自由貿(mào)易區(qū)框架下的我國航運政策創(chuàng)新

賈大山

【摘 要】 為探索和推進我國自由貿(mào)易區(qū)的政策創(chuàng)新，分析我國自由貿(mào)易區(qū)航運政策創(chuàng)新的現(xiàn)狀，并對其進行評價。以我國幾個自由貿(mào)易區(qū)為例，從對外開放、與國際接軌、中國特色、可進可退、航運政策創(chuàng)新的效果及協(xié)同發(fā)展等方面提出航運政策創(chuàng)新的原則，同時從經(jīng)濟政策領(lǐng)域、營商環(huán)境領(lǐng)域、建立機制等方面提出航運政策創(chuàng)新的建議。

【關(guān)鍵詞】 自由貿(mào)易試驗區(qū)；沿海捎帶政策；政策創(chuàng)新

0 引 言

自由貿(mào)易區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，是促進貿(mào)易便利化所作的制度安排。在國際上，自貿(mào)區(qū)有兩種形態(tài)：

（1）兩個以上的國家或地區(qū)，通過簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，相互取消絕大部分貨物的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，取消絕大多數(shù)服務(wù)部門的市場準(zhǔn)入限制，開放投資，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，促進共同發(fā)展，這類自貿(mào)區(qū)英文是Free Trade Area，簡稱FTA；

（2）某一國或地區(qū)在己方境內(nèi)劃出一個特定區(qū)域，單方自主給予特殊優(yōu)惠稅收和監(jiān)管政策，這類自貿(mào)區(qū)英文是Free Trade Zone，簡稱FTZ，本文重點關(guān)注此類自貿(mào)區(qū)。

不同的自貿(mào)區(qū)對要素（人、財、物）流動的監(jiān)管強度不同，同時在關(guān)稅和企業(yè)所得稅等方面也存在差異，由此形成了特征各異的自貿(mào)區(qū)。迪拜杰貝阿里自貿(mào)區(qū)可以做到免企業(yè)所得稅50年和司法獨立；韓國十多個自貿(mào)區(qū)僅釜山和仁川較為成功；德國漢堡自貿(mào)區(qū)雖歷史悠久，卻隨著歐洲一體化進程的不斷推進、政策優(yōu)勢不再而在2013年被撤銷。

我國建立自貿(mào)區(qū)的初衷之一是與國際接軌，在國際航運中心競爭方面，雖然上海港貨物吞吐量已經(jīng)位居世界第一，但在航運要素集聚方面難以與新加坡競爭，其根本原因在于營商環(huán)境比較落后，難以在國際競爭和區(qū)域競爭中處于優(yōu)勢地位。通過自貿(mào)區(qū)的建立形成改革高地和政策洼地，使得內(nèi)部力量難以觸發(fā)的改革借助自貿(mào)區(qū)開放的外部力量來推動，并通過政策創(chuàng)新形成政策洼地以促進要素集聚，形成可復(fù)制推廣的經(jīng)驗。自貿(mào)區(qū)航運政策創(chuàng)新就是在這樣的背景下不斷探索和推進的。

1 我國自貿(mào)區(qū)航運政策現(xiàn)狀及評價

1.1 自貿(mào)區(qū)航運政策的基本框架

我國自貿(mào)區(qū)的航運政策包含3個方面的內(nèi)容。

（1）全國通用的航運政策。此領(lǐng)域的政策開放度較高，如我國沿海運輸外資股比可以達49%，而美國僅允許最高為25%；各地的招商引資政策使得外資在稅收方面享有超國民待遇。然而，由于營商環(huán)境不足，制約了航運政策效果的發(fā)揮。當(dāng)前我國營商環(huán)境不足主要體現(xiàn)在辦事和許可的效率較低，市場監(jiān)管的相對缺位，內(nèi)資、外資和民資所隱含的不公平待遇等。

（2）各自貿(mào)區(qū)依據(jù)各自的優(yōu)勢所開展的航運政策創(chuàng)新。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）為了支持兩個中心建設(shè)，在航運政策領(lǐng)域開展了5項創(chuàng)新；中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱天津自貿(mào)區(qū)）面向京津冀協(xié)同發(fā)展并開展了相應(yīng)的政策創(chuàng)新；中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱福建自貿(mào)區(qū)）重點面向臺灣地區(qū)在服務(wù)貿(mào)易、貨物貿(mào)易、兩岸便利往來，以及兩岸金融合作方面開展一系列深度合作；中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱廣東自貿(mào)區(qū)）則在《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）框架下，進一步取消或放寬對港澳地區(qū)投資者的資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍等準(zhǔn)入限制，重點在金融、商貿(mào)、科技等服務(wù)領(lǐng)域取得突破。

（3）與航運業(yè)相關(guān)的其他領(lǐng)域的政策創(chuàng)新。其主要包括金融領(lǐng)域和口岸監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)創(chuàng)新。在金融領(lǐng)域，匯率市場化、利率市場化、人民幣跨境使用、資本項目開放等政策作為金融領(lǐng)域的重點，2015年有望獲得突破性進展；單一窗口、一站式服務(wù)等口岸監(jiān)管領(lǐng)域政策也在口岸監(jiān)管部門的努力下不斷得以完善。

1.2 上海自貿(mào)區(qū)五大航運政策創(chuàng)新的現(xiàn)狀

（1）國際船舶運輸外資控股及獨資。該項政策自發(fā)布以來有咨詢無申請，主要原因是在我國成立航運公司的稅收較高，在方便旗國成立航運公司是國際慣例。同時，目前針對外商獨資船務(wù)公司的相關(guān)政策已經(jīng)能夠滿足要求。

（2）船舶管理外商獨資。該項政策自發(fā)布以來已有8家公司獲批，顯示出了比較好的響應(yīng)度，但由于其中的船員外派業(yè)務(wù)尚未對外資放開，從而降低了該項政策的吸引力。

（3）中資非五星旗船沿海捎帶。該項政策自發(fā)布后直至2014年底才有實質(zhì)性的沿海捎帶業(yè)務(wù)開展。中華人民共和國海關(guān)總署2014年第44號《關(guān)于調(diào)整內(nèi)外貿(mào)集裝箱同船運輸以及中國籍國際航行船舶承運轉(zhuǎn)關(guān)運輸貨物試點工作的公告》，開展此項業(yè)務(wù)需要滿足3點：①備案；②劃分區(qū)域、分別堆存、不得混放，并設(shè)立明顯標(biāo)識；③碼頭封閉式卡口管理。這些管理措施盡管有其必要性，但會使企業(yè)產(chǎn)生相應(yīng)的成本。同時，國際海上運輸?shù)钠髽I(yè)經(jīng)營模式（包括租船和航運聯(lián)盟）也很難與此政策匹配。

（4）國際海運貨物裝卸、國際海上集裝箱站和堆場業(yè)務(wù)外商獨資。該項政策自發(fā)布以來沒有得到響應(yīng)，主要原因在于，現(xiàn)有企業(yè)可以通過港口經(jīng)營許可和道路運輸相關(guān)規(guī)定獲得相關(guān)資質(zhì)。同時，各地港口企業(yè)的區(qū)域壟斷使得外商的意愿不強。

（5）國際船舶代理外資控股。該項政策自發(fā)布以來沒有得到響應(yīng)，主要原因在于，有意愿的企業(yè)已通過CEPA途徑在境內(nèi)設(shè)立企業(yè)。同時，外資控股的吸引力也不強。

1.3 天津、福建及廣東自貿(mào)區(qū)航運政策創(chuàng)新

總體來講，除國際海運貨物裝卸、國際海上集裝箱站和堆場業(yè)務(wù)外商獨資這一政策創(chuàng)新外，上海自貿(mào)區(qū)的其他4項航運政策創(chuàng)新在其他幾個自貿(mào)區(qū)均已得以復(fù)制。存在的微弱差異是在上海自貿(mào)區(qū)可設(shè)立外商獨資國際船舶運輸企業(yè)，而在廣東自貿(mào)區(qū)可設(shè)立港澳獨資企業(yè)。

中資方便旗郵輪可從事兩岸四地運輸。《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》和《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》提出，允許在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)注冊的大陸資本郵輪企業(yè)所屬方便旗郵輪，經(jīng)批準(zhǔn)從事兩岸四地郵輪運輸。待未來中資郵輪能力提升后，兩岸四地郵輪可以僅對其開放。

船員外派政策在自貿(mào)區(qū)首次放開?！吨袊ǜ＝ǎ┳杂少Q(mào)易試驗區(qū)總體方案》提出，允許臺灣地區(qū)服務(wù)提供者在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)直接申請設(shè)立獨資海員外派機構(gòu)，并僅向臺灣地區(qū)船舶所有人所屬的商船提供船員派遣服務(wù)。

中資方便旗船沿海捎帶政策不斷深化。該項政策最初在上海自貿(mào)區(qū)開展，而后復(fù)制到了天津、福建和廣東等自貿(mào)區(qū)，由點連成線。

1.4 評 價

我國航運政策開放度雖然較高，但進一步開放和創(chuàng)新的空間不大。全國通用的航運政策已經(jīng)呈現(xiàn)了較高的開放度，在此基礎(chǔ)上的自貿(mào)區(qū)航運政策又在沿海運輸權(quán)和外資股比方面有了更進一步的推進，因此，航運政策創(chuàng)新空間不大。

營商環(huán)境領(lǐng)域亟待完善。在世界銀行《2015年全球營商環(huán)境報告》中，通過以開辦企業(yè)手續(xù)、辦理施工許可、納稅和解決破產(chǎn)問題等10個指標(biāo)來衡量全球189個經(jīng)濟體的營商環(huán)境便利程度，其中我國排名上升3位至第90位，與新加坡等相比差距顯著。與此同時，行業(yè)的營商環(huán)境也需加以改善，尤其是市場監(jiān)管領(lǐng)域，需加強反壟斷和反不正當(dāng)競爭。

已開放領(lǐng)域存在爭議。中資方便旗船沿海捎帶政策存在資本歧視的嫌疑，隱含了對不同資本企業(yè)有不同待遇的條款，與國際先進自貿(mào)區(qū)的慣例不符。

2 我國自貿(mào)區(qū)航運政策創(chuàng)新的原則

（1）對外開放。封閉的市場只能導(dǎo)致企業(yè)營運低效和競爭力不足。通過對外開放，有助于促進我國航運企業(yè)和相關(guān)服務(wù)業(yè)競爭力的提高，促進企業(yè)活力的提升。

（2）與國際接軌。通過與國際接軌，培育先進的企業(yè)，構(gòu)筑先進的制度，才能吸引航運要素集聚。

（3）中國特色。政策創(chuàng)新不是照搬照抄，不是為開放而開放，而是要以“我”為主，控制開放的領(lǐng)域和節(jié)奏，不該開放的領(lǐng)域堅決不能開放。

（4）可進可退?？陀^評估政策創(chuàng)新的成效，推廣好的成果，勇于收回不好的政策。

（5）體現(xiàn)出航運政策創(chuàng)新的效果。保障經(jīng)濟安全，維護國家利益，提升我國航運業(yè)的競爭力。

（6）協(xié)同發(fā)展。鑒于政策具有關(guān)聯(lián)效應(yīng)，需要強化各部委的協(xié)調(diào)；同時，還需關(guān)注政策的供需關(guān)系，強化中央與地方的協(xié)調(diào)。

3 我國自貿(mào)區(qū)航運政策創(chuàng)新的方向

3.1 經(jīng)濟政策領(lǐng)域

3.1.1 評估中資方便旗船沿海捎帶政策

總體來講，中資方便旗船沿海捎帶政策成效并不顯著。該項政策在支持中資企業(yè)方面的初衷是好的，但違背了自貿(mào)區(qū)的基本原則，落下了政策不公平的口實。因此，需要先綜合評估該項政策，在評判其對中資企業(yè)所產(chǎn)生的收益以及政府可能面臨的風(fēng)險后，再決定取舍。沿海運輸權(quán)作為應(yīng)當(dāng)保障的基本權(quán)利，原則上不應(yīng)開放。

3.1.2 復(fù)制推廣中資方便旗郵輪兩岸四地的開放政策

中資方便旗郵輪可以從事兩岸四地郵輪運輸這一政策有利于支持我國郵輪船隊的發(fā)展，是水運業(yè)轉(zhuǎn)型升級新的增長點。利用政策推進具有我國文化符號的船隊崛起，以滿足我國出境游巨大的需求；同時，兩岸四地之間的運輸航線較為特殊，應(yīng)在有條件時出臺有別于其他區(qū)域的政策。建議該項政策向上海、天津自貿(mào)區(qū)復(fù)制推廣。

3.1.3 研究探索在自貿(mào)區(qū)試點航運業(yè)稅制改革

長期以來，監(jiān)管部門和航運企業(yè)努力推動進口關(guān)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和船員個人所得稅等航運稅制與國際接軌，但成效不大。鑒于我國產(chǎn)業(yè)門類齊全，在全國范圍內(nèi)很難一步到位全面推進航運業(yè)稅制改革，建議在上海自貿(mào)區(qū)試點，分步推進。

3.2 營商環(huán)境領(lǐng)域的制度創(chuàng)新

3.2.1 建立公平、公正的航運市場

公平意味著航運國企與航運民企能夠在同一規(guī)則下同臺競技，同時也要消除對外資航運企業(yè)的超國民待遇；中小航運企業(yè)有反映訴求、與大航運企業(yè)平等博弈的渠道。公正意味著嚴(yán)懲壟斷、價格欺詐和不正當(dāng)競爭行為，使違反市場規(guī)則的航運企業(yè)付出代價，使服務(wù)好的航運企業(yè)能夠有較好的收益，通過規(guī)則使長期以來的負(fù)運價無處遁形，維護航運市場的公正和正義。

3.2.2 構(gòu)建多元化的市場監(jiān)管體系

在當(dāng)前的環(huán)境下，我國要成立類似于美國聯(lián)邦海事委員會（FMC）這種獨立監(jiān)管機構(gòu)比較難，更需要港航管理部門與市場監(jiān)管部門的良性互動和有效對接，借鑒FMC的經(jīng)驗，強化事后監(jiān)管，提高懲罰力度。長期以來，事前準(zhǔn)入許可的辦事方式在政府簡政放權(quán)和三張清單（權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單）的大背景下難以實施，但對政府過程監(jiān)管和事后監(jiān)管提出了新的要求，需要建立相應(yīng)的制度；同時，要提高罰則，使懲罰力度起到真正的懲戒作用，需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)。多元化的市場監(jiān)管體系需要航運業(yè)主管部門、航運業(yè)協(xié)會、航運交易所和科研機構(gòu)共同參與。航運業(yè)協(xié)會參與制訂市場運行的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)；航運交易所通過信息服務(wù)和信息監(jiān)測實時掌控市場，為政府市場監(jiān)管提供違規(guī)信息和證據(jù)，在打擊價格欺詐和價格共謀行為方面有大數(shù)據(jù)的支持，便于維護市場公平的秩序；科研機構(gòu)根據(jù)數(shù)據(jù)進行分析和判斷，為政府宏觀預(yù)警和決策服務(wù)，為政策的制定及修改提供咨詢服務(wù)。政策出臺前要有研究，政策出臺后要有評估，最后決定進退取舍。

3.3 建立機制

3.3.1 反壟斷機制

建立相應(yīng)的機制，由航運業(yè)的預(yù)警系統(tǒng)啟動反壟斷調(diào)查，會商國家發(fā)展和改革委員會及商務(wù)部，切實推進行業(yè)的反壟斷監(jiān)管產(chǎn)生實效。當(dāng)前，尤其要對港口企業(yè)的壟斷形成真正的打擊，維護市場公平和正義。

3.3.2 市場監(jiān)管自貿(mào)區(qū)試點

目前，自貿(mào)區(qū)正在推進綜合監(jiān)管的制度創(chuàng)新，即形成行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系。行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)通過與自貿(mào)區(qū)職能機構(gòu)進行會商和協(xié)同，使自貿(mào)區(qū)試點的行業(yè)市場監(jiān)管機制規(guī)范化，并形成向全國推廣的制度體系。

3.3.3 政策創(chuàng)新機制

政策創(chuàng)新的實現(xiàn)，不僅要體現(xiàn)行業(yè)訴求，同時也要兼顧地方需求，再加之科研機構(gòu)的深入研究和客觀評估，以避免在未充分溝通情況下因單方面政策創(chuàng)新而引發(fā)難以處置的問題。未來，政策創(chuàng)新既要避免供給與需求的不匹配，也要避免地方政府為了滿足地方利益不切實際的政策需求而影響航運業(yè)發(fā)展。同時，政策創(chuàng)新能夠使航運業(yè)長期以來的真實訴求得以體現(xiàn)。