社區(qū)治理的包容性發(fā)展

陸曉暉

摘 要：包容性法治不僅能與治理理論所蘊(yùn)涵的多中心、多層次的運(yùn)行機(jī)理內(nèi)在契合，還可以破解社會組織運(yùn)行過程中的主體模糊、法治化程度不高、現(xiàn)代化治理能力弱、維權(quán)與維穩(wěn)需求不平衡的結(jié)構(gòu)性瓶頸問題，是解決當(dāng)前社區(qū)治理亂象的可行框架。運(yùn)用包容性法治理念促進(jìn)社區(qū)治理的協(xié)商民主，可以提升現(xiàn)代化治理能力，從而在促使社區(qū)穩(wěn)定的同時保障公民的基本權(quán)利，加快社區(qū)治理的法治化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;包容性法治;優(yōu)化路徑

中圖分類號：C916.2? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）23-0193-02

一、社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放后，伴隨著單位制的解體，以街道辦事處與居民委員會為主體的街居制再次得到了發(fā)展，但是社區(qū)管理體制仍然需要進(jìn)一步完善與創(chuàng)新。通過社區(qū)治理和包容性法治觀念相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)共享、融合、參與，實(shí)現(xiàn)“共享、共建、共治”的發(fā)展格局。下文根據(jù)查閱的文獻(xiàn)資料，分析現(xiàn)階段我國城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀。

首先是社區(qū)治理協(xié)同發(fā)展不充分，社區(qū)治理法律制度不健全。社會治理中之前的“全能政府”思維依然存在，沒有改變在具體實(shí)務(wù)中大包大干的工作方式，沒有將社會組織和社會成員視為合作的伙伴，背離社會群眾對社會治理體制創(chuàng)新發(fā)展的需求。隨著社區(qū)治理實(shí)踐的發(fā)展，多方主體參與社區(qū)治理成為主流趨勢。

另外是社區(qū)治理主體地位不明確。社區(qū)并非一級政府組織，也并非是政府的下屬單位或派出機(jī)構(gòu)，而是獨(dú)立履行職能，為社區(qū)居民服務(wù)的自治組織?？墒牵捎诜梢?guī)范的過于籠統(tǒng)，對政府和社區(qū)的職權(quán)劃分不甚細(xì)化，在實(shí)踐中社區(qū)治理的行政化色彩過于濃重，社區(qū)依附于政府，政府與社區(qū)很難實(shí)現(xiàn)工作上的脫離。

最后是社區(qū)治理維穩(wěn)維權(quán)不平衡?！熬S穩(wěn)訴求大于維權(quán)訴求，社會治理體制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為目標(biāo)，通過賦予和實(shí)現(xiàn)群眾表達(dá)利益的權(quán)利、維護(hù)利益的權(quán)利、實(shí)現(xiàn)利益的權(quán)利，推動個人發(fā)展和社會有序和諧發(fā)展?！盵1]某些地方政府在城市治理過程中常會發(fā)生過度強(qiáng)調(diào)政府在“維穩(wěn)”工作中的風(fēng)險控制，把“維穩(wěn)”放在第一位，把“維穩(wěn)”作為政績考核的重要指標(biāo)，各級政府都把大量的“人、財、物”用于群體性沖突事件的“管、控、防”，對群眾的各種維權(quán)行為高度敏感，以至發(fā)生矛盾，不能把矛盾化解在基層，不能很好地維護(hù)群眾的切身利益。

二、社區(qū)治理的包容性發(fā)展

張清教授在《包容性法治框架下的社會組織治理》一文里創(chuàng)新性地在包容性發(fā)展的基礎(chǔ)上提出了包容性法治社會的概念，完整地闡釋了“包容性的內(nèi)涵是共享、融合、參與”[2]。運(yùn)用“包容性概念”可以應(yīng)對新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下中國社會治理的結(jié)構(gòu)性缺陷，也為中國的社會治理提供了一種新的路徑。包容性法治社會的理論框架對中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的選擇，國家治理概念的轉(zhuǎn)變，法治的建立以及社會統(tǒng)治的建立產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。包容性的概念源于國際社會對可持續(xù)“包容性”發(fā)展的高度重視。2011年胡錦濤主席在博鰲亞洲論壇年會開幕式上的致辭“推動共同發(fā)展，共建和諧亞洲”解釋了中國對“包容性”概念和中國“包容性發(fā)展”實(shí)踐的看法?！鞍菪栽鲩L的新概念，在以下四個方面限制經(jīng)濟(jì)增長是一種共識：改善收入分配不平等的現(xiàn)狀，擴(kuò)大社會各界特別是弱勢群體的社會機(jī)會，提高社會各界特別是弱勢群體參與增長過程的能力。確保社會各階層，特別是弱勢群體，實(shí)現(xiàn)增長的公平增長?！盵3]2016年9月，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNPD）在北京發(fā)布了2016年中國人類發(fā)展報告，呼吁社會創(chuàng)新促進(jìn)包容性發(fā)展。2017年，在日內(nèi)瓦的聯(lián)合國總部，“習(xí)近平主席提議建立一個人類命運(yùn)共同體。重點(diǎn)是促進(jìn)開放，包容，包容，平衡和雙贏的經(jīng)濟(jì)全球化。”[4]法治的包容性在實(shí)踐中得到了驗(yàn)證，法治在整體上取得了巨大的進(jìn)步。在法治思維的指導(dǎo)下，需要更重視社會的自我調(diào)節(jié)能力，法治中國的建設(shè)逐步提升了容忍、互動和合作的公共精神?！胺杀仨殞で蠖鄠€利益相關(guān)者的法律地位平等，并對各種利益的表達(dá)保持開放和尊重的態(tài)度?！盵5]張清教授認(rèn)為，“包容性法治和治理理論本質(zhì)上與多中心，多層次的運(yùn)作機(jī)制兼容?！盵2]包容性法治可以破解社會組織運(yùn)行過程中主體模糊、法治化程度不高度和現(xiàn)代治理能力的結(jié)構(gòu)性瓶頸，保證權(quán)利保護(hù)和穩(wěn)定需求是平衡的。特別是面對復(fù)雜的社會關(guān)系和多元化的利益沖突，需要一種相對穩(wěn)定的方式來規(guī)范人們的行為，給予人們期望。包容性法治思維以確立更加明確、更加穩(wěn)定的規(guī)則的方式凝聚社會共識，以法律為導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)共享、融合、參與的法治思維，幫助消除社會差異，促進(jìn)社會協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)治與自治之共治秩序”[6]，并且“實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部和諧的同時促進(jìn)公平與正義”[7]。最終“在‘共享的前提下強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會三大主體通過結(jié)構(gòu)力量整合”[8]，實(shí)現(xiàn)秩序的包容以及法治的進(jìn)步。

協(xié)商民主體現(xiàn)了包容性法治的內(nèi)涵，是共享、融合、參與的具體表現(xiàn)形式，是實(shí)現(xiàn)基層民主、推進(jìn)社區(qū)自治的重要方式。由于我國之前的治理模式和之前粗放式的管理模式，短時間很難像西方國家一樣由基層社會力量自發(fā)地參與到社會治理中，并在治理的過程中形成系統(tǒng)的行業(yè)規(guī)范。目前我國的社會治理仍然需要政府的引導(dǎo)，需要政府給予適當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)與資金支持。對政府與社區(qū)的其他主體定位進(jìn)行明確的劃分與法律規(guī)定，有利于規(guī)范政府在社區(qū)治理方面的力度及范圍。社區(qū)治理的良性發(fā)展需要政府與社會組織、成員與政府間就相關(guān)問題進(jìn)行民主協(xié)商，利益相關(guān)者的發(fā)聲與論辯有助于實(shí)現(xiàn)涉及公眾利益的決策的合法合理。針對社會生活中的諸多矛盾、基層社區(qū)成員之間的矛盾和糾紛，可以在民主協(xié)商、有效溝通的過程中有效解決。居民會議、議事協(xié)商、民主聽證等形式的民主決策實(shí)踐機(jī)制，以民主協(xié)商的方式把治理權(quán)利與居民共享，擴(kuò)大居民和治理體系的整合深度，激發(fā)居民參與的積極性。社區(qū)治理同樣需要政府實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)，將行政干預(yù)從具體社區(qū)治理工作中抽離。政府在社區(qū)治理中應(yīng)該明確自己的角色定位，政府的治理工作是宏觀引導(dǎo)與協(xié)商協(xié)助、政策的制定與實(shí)施、經(jīng)費(fèi)的下?lián)芘c監(jiān)管，在法律框架下積極放權(quán)，將權(quán)利交還給其他社區(qū)自治主體。社區(qū)要充分發(fā)揮社區(qū)群眾的力量激發(fā)自治活力與熱情，加快形成行之有效且操作性強(qiáng)的工作體系。在這樣的社區(qū)治理模式下，對社區(qū)的職能進(jìn)行劃分，將社區(qū)內(nèi)各自治機(jī)構(gòu)的合法性進(jìn)行確認(rèn)，以法律制度的形式，為自治工作提供保障。

張清教授文中同時指出，“包容性法治是對治理秩序的一種容忍，以‘包容性發(fā)展為中心的發(fā)展戰(zhàn)略依賴于與激勵和約束相容的制度機(jī)制。使用各種行為方法來實(shí)現(xiàn)多中心動態(tài)結(jié)構(gòu)?！盵2]在包容性治理過程中，不僅要淡化傳統(tǒng)管理思想的“全能政府”主義，還要平衡好維權(quán)與維穩(wěn)，實(shí)現(xiàn)多代理在社區(qū)治理中的共建共贏。由于績效考核的壓力，一些地方政府將“維護(hù)”視為社會治理制度創(chuàng)新的核心價值。實(shí)行“一票否決制”，使地方政策方向更加穩(wěn)定，必須加快地方政府績效評估體系的優(yōu)化。建立地方政府績效考核機(jī)制，評估地方政府績效，突出民生工程，注重民主建設(shè)、公民維權(quán)等老百姓實(shí)實(shí)在在的權(quán)利保障對考核的影響，能更好地提高人民的幸福感，把矛盾解決在基層，增強(qiáng)群眾的凝聚力，真正實(shí)現(xiàn)“維穩(wěn)”需求。對于民眾的需求置之不理是無法做到“善治”的。在包容性法治的要求下，政府與民間互動需要分享、整合和參與的程度。社會穩(wěn)定需要合理的政策來滿足人民的需要。在引入社會政策之前，應(yīng)該進(jìn)行人們的需求調(diào)查，通過社會聽證會和專家咨詢聽證會，讓公眾有渠道表達(dá)自己的興趣。并通過對政策的解讀宣傳取得民眾的理解，提升政策的包容性。眾所周知的是，就目前而言，民眾缺乏法治思維，依法維權(quán)的意識不強(qiáng)，在權(quán)利遭受侵害時并非尋求制度化的行政救濟(jì)或司法救濟(jì)，而是寄希望于通過違法上訪等方式提高社會關(guān)注度來獲取政府的作為，這樣只會激化矛盾、放大矛盾，并且使秩序混亂。另外，部分政府工作人員也缺乏法治思維來化解矛盾，致使民眾產(chǎn)生怨恨思想和與社會抗?fàn)幍男袨椤Ｔ谶@個時候，我們必須利用包容性法治思維，及時建立人權(quán)保障制度。在權(quán)利受到損害時，規(guī)范人民權(quán)利和救濟(jì)程序的司法程序有權(quán)成為一項(xiàng)物權(quán)，并開辟保護(hù)公民權(quán)利的渠道，在社區(qū)治理中保護(hù)好人民群眾的基本權(quán)利，維護(hù)好社會秩序。

結(jié)語

包容性法治思維能夠很好地解決社區(qū)治理過程中發(fā)生的問題，共享、融合、參與是包容性法治思維的內(nèi)涵，也是發(fā)展社區(qū)治理的重要理念。在主要矛盾已經(jīng)發(fā)生改變的新時代，應(yīng)盡快構(gòu)建出一個符合中國國情的新型社區(qū)治理模式。社區(qū)治理在包容性法治理念下促進(jìn)居民協(xié)商機(jī)制發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“共享、共建、共治”的發(fā)展格局。

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