xié)調(diào)教學院系、科研中心及職能部門之間的關系。三年期滾動預算的管理，特別是專項項目，由于建設周期長、專業(yè)性強、影響力大，必須由相關部門通力合作，形成合力，立足長遠，篩選預算項目。建議在省屬高校建立預算管理委員會，建立三年期滾動預算管理、監(jiān)督和制約機制，切實加強預算管理，提高管理效率，有效控制和監(jiān)督預算執(zhí)行。

（3）滾動預算期間及周期。由于是滾動預算編制的初級階段，遠期預測能力不強，技術手段和建設經(jīng)驗不足，結(jié)合我國現(xiàn)行財經(jīng)政策的實際情況，比如國務院《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》指出中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，建議省屬高校優(yōu)先選擇時間期限長度為三年，并按照年度進行滾動，即實施三年期滾動預算，與國家現(xiàn)行相關指導意見相一致。

（4）戰(zhàn)略規(guī)劃滾動調(diào)整，預算編制和執(zhí)行滾動實施。目前，陜西省屬高校編制的《事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》，一經(jīng)編制和印發(fā)，都將固定在文件中，不再動態(tài)調(diào)整。而在實際運行過程中，由于內(nèi)外環(huán)境和主客觀因素的變化，很多建設預期都與實際情況發(fā)生脫節(jié)。可以結(jié)合經(jīng)濟政治形勢的變化，省屬高校對編制的發(fā)展規(guī)劃至少每兩年進行一次調(diào)整，保證戰(zhàn)略規(guī)劃的可持續(xù)性。

以2019年為例，即在編制2020年校內(nèi)預算時，同時編制2021年和2022年校內(nèi)預算;在編制2021年校內(nèi)預算時，依據(jù)2020年預算執(zhí)行績效評價結(jié)果，同步更新2022年校內(nèi)預算，并新編2023年校內(nèi)預算;三年期預算編制的基本原則是先細后粗，即三年滾動期間的第一年最詳細，第二年次之，第三年為純計劃。如圖1所示。

（5）加強收入來源科學化預測，夯實預算編制基礎?？茖W、準確地預測收入，能夠保證預算安排的有效性和執(zhí)行力。目前，陜西省屬高?？偸杖雭碓粗饕胸斦芸睢⒔逃聵I(yè)收入、科研收入和其他收入。大部分省屬高校的財政撥款收入占總收入的比例達到65%以上，教育事業(yè)收入占總收入的比例在25%左右，科研收入和其他收入占總收入的比例不足10%;通過以上收入比率分析，可以清晰地看到，陜西省屬高校的財政撥款和教育事業(yè)收入兩項占總收入的比例高達90%以上。

結(jié)合近年來高校財政撥款的實際，在學生規(guī)?；痉€(wěn)定的情況下，各年度財政撥款收入差異不大;同時，在校學生規(guī)模穩(wěn)定，收費和住宿費收費標準也不會發(fā)生大的變化，所以，陜西省屬高?？偸杖胫胸斦芸詈徒逃聵I(yè)收入兩項基本穩(wěn)定，且能夠準確地計算出來。因此，在收入能夠較為準確的預測情況下，預算支出編制的準確性也將大幅提升。

（6）優(yōu)化項目庫建設，合理設定支出限額。關于項目庫建設，首先，應建立項目的科學論證機制，建議由學校發(fā)展規(guī)劃部門牽頭，作為滾動預算管理工作領導小組下的項目建設辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關部門，組織實施項目的申報，收集和準備初始建設項目。其次，要細化項目預算篩選，滾動預算管理工作領導小組要結(jié)合學校中長期教育發(fā)展規(guī)劃，按照輕重緩急和內(nèi)涵式發(fā)展原則，擇優(yōu)選擇項目納入各年度預算。最后，結(jié)合預算評價體系，定期對項目實施的績效結(jié)果應用于后續(xù)的建設中，保證項目有效實施。

（7）完善績效考評機制，助推三年期滾動預算有效運行。三年期滾動預算是績效管理的落腳點，將有關績效理念和方法融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng);健全績效管理制度和流程;將項目納入績效管理，綜合衡量項目預算資金使用效果;建立動態(tài)評價調(diào)整機制。

參考文獻

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5.劉濤.現(xiàn)階段我國高校預算管理存在的問題及對策.會計之友，2012（32）.（責任編輯：王文龍）