淺析神農(nóng)架國(guó)家公園的生態(tài)補(bǔ)償政策創(chuàng)新

崔鈺華

摘要：為實(shí)施國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和加強(qiáng)旅游地政策創(chuàng)新已成為兩大工具。近十幾年來(lái)，國(guó)家生態(tài)旅游的發(fā)展，財(cái)政支持力度不斷增加，促成了我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償取得了可觀的成效。作為中國(guó)唯一以“林區(qū)”命名的行政區(qū)劃，神農(nóng)架林區(qū)擁有豐富的旅游景觀資源，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地質(zhì)地貌調(diào)查和生物多樣性保護(hù)等方面具有典型價(jià)值。該研究以神農(nóng)架為例，在對(duì)神農(nóng)架進(jìn)行細(xì)致的實(shí)地考察的基礎(chǔ)之上，查閱大量文獻(xiàn)資料，以實(shí)地調(diào)查與案例研究為基礎(chǔ)，對(duì)其進(jìn)行定性分析，深入探究該地區(qū)政策創(chuàng)新的普適性規(guī)律。

關(guān)鍵詞：神農(nóng)架;政策創(chuàng)新;生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F59 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1672-7517（2019）04-0447-02

1 區(qū)域特征

1.1 研究區(qū)域介紹

神農(nóng)架林區(qū)是世界地質(zhì)公園，國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)。神農(nóng)架是中國(guó)首個(gè)獲得聯(lián)合國(guó)教科文組織人與生物圈自然保護(hù)區(qū)、世界地質(zhì)公園、世界遺產(chǎn)三大保護(hù)制度共同錄入的“三冠王”名錄遺產(chǎn)地。

由于旅游資源優(yōu)質(zhì)，當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展迅速。神農(nóng)架林區(qū)2018年政府工作報(bào)告指出，2017年，神農(nóng)架實(shí)現(xiàn)旅游經(jīng)濟(jì)總收入47億元，增長(zhǎng)20.2%，接待游客人數(shù)高達(dá)1316萬(wàn)人次，增長(zhǎng)20.1%。

2000年后，神農(nóng)架實(shí)施完全禁止砍伐政策后，之前的“木材經(jīng)濟(jì)”支撐的地方經(jīng)濟(jì)處于前所未有的困境，迫切需要經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。21世紀(jì)以后，神農(nóng)架開始實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，利用生態(tài)保護(hù)成果大力發(fā)展生態(tài)旅游[1]。

1.2 研究區(qū)域旅游現(xiàn)狀分析

在旅游業(yè)的飛速發(fā)展過(guò)程中，旅游活動(dòng)的六大要素——食宿行游購(gòu)?qiáng)?，分別對(duì)神農(nóng)架當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一定程度的影響。由于神農(nóng)架的旅游活動(dòng)主要集中在七、八兩月，淡旺季特征十分顯著，從而導(dǎo)致其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有較強(qiáng)的集中性，產(chǎn)生的污染和浪費(fèi)在七、八兩月十分嚴(yán)重。盡管神農(nóng)架擁有大量的綠色財(cái)富，但卻無(wú)法改變貧富不均的尷尬局面。

2000年3月，神農(nóng)架正式加入“自然保護(hù)工程”行列，神農(nóng)架經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與湖北省平均水平差距逐步擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后使神農(nóng)架林區(qū)的生態(tài)保護(hù)更加困難。其中面臨的主要問題：缺乏合理的保護(hù)資金來(lái)源，缺乏先進(jìn)的技術(shù)手段和落后的管理制度，神農(nóng)架的生態(tài)保護(hù)已處于初級(jí)階段。因此，為了擺脫“富裕貧困”的尷尬事實(shí)，我們將全面提升神農(nóng)架的生態(tài)價(jià)值，引導(dǎo)神農(nóng)架經(jīng)濟(jì)走上發(fā)展道路。從旅游業(yè)發(fā)展的角度創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償模式已成為唯一的出路。

另一個(gè)方面，神農(nóng)架地方政府近年來(lái)積極尋找更新更爆的經(jīng)濟(jì)點(diǎn)，以旅游業(yè)發(fā)展為新的突圍口，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，取得一定成效。神農(nóng)架作為華中屋脊，擁有得天獨(dú)厚的自然條件，從而備受旅游者的青睞。因此，神農(nóng)架旅游業(yè)的發(fā)展持續(xù)增長(zhǎng)，旅游經(jīng)濟(jì)相當(dāng)可觀，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

由于神農(nóng)架地區(qū)為湖北乃至全國(guó)的生態(tài)做出了巨大貢獻(xiàn)，湖北省政府于2009年將神農(nóng)架林區(qū)作為生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。并繼續(xù)加大退耕還林補(bǔ)償力度，對(duì)群眾進(jìn)行深入補(bǔ)償。這形成了神農(nóng)架生態(tài)補(bǔ)償?shù)男l(wèi)生體系和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作和旅游業(yè)發(fā)展的有利條件，為神農(nóng)架旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。通過(guò)研究神農(nóng)架國(guó)家公園旅游業(yè)的發(fā)展歷程，對(duì)比分析其旅游業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的雙向關(guān)系，我們可以很直觀的得出以下四個(gè)結(jié)論：第一，走生態(tài)旅游發(fā)展道路是神農(nóng)架國(guó)家公園旅游業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展的根本之路與關(guān)鍵所在;第二，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處，均衡發(fā)展，人與生態(tài)是堅(jiān)持生態(tài)旅游的基本要求;第三，生態(tài)旅游的實(shí)施符合社會(huì)發(fā)展的基本要求和廣大旅游參與者的根本利益;第四，對(duì)于當(dāng)?shù)剡M(jìn)行補(bǔ)償極其必要。

2 區(qū)域補(bǔ)償現(xiàn)狀

目前，神農(nóng)架林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償有三個(gè)方面：一是通過(guò)各級(jí)政府的專項(xiàng)資金;二是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制合理調(diào)配;三是其他途徑得到援助。

2.1 政策扶持

目前，神農(nóng)架的旅游生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀為初級(jí)階段，各方面政策不夠成熟，在補(bǔ)償資金來(lái)源不多元。因此，政府的財(cái)政補(bǔ)償主要是在涉及補(bǔ)充其他補(bǔ)償實(shí)體、補(bǔ)充資本補(bǔ)償、補(bǔ)充其他形式的補(bǔ)償。考慮到“十二五”期間，神農(nóng)架生態(tài)公益林面積將達(dá)到森林總面積的80%。神農(nóng)架將遵循政府層級(jí)責(zé)任劃分的做法，具體基本補(bǔ)償比例為4：1（中央補(bǔ)償4，當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償1）。當(dāng)然神農(nóng)架的當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償由湖北省扶持。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，其次中央政府的財(cái)政資源有一定的限制，建立了最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行了地方匹配。所以，最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上應(yīng)以中央和地方財(cái)政補(bǔ)償為基礎(chǔ)，并應(yīng)得到法規(guī)甚至法律的保障。

但是坐吃山空只能坐以待斃，畢竟國(guó)家的專項(xiàng)資金有限，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償必須從提高生態(tài)補(bǔ)償效率開始。首先，要在保護(hù)各種生態(tài)環(huán)境資源的基礎(chǔ)上，建立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。建設(shè)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目庫(kù)，把申央年度生態(tài)建設(shè)和保護(hù)項(xiàng)目投資納入生態(tài)補(bǔ)償基金的范圍，統(tǒng)一資金的規(guī)劃和部署。

2.2 市場(chǎng)調(diào)配

目前，神農(nóng)架旅游生態(tài)補(bǔ)償仍處于現(xiàn)金補(bǔ)償階段，但生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展必然要求補(bǔ)償方式多樣化。而市場(chǎng)的按照生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的角度出發(fā)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補(bǔ)償部分不能大部分依賴于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不能放棄市場(chǎng)機(jī)制在其中的巨大作用。市場(chǎng)的調(diào)配機(jī)制可以較為迅速的籌措資金，其次渠道的建立可以成為穩(wěn)定的補(bǔ)償來(lái)源，其中能使更多的受益用戶能夠參與補(bǔ)償?shù)娜谫Y。生態(tài)補(bǔ)償從政府脫離，作為了公眾的社會(huì)責(zé)任。社會(huì)共同守護(hù)一方凈土。

2.3 多元補(bǔ)償

以上皆為普通經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是“授之以魚不如授之以漁”。因此，除了直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，神農(nóng)架補(bǔ)償方式還可以采用其他補(bǔ)償方式，如：政府支持政策、實(shí)際物料的供應(yīng)、先進(jìn)的技術(shù)引入、當(dāng)?shù)氐娜瞬排囵B(yǎng)、人才引流、增加當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)機(jī)會(huì)等。

政府的支持政策作為本研究的主要方向，目前神農(nóng)架的生態(tài)補(bǔ)償政策并未完善，生態(tài)補(bǔ)償并未深入人心。在實(shí)地調(diào)研中，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于神農(nóng)架的生態(tài)保護(hù)意識(shí)很強(qiáng)，但是補(bǔ)償意識(shí)并未建立。

而實(shí)際物料目前被沒有。而作為當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)引入和人才引流處于初級(jí)階段。當(dāng)?shù)氐慕逃匀粎T乏。具體來(lái)講，當(dāng)?shù)刂挥幸凰W(xué)，位于神農(nóng)架林區(qū)游客集散中心木魚鎮(zhèn)。而中學(xué)則需要去臨近的宜昌市上學(xué)。因此當(dāng)?shù)氐慕逃讲粔颉?/p>

而值得贊賞的是當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)前景較好。在游客集散中心木魚鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)氐木用耖_設(shè)了各種店鋪和商業(yè)店鋪，甚至形成了家庭低配產(chǎn)業(yè)鏈條。即當(dāng)?shù)鼐用駬碛凶约业募彝ヂ灭^、飯店、出行的租車服務(wù)和訂票服務(wù)以及小的購(gòu)物超市。其次，當(dāng)?shù)厝嗽谕鈦?lái)投資商的企業(yè)中謀得工作。例如2017年開業(yè)的五星級(jí)酒店阿爾卡迪亞森林酒店、老牌的康帝君蘭酒店、湖北省酒店企業(yè)紐賓凱等各大酒店中，普通工作人員和領(lǐng)班甚至主管皆為神農(nóng)架當(dāng)?shù)鼐用瘛５杂幸徊糠志用駜H僅一家商鋪維持生計(jì)，因此，當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)償仍需發(fā)展。

3 政策創(chuàng)新改善現(xiàn)狀

3.1 權(quán)責(zé)利對(duì)等，改革體制

根據(jù)實(shí)地調(diào)查，神農(nóng)架旅游的生態(tài)補(bǔ)償仍處于起步階段。因此，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)將繼續(xù)在長(zhǎng)期生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，各地的行政責(zé)任機(jī)制改革尤為重要，其核心為在當(dāng)?shù)亟⑸褶r(nóng)架林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓?lì)機(jī)制[2]。

作為綠色經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的總體經(jīng)濟(jì)水平核算的一部分，生態(tài)和環(huán)境旅游成本包括在當(dāng)?shù)匕l(fā)展評(píng)估系統(tǒng)中。例如在經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)中增加生態(tài)環(huán)境建設(shè)指標(biāo)的比例，即經(jīng)濟(jì)中的一部分作為生態(tài)保護(hù)與改善的獨(dú)立資金。從最初的當(dāng)?shù)芈糜巍懊麧?rùn)”轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)芈糜巍凹兝麧?rùn)”，以實(shí)際數(shù)據(jù)對(duì)比其經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。從而以確保積極參與當(dāng)年時(shí)期的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和環(huán)境。對(duì)于綠色經(jīng)濟(jì)的增加，進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼颡?jiǎng)勵(lì);對(duì)于其減少，應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膽土P。

3.2 完善規(guī)章制度，深化法律法規(guī)

在立法條款、立法條件不成熟的情況下，可以形成促進(jìn)省、市地級(jí)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的專項(xiàng)政策性文件，在不觸及現(xiàn)行法律的基礎(chǔ)上，可以制定專門章節(jié)。從中長(zhǎng)期來(lái)看，堅(jiān)實(shí)堅(jiān)定的建立神農(nóng)架當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，把其作為部分章節(jié)或者獨(dú)立法規(guī)列入當(dāng)?shù)胤伞Ｆ渲性摲ㄒ?guī)涉及生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償各事項(xiàng)。

刀片向內(nèi)推進(jìn)改革，作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)期法律保障。法律法規(guī)的推行事實(shí)創(chuàng)造了生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的先決條件，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)娘w躍發(fā)展鋪平道路，完成生態(tài)文明的建設(shè)。

3.3 政策創(chuàng)新，搭建協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制

屆時(shí)，由湖北省政府和神農(nóng)架林區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)置“神農(nóng)架林區(qū)旅游生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)”。其中該生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)以“統(tǒng)籌兼顧、公正合理”為原則，對(duì)神農(nóng)架地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行合理的籌措、分配、監(jiān)督等[3]。

與此同時(shí)，在神農(nóng)架的旅游發(fā)展過(guò)程中，旅游者與當(dāng)?shù)鼐用竦男袨殡y免會(huì)影響到自然生態(tài)的林木和水源。因此，該委員協(xié)理當(dāng)?shù)亓謽I(yè)、水利等政府部門與當(dāng)?shù)卮嬖诘囊恍┱`會(huì)、矛盾。而該委員會(huì)的職責(zé)核心即做好生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中的透明嚴(yán)打的行動(dòng)，主要有三大版塊：利用生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，審計(jì)財(cái)務(wù)和實(shí)時(shí)監(jiān)督。

委員會(huì)的設(shè)置將是一項(xiàng)對(duì)神農(nóng)架生態(tài)補(bǔ)償有了短期合理的保障。

4 結(jié)語(yǔ)

本研究主要著眼于神農(nóng)架的政策創(chuàng)新，但缺乏對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制的分析，此為主要的不足。其次在研究方法上主要為實(shí)地考察和文獻(xiàn)文獻(xiàn)，缺乏合理有效的數(shù)據(jù)分析作為支撐，仍然需要后續(xù)的深入研究。

參考文獻(xiàn)：

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