論社會共治下食品安全的有效治理

黃潁麗

摘 要：我國已建立了相對完善的食品安全法律體系，但是食品安全問題依然嚴(yán)重。食品安全問題是多方面原因造成的，既有立法層面的，也有政府監(jiān)管層面的，還有法的適用層面的原因。食品安全的共享共治已達(dá)成共識。在分析食品安全有效治理存在問題的基礎(chǔ)上，提出我國食品安全有效治理的對策：加強(qiáng)刑法對食品安全的保護(hù)立法，食品監(jiān)管部門加大執(zhí)法力度，并加強(qiáng)與其他共治主體的溝通，強(qiáng)化企業(yè)社會責(zé)任并廣泛推進(jìn)失信企業(yè)黑名單制度，加強(qiáng)對消費(fèi)者教育，建立統(tǒng)一的食品安全平臺。

關(guān)鍵詞：食品安全;社會共治;經(jīng)濟(jì)監(jiān)管;社會責(zé)任

中圖分類號：TS21.6? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號：1673-291X（2019）23-0190-03

食品安全關(guān)系到公民身體健康及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而目前食品安全問題層出不窮，給人民群眾的生活帶來了困擾甚至是威脅。食品安全社會共治是食品安全的工作方針之一，是創(chuàng)新社會管理的新舉措，既能促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，也是解決食品安全監(jiān)管不力問題的有效途徑。在食品安全社會共治下研究食品安全問題有效治理，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。同類課題普遍認(rèn)為，食品安全存在食品法律法規(guī)體系不健全、監(jiān)管部門監(jiān)管不力、食品安全責(zé)任機(jī)制不完善等問題。從法律的角度研究食品安全的有效治理，不僅關(guān)注到食品安全法律體系的構(gòu)建，而且注重政府監(jiān)管的缺位及適度，還考慮到行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用、企業(yè)社會責(zé)任的構(gòu)建等方面。

一、食品安全法律體系

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，隨著國民生活水平的顯著提高，食品安全問題成為了我國當(dāng)前必須重視的問題。為了遏制日益嚴(yán)峻的食品問題，制定了一系列相關(guān)法律法規(guī)，為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行食品監(jiān)管提供了支持。1965年，《食品衛(wèi)生管理試行條例》出臺，該管理?xiàng)l例立足我國當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，解決溫飽問題，故側(cè)重于食品供給方面。1995年我國《食品衛(wèi)生法》的出臺，進(jìn)一步細(xì)化和完善了食品安全及食品衛(wèi)生問題，是我國在該領(lǐng)域首部較為全面的立法，以立法形式將衛(wèi)生部規(guī)定為我國的食品安全領(lǐng)域的行政監(jiān)管部門。1993年，我國出臺了《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國質(zhì)量法》《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》，2015年通過了《中華人民共和國廣告法》，為食品生產(chǎn)營造了良好的經(jīng)濟(jì)秩序和環(huán)境，有利于保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

《中華人民共和國刑法》規(guī)定的與食品安全有關(guān)的犯罪有生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪。最高人民法院、最高人民檢察院以司法解釋的形式詳盡規(guī)制了各級司法實(shí)務(wù)部門辦理相關(guān)案件的具體適用規(guī)則，通過這一規(guī)則不難發(fā)現(xiàn)我國司法實(shí)務(wù)部門打擊食品安全類犯罪的決心，以及對相關(guān)領(lǐng)域犯罪“零容忍”的處理態(tài)度。①除此之外，還有食品監(jiān)管瀆職罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪等。

2009年《中華人民共和國食品安全法》通過和實(shí)施，并于2015年進(jìn)一步完善。這是專門保護(hù)食品安全的一部法律。根據(jù)國際食品法典委員會對“食品”這一概念的界定，1995年食品衛(wèi)生法進(jìn)一步界定了食品概念。①2009年的食品安全法和之后修改的食品安全法基本沿用了食品衛(wèi)生法中對于“食品”的定義。食品不僅包括直接食用的各種食物，還包括食品原料;既包括加工食品，也包括食用農(nóng)產(chǎn)品，囊括了從農(nóng)田到餐桌的整個食物鏈中的食品。我國食品安全法則從狹義概念上對其進(jìn)行了分析和界定。首先，從食品安全及衛(wèi)生方面來看，應(yīng)當(dāng)對人身體無毒、無害;其次，從食品營養(yǎng)方面來看，要求能從中獲得基本營養(yǎng);最后，從危險性和安全性方面看，對人體健康不造成任何危害，包括急性、亞急性或者慢性危害[1]。

另外，還有關(guān)于食品安全監(jiān)管的法規(guī)和規(guī)章。比如國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體系的指導(dǎo)意見》，國家食品藥品監(jiān)督管理總局頒布的《關(guān)于推動食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者完善追溯體系的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品案件查辦工作的意見》，這些食品安全法規(guī)規(guī)章在全國范圍內(nèi)都具有法律效力，是我國食品安全法律規(guī)制體系的重要組成部分。

二、食品安全有效監(jiān)管存在的問題

（一）刑法對食品安全保護(hù)不夠

隨著生活質(zhì)量的提高，食品種類日益繁多，越來越多的犯罪事實(shí)也隨之出現(xiàn)，但是刑法對食品安全的保護(hù)不足。我國相關(guān)立法仍不夠完善，導(dǎo)致犯罪分子鉆法律的漏洞繼續(xù)實(shí)施犯罪行為。與食品安全有關(guān)的是生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)罪，生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪等，可以看出資格刑缺失。食品安全犯罪是一種特定職業(yè)人員從事的犯罪，其一般為食品生產(chǎn)者或者是銷售者，或者是與食品生產(chǎn)、加工相關(guān)聯(lián)的其他環(huán)節(jié)的參與者，由于資格刑是對行為人從事一定職業(yè)或者資格的剝奪，所以其可以很好地將行為人再犯的可能性降至最低水平，有利于打擊食品安全罪，節(jié)約了司法資源，防止司法資源的重復(fù)使用[2]。另外，相較于國外立法較為成熟的國家和地區(qū)，我國對食品安全領(lǐng)域犯罪的罰金相對保守，僅設(shè)置了以1 000元為起點(diǎn)的罰金。

（二）食品監(jiān)管部門執(zhí)法不力依然存在

食品監(jiān)管部門執(zhí)法不力依然存在，原因是多方面的，諸如用于食品安全檢驗(yàn)的設(shè)備陳舊，監(jiān)管部門存在多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等等，這些問題亟待解決。目前，在食品安全領(lǐng)域沒有形成嚴(yán)格的監(jiān)管體制，社會監(jiān)管機(jī)制較為混雜，監(jiān)管不到位的現(xiàn)狀使得食品安全犯罪亂象叢生。相關(guān)行政人員徇私舞弊、濫用職權(quán)的行為嚴(yán)重[3]。從司法實(shí)踐來看，承擔(dān)相關(guān)職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員因?yàn)椴蛔鳛榛騺y作為導(dǎo)致重大食品安全事故和后果的事件時有發(fā)生。

部門間尚未形成完善的信息共享機(jī)制。在多個部門共同管理食品安全事務(wù)的狀態(tài)下，信息交流是協(xié)調(diào)相關(guān)管理工作的關(guān)鍵性機(jī)制[4]。為了避免出現(xiàn)管理上的重復(fù)與空白，該機(jī)制尚待進(jìn)一步加強(qiáng)與完善。

（三）食品安全教育不普遍

消費(fèi)者知情權(quán)即消費(fèi)者享有的知悉購買、使用的商品或接受的服務(wù)的真實(shí)、充分、準(zhǔn)確、適當(dāng)信息的權(quán)利[5]。消費(fèi)者的受教育權(quán)是知情權(quán)的重要內(nèi)容。生活水平的提高、科技的發(fā)展、生產(chǎn)工藝的改進(jìn)，消費(fèi)者會接觸到新的食品，一些消費(fèi)者由于受消費(fèi)水平及消費(fèi)觀念的影響，往往只在乎食品的物美價廉，注重食品的數(shù)量與價格，沒有查看產(chǎn)品合格證、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等信息的習(xí)慣，而且消費(fèi)者缺乏維權(quán)知識，尤其是農(nóng)村消費(fèi)者，維權(quán)意識薄弱，當(dāng)自身遭遇食品安全事件時只求息事寧人，真正發(fā)生嚴(yán)重的人體損傷或生命安全的食品安全事故，才會引起人們乃至整個社會的普遍關(guān)注，究其原因是食品安全的教育不普遍[6]。我國一直高度重視保障公民的受教育權(quán)，已推行九年制義務(wù)教育，但是學(xué)校教育食品安全課缺失。

三、完善食品安全有效監(jiān)管的建議

（一）加強(qiáng)刑法對食品安全的保護(hù)立法

食品安全犯罪屬于經(jīng)濟(jì)類犯罪，一旦構(gòu)成犯罪其危害后果極為嚴(yán)重。究其原因：一是犯罪分子個人以牟取非法利益為目的，違背我國食品安全相關(guān)的法律規(guī)范，實(shí)施違法犯罪行為嚴(yán)重危害了國民的生命健康權(quán)。二是部分犯罪分子法律意識薄弱，缺乏相關(guān)法律知識的教育，還可能會構(gòu)成認(rèn)識錯誤，容易走上違法犯罪的道路。三是單位犯罪高發(fā)。單位有組織有目的違法行為的危害程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自然人犯罪，危害后果更為嚴(yán)重。對于食品安全犯罪我國刑法予以了相應(yīng)的規(guī)制，從罪名上，刑法的罪名應(yīng)與食品安全法相銜接。從犯罪構(gòu)成要件來看，我國刑法規(guī)定構(gòu)成食品安全犯罪往往主張?jiān)摲缸锏闹饔^方面表現(xiàn)為故意，對于過失只在瀆職罪中給出了相關(guān)規(guī)定。然而現(xiàn)實(shí)生活中過失犯罪造成的后果甚至?xí)笥诠室夥缸锼鶐淼奈：?，食品安全的過失犯罪也應(yīng)入罪。

罰金刑制定過低難以達(dá)到對于犯罪分子的威懾力以及懲罰力度，應(yīng)該相應(yīng)地提高罰金刑的刑罰幅度，使犯罪分子不敢輕易觸犯法律的底線，達(dá)到罰金刑在食品安全犯罪中的最佳效果。罰金刑在自然人和單位中要求是基本一致的，對于自然人和單位罰金刑在食品安全犯罪中的設(shè)置應(yīng)當(dāng)實(shí)行不同的刑罰標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行區(qū)別對待。一般而言，單位犯罪所造成危害結(jié)果往往高于自然人犯罪，所以應(yīng)該考慮對于單位的罰金設(shè)置應(yīng)當(dāng)高于對自然人的罰金設(shè)置，從而體現(xiàn)出對單位犯食品安全犯罪的刑罰力度。

（二）食品監(jiān)管部門加強(qiáng)執(zhí)法并加強(qiáng)與其他共治主體的溝通

中國裁判文書網(wǎng)檢索結(jié)果顯示，食品安全犯罪銷售有毒有害食品罪的案件數(shù)量最多，應(yīng)作為監(jiān)管機(jī)關(guān)的重點(diǎn)工作，同時加大對生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪的查處和處罰力度。食品監(jiān)管部門要重視對專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn);對現(xiàn)有設(shè)備進(jìn)行整合，并加大對設(shè)備的投入;不同的監(jiān)管部門要信息共享。行政執(zhí)法與刑事司法是食品安全法律責(zé)任的重要部分，兩者的銜接有利于保障群眾的食品安全。有學(xué)者曾指出，若想兩權(quán)真正實(shí)現(xiàn)銜接，就必須構(gòu)建一套健全的程序銜接機(jī)制[7]。充分發(fā)揮食品安全行刑銜接機(jī)制的作用，更好地打擊危害食品安全違法犯罪活動。及時出臺食品安全行刑銜接案件移送標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，形成部門動態(tài)協(xié)作流轉(zhuǎn)機(jī)制，能夠有效打擊食品安全違法犯罪行為。

另一方面，政府要提高與其他共治主體溝通協(xié)商的能力，激發(fā)其他共治主體的力量共同治理[8]。借鑒證券行業(yè)的自律原則，充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會的作用。行業(yè)協(xié)會是介于政府和市場主體之間的第三方主體，可以經(jīng)過授權(quán)行使部分監(jiān)管職權(quán)，也可以代表企業(yè)與政府溝通。食品行業(yè)協(xié)會是解決食品安全的第三條道路，要完善食品安全相關(guān)部門與行業(yè)組織聯(lián)絡(luò)協(xié)作機(jī)制，更好地發(fā)揮行業(yè)組織在政府、企業(yè)、消費(fèi)者之間的橋梁作用。發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用，引導(dǎo)企業(yè)誠信經(jīng)營;積極開展雙向溝通，傳遞企業(yè)需求和監(jiān)管要求，共同提升食品安全保障水平;加強(qiáng)食品安全風(fēng)險預(yù)警交流，更好地維護(hù)消費(fèi)者和各類市場主體的合法權(quán)益，營造公平競爭的市場秩序。食品行業(yè)協(xié)會目前的作用很有限，應(yīng)通過立法明確食品行業(yè)協(xié)會的職責(zé)。

（三）強(qiáng)化企業(yè)社會責(zé)任，廣泛推進(jìn)失信企業(yè)黑名單制度

政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、新聞監(jiān)督是外部治理，而企業(yè)的社會責(zé)任是內(nèi)部治理。《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合伙企業(yè)法》都有對企業(yè)社會責(zé)任的規(guī)定，但較為原則，可操作性不強(qiáng);公民訴訟請求企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的，法院一般不予立案。如何將企業(yè)的社會責(zé)任落到實(shí)處，公益訴訟制度是一個較為成功的探索。但目前公益訴訟推行受到多種因素的掣肘，對企業(yè)影響有限。因此，應(yīng)制定一部《企業(yè)社會責(zé)任法》，促使企業(yè)社會責(zé)任成為企業(yè)的內(nèi)驅(qū)力?！镀髽I(yè)社會責(zé)任法》應(yīng)明確企業(yè)的目的除了追求利潤，還應(yīng)承擔(dān)社會責(zé)任，除了對債權(quán)人的責(zé)任，企業(yè)對消費(fèi)者、社區(qū)居民、環(huán)境等都具有相應(yīng)的責(zé)任。當(dāng)前，隨著社會的逐漸發(fā)展，消費(fèi)者的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)逐步從產(chǎn)品的質(zhì)量和價格轉(zhuǎn)為了公司承擔(dān)的社會責(zé)任。公司對社會責(zé)任的承擔(dān)會增加成本，影響其短期營利，但是從長遠(yuǎn)來看，不僅會得到消費(fèi)者和社會公眾的贊賞，也能獲得政府的支持，更會在無形中為公司發(fā)展助力，亦會為股東的利益帶來較大影響?？梢哉f，社會責(zé)任成為了當(dāng)下公司發(fā)展的重要支柱。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新型的法律責(zé)任產(chǎn)生了，諸如市場禁入、黑名單。黑名單是對失信企業(yè)進(jìn)行曝光，企業(yè)的商譽(yù)受損進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)效益，黑名單對企業(yè)不僅有懲戒作用，而且有警示作用[9]。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，黑名單已獲得廣泛應(yīng)用。國家稅務(wù)總局發(fā)布了《納稅信用管理辦法》和《重大稅收違法案件信息公布辦法》，明確了重大稅收違法案件公布原則、公布機(jī)關(guān)、公布標(biāo)準(zhǔn)、公布內(nèi)容、懲戒措施、公布期限、異議處理等，并確定了7項(xiàng)稅務(wù)總局直接公布的“黑名單”標(biāo)準(zhǔn)。

有些省份對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)按食品安全信用等級實(shí)施分類監(jiān)管，食品安全信用等級分為A（守信）、B（基本守信）、C（失信）、D（嚴(yán)重失信）四級，信用等級為D級的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)將被納入食品安全“黑名單”。被納入黑名單、吊銷許可證的D級企業(yè)，其產(chǎn)品列入重點(diǎn)抽檢對象，企業(yè)列入飛行檢查名單;特殊情況下，縣（區(qū)）局還可增加檢查次數(shù)和抽檢數(shù)量。黑名單是一種行之有效的責(zé)任方式，實(shí)踐中也有成功的經(jīng)驗(yàn)，建議將黑名單寫入食品安全法[10]，黑名單制度會促進(jìn)企業(yè)社會責(zé)任制度的建立。

（四）加強(qiáng)對消費(fèi)者的教育，建立統(tǒng)一的食品安全平臺

隨著信息社會的發(fā)展，信息化管理成本低、效率高的優(yōu)勢顯而易見，在現(xiàn)代食品安全領(lǐng)域不可或缺。我國政府雖已建立食品安全信息平臺，但是覆蓋面窄，信息公開不充分，不權(quán)威。非官方的網(wǎng)站、公眾號等為了流量，甚至?xí)⒉ヒ恍╁e誤信息，如有的養(yǎng)生網(wǎng)站或健康欄目為了牟取利益，進(jìn)行虛假宣傳，夸大食品的藥用價值、夸大食品相克的負(fù)面作用等，嚴(yán)重擾亂了競爭秩序，危害了消費(fèi)者的利益。

食品安全教育要從幼兒做起，幼兒園、小學(xué)乃至初中，需要做好食品安全知識的宣傳教育。利用媒體、消費(fèi)者協(xié)會、食品行業(yè)協(xié)會等宣傳食品安全科普知識，讓消費(fèi)者掌握正確的食品安全消費(fèi)知識，提高消費(fèi)者的自我保護(hù)意識。由于食品安全關(guān)乎社會大眾的公共利益，所以食品安全教育應(yīng)該從小做起，要培養(yǎng)孩子的食品安全意識，學(xué)校要專門開設(shè)與食品安全相關(guān)的課程，以增強(qiáng)學(xué)生的食品安全意識。同時，各個媒體和各個相關(guān)的社會組織要利用各種途徑對食品安全問題進(jìn)行宣傳，增強(qiáng)消費(fèi)者的食品安全意識。對于一些嚴(yán)重違反食品安全的企業(yè)和個人，要對其進(jìn)行實(shí)時曝光，依法給予懲罰;對于一些守法經(jīng)營的企業(yè)和個人要進(jìn)行表彰，提高其知名度。同時，要調(diào)動廣大消費(fèi)者的監(jiān)督積極性，建立與此相對應(yīng)的舉報激勵機(jī)制，提高消費(fèi)者參與食品安全管理的積極性。

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