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    行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度探析

    2019-10-24 08:55:44劉暢
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2019年23期
    關(guān)鍵詞:行政執(zhí)法

    劉暢

    摘 要:行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度作為行政裁量基準(zhǔn)制度和行政自我拘束原則的集中體現(xiàn),其本質(zhì)是通過(guò)具體案例確立裁判規(guī)則規(guī)范約束行政機(jī)關(guān)行政行為。它能有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán),彌補(bǔ)立法漏洞并解決行政執(zhí)法中“同案不同罰”現(xiàn)象。當(dāng)前行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度存在指導(dǎo)案例沒(méi)有完全公開(kāi)、指導(dǎo)案例拘束力不強(qiáng)、案例類別少、處罰幅度小等問(wèn)題,嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度規(guī)范作用的發(fā)揮。為解決這些問(wèn)題,應(yīng)重新確定制定主體,增強(qiáng)指導(dǎo)案例拘束力,增加案例類別。

    關(guān)鍵詞:行政執(zhí)法;案例指導(dǎo);制度探析

    中圖分類號(hào):D922.1? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A? ? ? 文章編號(hào):1673-291X(2019)23-0195-04

    行政案例指導(dǎo)制度是我國(guó)立足科學(xué)文明執(zhí)法實(shí)踐中的又一制度創(chuàng)新,其本質(zhì)是以案例的形式來(lái)解釋法律的具體執(zhí)行或是示范如何把握法律適用的規(guī)則,且賦予案例相應(yīng)的約束力規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。該制度得到了社會(huì)各界的一致認(rèn)可,學(xué)界對(duì)該制度的研究也逐漸興起。近年來(lái),部分省份也開(kāi)始嘗試行政領(lǐng)域的案例指導(dǎo)制度探索,其中以湖南、河南和遼寧三個(gè)省成效最為顯著。本文通過(guò)對(duì)三省目前實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析,探索現(xiàn)有模式下行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度存在的問(wèn)題和完善措施。

    一、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的理論基礎(chǔ)與功能價(jià)值

    (一)案例指導(dǎo)制度的理論基礎(chǔ)

    1.遵循先例原則的體現(xiàn)

    遵循先例原則最先是英美法系國(guó)家的一種司法制度,體現(xiàn)為法院在先的判決對(duì)于今后的同類型的判決具有一定的約束力。該原則在大陸法系和英美法系國(guó)家皆通用。大陸法系國(guó)家不同于英美法系國(guó)家的“案例代法”的傳統(tǒng),所以先例的存在只是一個(gè)輔助作用,用于解釋立法原意或者以具體事例來(lái)補(bǔ)充法律沒(méi)有規(guī)定的情形。在英美法系國(guó)家先例的拘束力體現(xiàn)在法院對(duì)先例的遵循,在審理相似情節(jié)的案件時(shí)法院有義務(wù)采用相同或相似的推理技巧,使用相同的法律原則,任何法院都不得無(wú)視上級(jí)法院(或某些同級(jí)法院)就同一法律問(wèn)題已做出的權(quán)威性司法判決[1]。從某種意義上說(shuō),我國(guó)的案例指導(dǎo)制度也是遵循先例原則的體現(xiàn)。2007年遼寧省就立足于遵循先例原則大膽創(chuàng)新,首次規(guī)定了行政處罰先例制度。該制度的出臺(tái)為案例指導(dǎo)制度奠定了基礎(chǔ),確立了在先的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)作為今后同類或相似的行政處罰決定的先例,同時(shí)為防止該先例的濫用,對(duì)于適用先例的案件必須強(qiáng)調(diào)案件相當(dāng)性,即案件的事實(shí)、性質(zhì)、社會(huì)危害程度以及當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)都需與先例相當(dāng)。該制度適用的核心在于參照先例,但參照先例并不是照本宣科,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也有自由裁量權(quán),即在相似案件情節(jié)下也可以作出例外裁量,但需要充分說(shuō)明理由。

    2.行政自我拘束原則的體現(xiàn)

    行政自我拘束原則,是指行政機(jī)關(guān)在遇到相同或相似案例時(shí),若無(wú)正當(dāng)理由,應(yīng)受行政慣例或者行政先例的拘束,對(duì)于相同或同一性質(zhì)的事件作出相同的處理[2]。該原則是為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán),避免發(fā)生同案不同罰的現(xiàn)象,預(yù)防發(fā)生行政機(jī)關(guān)不合理的差別對(duì)待。該原則是實(shí)質(zhì)主義法治的主要體現(xiàn),它并不僅僅僵化地局限于形式主義法治,排斥行政力量即行政慣例的介入,它認(rèn)可行政慣例的法源地位。行政慣例是行政機(jī)關(guān)在在長(zhǎng)期的應(yīng)對(duì)和解決同類問(wèn)題的過(guò)程中,結(jié)合當(dāng)?shù)靥貏e的地方風(fēng)俗、人情等因素逐步形成的,凝結(jié)著行政機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和智慧。自然該原則的前提是行政慣例本身是正確的,一旦正確的行政慣例被認(rèn)可,那么發(fā)布該行政慣例的行政機(jī)關(guān)及其下屬機(jī)關(guān)就有法律義務(wù)自我約束、遵守在先行政慣例。當(dāng)事人可以援引先前行政慣例要求同等的對(duì)待,行政機(jī)關(guān)的行政慣例自己把行政裁量的衡量標(biāo)準(zhǔn)交給了當(dāng)事人,從而保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

    (二)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的功能價(jià)值

    1.彌補(bǔ)法律漏洞與立法空白,指導(dǎo)案例的作用在于以案釋法,以案補(bǔ)法

    對(duì)于行政執(zhí)法過(guò)程中遇到的立法空白或是立法漏洞而產(chǎn)生執(zhí)法困難的情況,可以發(fā)布指導(dǎo)案例將抽象的法律術(shù)語(yǔ)變成具體明確的案件情節(jié),更有利于加深行政機(jī)關(guān)的理解。同時(shí),在執(zhí)法過(guò)程中根據(jù)法律原則處理立法空白的案件時(shí),通過(guò)對(duì)案件的適當(dāng)處理達(dá)到解釋法律的效果,從而細(xì)化法律條文彌補(bǔ)立法漏洞。

    2.是統(tǒng)一法律適用與規(guī)范行政行為

    不同行政區(qū)域的行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)往往存在較大的差異繼而出現(xiàn)執(zhí)法不一,同案不同罰的現(xiàn)象。首先,系統(tǒng)化規(guī)范化的制度出臺(tái)能較好的解決執(zhí)法不一的問(wèn)題,其原因在于案例相較于抽象的法律條文而言具有更為明確的情節(jié)和執(zhí)法人員的裁量過(guò)程,有助于行政執(zhí)法人員理解且不易產(chǎn)生理解偏差。其次,指導(dǎo)案例是由較高層次的行政機(jī)關(guān)發(fā)布,根據(jù)行政組織制度層級(jí)的規(guī)劃對(duì)于其所轄領(lǐng)域不同區(qū)域的行政機(jī)關(guān)具有較大的拘束力。最后,行政指導(dǎo)案例的發(fā)布使得同類性質(zhì)的行政執(zhí)法行為有了穩(wěn)定的行政裁量規(guī)則和借鑒辦法,行政相對(duì)人具有對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的確定性與可預(yù)見(jiàn)性,從而能夠有效的防止裁量權(quán)的濫用。

    二、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度現(xiàn)有模式分類及其評(píng)價(jià)

    迄今為止,行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度在全國(guó)各地各級(jí)的行政機(jī)關(guān)都有不同程度的實(shí)踐,最為典型的就以湖南、遼寧、河南三省為代表。其中湖南省的行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度是貫通了省市縣三級(jí)人民政府,覆蓋面最廣,典型案例數(shù)量最多。而遼寧省和河南省這并沒(méi)有三級(jí)政府架構(gòu),遼寧是以省政府推廣案例為主,河南則是省級(jí)各領(lǐng)域各部門推廣不同的指導(dǎo)案例為主。這三種模式各有其利弊:

    (一)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度現(xiàn)有模式分類

    1.湖南模式省市縣三級(jí)地方政府發(fā)布案例指導(dǎo)

    2010年4月湖南省正式頒布施行《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》,通過(guò)發(fā)布指導(dǎo)案例規(guī)范行政裁量權(quán),賦予湖南省省、市、縣三級(jí)人民政府指導(dǎo)案例的發(fā)布權(quán)。同時(shí),為了確保上述辦法的貫徹實(shí)施,于同年7月頒布實(shí)施《行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》,就指導(dǎo)案例的發(fā)布主體和具體實(shí)施予以詳細(xì)明確的規(guī)定。例如,在指導(dǎo)案例的效力上,會(huì)根據(jù)發(fā)布主體的不同而呈現(xiàn)上下效力層級(jí)區(qū)分,上級(jí)人民政府發(fā)布的指導(dǎo)案例效力要高于下級(jí)人民政府發(fā)布的指導(dǎo)案例。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例有了等級(jí)劃分,那么行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的等級(jí)監(jiān)督權(quán)會(huì)在指導(dǎo)案例的頒布施行中產(chǎn)生更為強(qiáng)化的拘束效果,從而保證該制度的順利實(shí)行。上述兩部規(guī)章為湖南省奠定了實(shí)行行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ),不但為法治湖南建設(shè)增添濃墨重彩的一筆,也將為推廣全國(guó)統(tǒng)一的行政執(zhí)法案例指導(dǎo)提供范本和經(jīng)驗(yàn)[3]。

    2.遼寧模式省級(jí)政府發(fā)布指導(dǎo)范例

    2007年遼寧省頒布實(shí)施《關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)施意見(jiàn)》。該意見(jiàn)是在借鑒遵循先例原則的基礎(chǔ)上對(duì)案例指導(dǎo)制度的大膽嘗試,從而確立了遼寧省的行政先例制度。該文件所規(guī)定的是建立行政處罰“先例”制度,先例制度的效力不等同于案例指導(dǎo),原因在于該制度針對(duì)的主體僅僅是原行政執(zhí)法機(jī)關(guān),拘束力的局限性較大。即某一行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就某一違法行為作出的在先行政處罰決定,會(huì)對(duì)該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)產(chǎn)生拘束力,對(duì)同類或相似的違法行為進(jìn)行行政處罰的時(shí)候應(yīng)當(dāng)參考行政先例。同時(shí),為了避免行政機(jī)關(guān)參照先例變成照本宣科,也予以行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán),規(guī)定允許行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在說(shuō)明特殊理由的前提下做出例外的裁量行為。根據(jù)該文件,遼寧省近年來(lái)整理省內(nèi)各地具有典型代表性的實(shí)例匯總發(fā)布了一系列指導(dǎo)案例,給轄區(qū)范圍內(nèi)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法有了詳細(xì)參考。較為典型的如《遼寧省2012年行政執(zhí)法指導(dǎo)案例》,該指導(dǎo)案例詳細(xì)列舉案例事實(shí)、法律適用、處理結(jié)果,以大篇幅的理由說(shuō)明處罰的裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn),以供行政機(jī)關(guān)參考。

    3.河南模式省級(jí)各領(lǐng)域分別發(fā)布指導(dǎo)案例

    河南省于2008年發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的若干意見(jiàn)》,并開(kāi)始嘗試建立行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度。根據(jù)該文件的規(guī)定,河南省的案例指導(dǎo)制度的主體是省級(jí)具有行政處罰權(quán)的部門和經(jīng)授權(quán)而管理公共事務(wù)的組織。與上述兩種模式的不同,各省級(jí)行政部門都有權(quán)制定本系統(tǒng)的行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布行政指導(dǎo)案例,各部門需要報(bào)省政府備案。但這樣一來(lái),各行政部門的行政執(zhí)法權(quán)其實(shí)是變相的擴(kuò)大,各行政部門其實(shí)是自己制定系統(tǒng)內(nèi)的行政規(guī)則。根據(jù)該文件的授權(quán),河南省教育、文化、民政、交通、環(huán)境等行政管理部門有權(quán)在各自執(zhí)法范圍內(nèi)收集和整理其辦結(jié)的典型案件,可以對(duì)這些案例予以分類、總結(jié)后發(fā)布指導(dǎo)性案例。河南省先后出臺(tái)了如《河南省氣象部門行政指導(dǎo)典型案例匯編》、《河南省交通行政處罰案例指導(dǎo)制度》等相關(guān)文件,這些文件會(huì)詳細(xì)描述典型案件的性質(zhì)、案件事實(shí)、危害程度等能夠影響裁量的標(biāo)準(zhǔn),并且予以細(xì)化分類。針對(duì)某些立法上存在空白或是不明確的情況也會(huì)運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)予以解釋性執(zhí)法,從而彌補(bǔ)法律空白、細(xì)化法律規(guī)則。

    (二)現(xiàn)有模式的評(píng)價(jià)分析

    湖南省案例指導(dǎo)制度是三省中最為規(guī)范化和體系化的,對(duì)發(fā)布主體、發(fā)布時(shí)間和具體實(shí)施都有較為詳細(xì)的規(guī)定。其中對(duì)指導(dǎo)案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)用較大篇幅予以闡述,規(guī)定四檔遴選標(biāo)準(zhǔn),分別是數(shù)量較大、社會(huì)關(guān)注度高、易產(chǎn)生執(zhí)法偏差和法律效果社會(huì)效果反響好,一定程度上該模式下的指導(dǎo)案例質(zhì)量是有保證的。但由于湖南省將發(fā)布主體規(guī)定為省市縣三級(jí)人民政府,指導(dǎo)案例還是從本轄區(qū)內(nèi)選擇導(dǎo)致大量指導(dǎo)案例出現(xiàn)同案不同罰甚至是沖突的現(xiàn)象。同時(shí),區(qū)縣一級(jí)發(fā)布主體較多任意性極大,經(jīng)常出現(xiàn)部分指導(dǎo)案例基本相同、指導(dǎo)案例重復(fù),其實(shí)各區(qū)縣同類型指導(dǎo)案例完全可以由上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)一整理發(fā)布以供下級(jí)機(jī)關(guān)參照。

    相較于湖南省,遼寧省與河南省試行案例指導(dǎo)制度時(shí)間較早,所以制度規(guī)定規(guī)范化程度不高存在較多問(wèn)題。遼寧省雖然是省政府發(fā)布指導(dǎo)范例層級(jí)較高,但也只是針對(duì)該案例本領(lǐng)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān),拘束力的局限性較高;同時(shí),以省政府發(fā)布指導(dǎo)案例的方式覆蓋領(lǐng)域較多較雜,且發(fā)布主體不是各行政機(jī)關(guān)難以具有較強(qiáng)的專業(yè)性而顯得針對(duì)性不強(qiáng)。河南省則是各省級(jí)行政機(jī)關(guān)都具有發(fā)布指導(dǎo)案例的權(quán)力,相當(dāng)于自己制定監(jiān)管規(guī)則從而變相擴(kuò)大之間的行政職權(quán)。雖然一定程度上能夠起到促進(jìn)該省領(lǐng)域內(nèi)同案同罰的作用,但難以發(fā)揮指導(dǎo)案例對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的規(guī)范與監(jiān)督。

    三、現(xiàn)行行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的問(wèn)題與完善

    (一)現(xiàn)行行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度存在的問(wèn)題

    1.行政執(zhí)法指導(dǎo)案例未完全公開(kāi)

    行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的功能得到充分發(fā)揮的前提是指導(dǎo)案例完全對(duì)外公開(kāi),從而行政相對(duì)人也能獲取相關(guān)行政先例,有先例可循才能促使行政機(jī)關(guān)遵循指導(dǎo)案例。但實(shí)際中各地的案例指導(dǎo)制度存在后力不足的現(xiàn)象,雖然制度能夠先行一步,但后續(xù)的實(shí)際指導(dǎo)案例卻跟不上。遼寧省能夠網(wǎng)絡(luò)能夠搜到的只有2011年、2012年和2015年行政執(zhí)法指導(dǎo)案例,其省政府官網(wǎng)上搜索不到關(guān)鍵字。河南省各省級(jí)政府部門只有環(huán)境、交通機(jī)構(gòu)部門有相關(guān)指導(dǎo)案例發(fā)布。相對(duì)來(lái)說(shuō),湖南省發(fā)布較多但是近年來(lái)15個(gè)地區(qū)沒(méi)有公開(kāi)2013年指導(dǎo)案例,19個(gè)地區(qū)也僅公開(kāi)了2011年指導(dǎo)案例[4]。

    指導(dǎo)案例不公開(kāi)或是沒(méi)有完全對(duì)外公開(kāi)會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人喪失知情權(quán),繼而無(wú)法以此援引在先案例要求行政機(jī)關(guān)同等對(duì)待。缺乏相對(duì)人的外部監(jiān)督,指導(dǎo)案例將失去對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束力,指導(dǎo)案例只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部執(zhí)法規(guī)則只具有內(nèi)部參考效力。由于行政相對(duì)人難以知悉指導(dǎo)案例,無(wú)法依照先例及時(shí)調(diào)整自己的行為,容易造成行政相對(duì)人的利益損失。況且行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的本意是希望行政機(jī)關(guān)自我約束,但缺少外部的監(jiān)督,行政相對(duì)人又毫不知情,僅僅期望行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員都是公正執(zhí)法來(lái)自我約束的參考先例是不可取的。

    2.指導(dǎo)案例拘束力不強(qiáng)

    前面說(shuō)到我國(guó)的行政執(zhí)法案例指導(dǎo)是糅合遵循先例和行政拘束原則創(chuàng)新產(chǎn)生,但在實(shí)踐中指導(dǎo)案例往往會(huì)變成參考案例,其原因一在于各地對(duì)于指導(dǎo)案例的拘束力不同。河南省適用的是“可以參考”,湖南省規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)參照”,遼寧省則認(rèn)為是“可以參照”。參考和參照一字之差則是兩重意思,參照的拘束力要高于參考,是指按相關(guān)信息來(lái)規(guī)范行動(dòng),參考僅意味著供行政機(jī)關(guān)借鑒相關(guān)信息,但主動(dòng)權(quán)仍歸行政機(jī)關(guān),采用與否由其自己決定。不同的文件用語(yǔ)會(huì)產(chǎn)生不同的指導(dǎo)作用,約束性弱會(huì)使指導(dǎo)案例的指導(dǎo)作用得不到體現(xiàn),應(yīng)當(dāng)參照能夠賦予指導(dǎo)性案例較強(qiáng)的拘束力,才能確保以指導(dǎo)性案例規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的作用得到充分發(fā)揮。定位為可以參考,是將指導(dǎo)性案例的使用與否的權(quán)利重新歸還給行政機(jī)關(guān),將使指導(dǎo)性案例淪落為教科書,與一般案例無(wú)異,僅僅變成了參考樣本[5]。

    原因二在于發(fā)布指導(dǎo)案例時(shí)依據(jù)的自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不一樣,如《遼寧省2012年行政執(zhí)法指導(dǎo)案例》中關(guān)于公司股東抽逃注冊(cè)資金這一類案件的處罰力度、裁量標(biāo)準(zhǔn)闡述理由就是參照了某市工商局的行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。而同是該省的卻不是某市的工商局的行政執(zhí)法時(shí)勢(shì)必依據(jù)的是本市的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),若有沖突自然是不能完全依據(jù)該指導(dǎo)案例。所以指導(dǎo)案例只能拿來(lái)作為一個(gè)裁量的參考,而無(wú)法作為先例進(jìn)行直接適用。

    3.指導(dǎo)案例度類別少處罰幅度小

    各地的指導(dǎo)案例類別單一、行政處罰幅度跨度較小,多是最低或最高額的處罰,而執(zhí)法過(guò)程中需要作為先例的往往是中間檔的。如遼寧省對(duì)于同類型的案件缺乏從低到高的處罰幅度,并缺乏相關(guān)類別的區(qū)分,對(duì)于一個(gè)省級(jí)指導(dǎo)案例來(lái)說(shuō),覆蓋面不夠全面參照性不強(qiáng)。并且就遼寧省2012年發(fā)布的指導(dǎo)案例罰款的金額來(lái)說(shuō),最高額也沒(méi)超過(guò)百萬(wàn)元處罰力度較弱。例如,省衛(wèi)生廳于2012年5月21日向某公司因沒(méi)有銷售許可證而做出了罰款人民幣10 000元的行政處罰。對(duì)于公司而言,未確定銷售許可證而擅自生產(chǎn)處罰僅為1萬(wàn)元人民幣,根本形成不了震懾。

    橫向比較下河南省的案例指導(dǎo)制度就充分考慮了這一點(diǎn),以河南省教育廳就案例指導(dǎo)制度的規(guī)定為例,其中第五條規(guī)定了指導(dǎo)性案例的報(bào)送范圍,減輕從輕從重處罰的案例,不予處罰的案例[6]。既是指導(dǎo)案例那便應(yīng)該對(duì)于此類案件的各種處罰幅度都有涵蓋,從輕減輕加重情節(jié)也必須涉及。若是只有一種或者幾種處罰幅度,沒(méi)有給執(zhí)法者對(duì)案件一個(gè)全面的感知,這樣的案例會(huì)導(dǎo)致裁量權(quán)的格式化甚至僵化,執(zhí)法者要么照搬案例,要么處罰金額越來(lái)越低。

    (二)探索構(gòu)建合理的行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度

    目前我國(guó)并沒(méi)有構(gòu)建體系化的行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度,多數(shù)省份行政執(zhí)法部門僅僅是發(fā)布了些許典型案例供相關(guān)行政部門參考。例如,浙江省工商局于2017年發(fā)布浙江“紅盾網(wǎng)劍”十大典型案例,浙江省公安廳官網(wǎng)上也只是定時(shí)更新發(fā)布一些典型案例但是并沒(méi)有匯總成編。需要建立行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度以保護(hù)行政相對(duì)人的知情權(quán)使得他們可以參照案例來(lái)規(guī)范自己和彼此之間的行為,更重要的是他們可以援引先例來(lái)保護(hù)自己在處罰中的合法地位和權(quán)利,以期同案同罰。

    1.制定主體上應(yīng)省政府牽頭各部門主管

    目前我國(guó)的案例指導(dǎo)制度大致有三種制定主體模式,河南省最先以各省級(jí)行政機(jī)關(guān)為制定主體報(bào)省政府備案;之后湖南省則明確規(guī)定制定主體為省市縣三級(jí)人民政府,由各市縣區(qū)所轄行政部門自行收集整理案例;遼寧省則是省政府發(fā)布指導(dǎo)范例。然而這三種模式皆有其局限性,或是發(fā)布機(jī)關(guān)過(guò)多出現(xiàn)案例沖突,又可能因發(fā)布機(jī)關(guān)層級(jí)較低難以發(fā)揮案例指導(dǎo)制度的指導(dǎo)性和拘束力。基于我國(guó)行政組織各部門歸屬于政府統(tǒng)轄,各部門需要一個(gè)總領(lǐng)性、總則性文件加以規(guī)劃,且各部門皆有其獨(dú)特性,所以具體的案例應(yīng)由省級(jí)主管部門之間收集并發(fā)布符合專業(yè)性的要求。

    按照湖南省模式則省市縣三級(jí)人民政府都是制定主體,制定主體較多案例量太大,雖然這樣充分保證了指導(dǎo)案例的廣泛性及案例甄選的便宜性但因發(fā)布主體層級(jí)較多,一定程度上造成了前文所提到的部分案例沖突參照依據(jù)混亂的現(xiàn)象[7]。若是依照河南省各省級(jí)行政部門在各自領(lǐng)域發(fā)布指導(dǎo)案例則會(huì)各行其是,難免會(huì)有沖突的地方,所以需要一個(gè)上級(jí)部門進(jìn)行調(diào)節(jié)??梢?jiàn)需要較高行政級(jí)別的省政府牽頭,這樣既可以從制定主體上賦予指導(dǎo)性案例的更高的權(quán)威性與公信力,又能確立較高層級(jí)的制定主體能有效規(guī)避各行政部門科層式的命令,從而確保抵指導(dǎo)性案例對(duì)行政執(zhí)法行為的指導(dǎo)力。

    2.案例種類和幅度上要豐富

    從遼寧、湖南、河南三省指導(dǎo)案例制度試行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā),指導(dǎo)案例的種類太少,幅度也相對(duì)較小。從縱向看,一省的指導(dǎo)案例的范圍至少要涵蓋到從基層到省級(jí)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),認(rèn)可并包含不同地區(qū)的執(zhí)法差異。從橫向看,要包含教育、公安、工商、食品等各行政領(lǐng)域的典型案例從而保證指導(dǎo)案例的功用得到充分發(fā)揮。對(duì)于幅度范圍,同類或者相似類別的的案件需要有清晰明確的自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。如河南省教育廳的案例指導(dǎo)制度,規(guī)定從輕減輕加重的處理并且有最低處罰的情形,最高格處理的情形,以及選擇中等情形的判斷基準(zhǔn)。

    對(duì)于同類型的案例至少需要有三種處罰幅度,并且每一種處罰幅度下都有大量的處罰理由進(jìn)行說(shuō)明。比如遼寧省在2012年行政執(zhí)法指導(dǎo)案例中對(duì)股東抽逃注冊(cè)資金的行政處罰。在處罰理由說(shuō)明中敘述四檔標(biāo)準(zhǔn),一是法律即《公司法》第三十六條的固定,股東不得抽逃出資;二是最高院的司法解釋,最高院公布的關(guān)于公司糾紛案件適用法律問(wèn)題的司法解釋;三是部門規(guī)章或是聯(lián)合發(fā)文;四才是地方標(biāo)準(zhǔn),可以在參照上級(jí)機(jī)關(guān)處理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定部門行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)當(dāng)事人處以罰款。該指導(dǎo)案例如此四檔處罰理由和處罰幅度,每一檔都有法可依,并且處罰理由與處罰一一對(duì)應(yīng),具有極大的指導(dǎo)效力。

    3.建立完善的案例指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制

    首先,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)外部監(jiān)督機(jī)制,包括當(dāng)事人監(jiān)督、監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督等。當(dāng)事人是行政相對(duì)人具有直接利益關(guān)系,一旦對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程適用指導(dǎo)案例有異議時(shí),應(yīng)該賦予他們異議權(quán),例如,向本級(jí)政府或者上級(jí)行政主管機(jī)關(guān)申訴等。我國(guó)現(xiàn)已存在監(jiān)察委,各級(jí)監(jiān)察委是監(jiān)察機(jī)關(guān),可以用他們的專業(yè)性來(lái)糾正執(zhí)法中違反指導(dǎo)案例的情況,并且將其違法情況反饋給其上級(jí)部門或者直接處罰糾正。社會(huì)輿論監(jiān)督可以充分發(fā)揮社會(huì)組織和媒體的監(jiān)督職能,在指導(dǎo)案例適用過(guò)程中發(fā)現(xiàn)、反映和曝光存在的執(zhí)法不公、違反指導(dǎo)案例的情況。

    其次,不能忽視內(nèi)部監(jiān)督,其中包括行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)布行政指導(dǎo)案例和系統(tǒng)內(nèi)部處罰制度。內(nèi)部監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)自己監(jiān)督自己,是指導(dǎo)案例實(shí)行過(guò)程一線的監(jiān)督,同時(shí)也是執(zhí)法機(jī)關(guān)體系內(nèi)最行之有效的監(jiān)督,是目前各省市普遍重視的監(jiān)督方式,也是保障指導(dǎo)案例實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值的有力方式。很多省份已經(jīng)明確指導(dǎo)案例的發(fā)布與適用納入考核機(jī)制,并通過(guò)撤銷權(quán)行駛來(lái)反面監(jiān)督消極不參照的情況[8]。

    4.用語(yǔ)統(tǒng)一為應(yīng)當(dāng)參照

    行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度其核心目的在于規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政行為,通過(guò)具體化的案例約束其行政裁量權(quán),防止出現(xiàn)行政裁量權(quán)過(guò)大、執(zhí)法人員濫用權(quán)力的現(xiàn)象。所以,該制度的法律用語(yǔ)要定位為“應(yīng)當(dāng)參照”,指導(dǎo)案例的效力直接影響行政機(jī)關(guān)適用案例的執(zhí)行力?!皯?yīng)當(dāng)”二字賦予了指導(dǎo)性案例較強(qiáng)的拘束力,因其拘束力行政機(jī)關(guān)才會(huì)遵循指導(dǎo)案例依法履行行政行為,繼而實(shí)現(xiàn)以指導(dǎo)案例規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為、推進(jìn)同案同罰的目的。況且法律用語(yǔ)是“應(yīng)當(dāng)參照”并不等同于必須同樣適用照本宣科,在例外情況下若執(zhí)法人員有正當(dāng)理由認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)案例,也可以拒絕適用。

    參考文獻(xiàn):

    [1]? 秦宗文.案例指導(dǎo)制度的特色——難題與前景[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2012,(1).

    [2]? 尚海龍.論行政自我拘束原則[J].政治與法律,2007,(4).

    [3]? 鄭江梅.湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度評(píng)析[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(5).

    [4]? 周欣桐.行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的實(shí)證分析[J].延邊黨校學(xué)報(bào),2014,(5).

    [5]? 胡斌.行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的法理與構(gòu)建[J].政治與法律,2016,(9)

    [6]? 劉鑫健.行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度研究[J].太原師范學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2015,(6).

    [7]? 陳興良.我國(guó)案例指導(dǎo)制度功能之考察[J].法商研究,2012,(2).

    [8]? 胡斌.行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的法理與構(gòu)建[J].政治與法律,2016,(9).

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