協(xié)同理論視角下突發(fā)公共事件政府信息公開共建共享研究

李任斯茹

摘 要：近年來突發(fā)公共事件頻發(fā)，處理過程面臨復(fù)雜態(tài)勢，政府及時(shí)準(zhǔn)確全面地進(jìn)行信息公開可以防止事件惡化，進(jìn)一步有效開展突發(fā)公共事件處理工作。本文以協(xié)同理論為研究視角，闡述了將該理論引入政府信息公開共建共享的可行性和必要性，期望為政府面對突發(fā)公共事件時(shí)突破組織壁壘及時(shí)獲取有效信息進(jìn)行信息公開提供思路。

關(guān)鍵詞：協(xié)同理論;突發(fā)公共事件;政府信息公開;共建共享

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.18.020

突發(fā)公共事件被界定為“突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件;主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類。”基于突發(fā)公共事件關(guān)聯(lián)性、非常規(guī)性等特征，公眾對其相關(guān)信息的獲取具有迫切需求。突發(fā)公共事件背景下政府信息公開是一種應(yīng)急行為，是對在較短時(shí)間內(nèi)災(zāi)害要素突破臨界值造成輿論危機(jī)的規(guī)避，是政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的重要組成部分。不同階段進(jìn)行相應(yīng)的信息公開有助于提高突發(fā)事件處理的效率及緩解公眾因突發(fā)事件發(fā)生而產(chǎn)生的緊張情緒。近年來突發(fā)公共事件頻發(fā)，政府作為最集中和最權(quán)威的信息源，公眾對其在信息公開方面的作為具有收益期望。然而，從實(shí)際應(yīng)對的狀態(tài)來看，政府在急于“滅火”的時(shí)候容易忽略能夠發(fā)揮事半功倍效果的信息公開環(huán)節(jié)。突發(fā)公共事件政府信息公開工作仍然處于積極探索階段，信息散亂紛雜、重復(fù)多源，標(biāo)準(zhǔn)不一等問題已經(jīng)成為政府信息公開的阻礙因素。本文基于協(xié)同理論視角提出突發(fā)公共事件中政府信息公開的共建與共享，嘗試為政府信息開放過程中各方利益主體獲取有效信息、管理優(yōu)化信息提供理論依據(jù)，助力于政務(wù)服務(wù)的有效改進(jìn)。

1 理論圖景：政府信息公開引入?yún)f(xié)同理論的必要性

德國科學(xué)家赫爾曼·哈肯提出協(xié)同理論，認(rèn)為“一個(gè)系統(tǒng)利用自身分支要素的協(xié)調(diào)作用形成一個(gè)創(chuàng)新性總體與外界進(jìn)行能量和物質(zhì)交換。在這一過程中并非系統(tǒng)內(nèi)部子要素的單純累加，而是各子要素內(nèi)聚耦合、相互協(xié)調(diào)，達(dá)到時(shí)空的有序結(jié)構(gòu)，從而產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，避免交換過程中的失衡風(fēng)險(xiǎn)?！蹦壳皡f(xié)同理論已應(yīng)用于多學(xué)科領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)事態(tài)發(fā)展問題;社會(huì)學(xué)中的社會(huì)變革等問題;公共管理領(lǐng)域中政府權(quán)力分散等問題。該理論同樣在信息科學(xué)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，幫助無序分散的信息通過自組織成為配合支持、依存協(xié)調(diào)的循環(huán)系統(tǒng)。

政府信息公開是一個(gè)涉及多元主體的復(fù)雜的信息開放過程，同時(shí)基于政府其自身角色的多重性，部門職能劃分的模糊性及交叉性，其信息公開過程中必然涉及信息產(chǎn)生主體、管理主體、使用主體等多方利益博弈，公開的效果及效率隨之動(dòng)態(tài)變化。協(xié)同理論所提出的用系統(tǒng)觀點(diǎn)去處理復(fù)雜系統(tǒng)的方法和概念同樣適用于協(xié)調(diào)政府信息開放共建共享中多方主體之間關(guān)系的合作。重點(diǎn)關(guān)注多元化主體通過資源的協(xié)同整合實(shí)現(xiàn)資源質(zhì)量最高化和價(jià)值利用最大化。針對我國公共突發(fā)事件政府信息公開過程存在的現(xiàn)實(shí)問題，將協(xié)同理論引入公共突發(fā)事件政府信息開放共建共享建設(shè)中，實(shí)則明確了多元主體前提下如何在對信息開放進(jìn)行有效管理的基礎(chǔ)上既滿足用戶的信息需求又實(shí)現(xiàn)信息效用的最大化方法途徑。

2 規(guī)范體系：我國突發(fā)公共事件政府信息公開的建制歷程

新中國成立至2003年，我國政府對公共突發(fā)事件信息公開一直以保密為主，采納“先解決，后公開，最終只公開結(jié)果”的方式，隨著我國政治體制改革力度的增加，社會(huì)主義民主進(jìn)程的推進(jìn)，政府對信息公開重要性及必要性認(rèn)識(shí)逐漸加強(qiáng)。2003年“非典事件”爆發(fā)，我國政府信息公開一改傳統(tǒng)“秘而不宣”的態(tài)度，開始積極及時(shí)的公開有關(guān)病毒的一手信息，同時(shí)實(shí)施突發(fā)事件治理政府公開不力問責(zé)制。可以說“非典事件”成了我國公共突發(fā)事件政府信息公開的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，推進(jìn)了相關(guān)立法的進(jìn)程。自此之后，地方政府信息公開法制化建設(shè)拉開帷幕，廣州、上海、北京等地方政府率先頒布實(shí)施相關(guān)規(guī)定、辦法。2004年8月《改進(jìn)和加強(qiáng)國內(nèi)突發(fā)事件新聞報(bào)道工作的若干規(guī)定》下發(fā)，雖然該規(guī)定將新聞媒體作為信息公開的主體，且尚未改變原有的政府信息公開模式，但是對新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒介的關(guān)注及對突發(fā)事件報(bào)道原則的規(guī)定可以說是突發(fā)公共事件政府信息公開要求的提升。2005年3月《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》發(fā)布，規(guī)范了政府信息公開的程序和制度。2007年11月《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》實(shí)施，該法律提出由國務(wù)院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。各級(jí)各類信息系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報(bào)合作。2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》首次明確了各級(jí)政府是信息公開的法定主體，媒體則是政府信息公開的主要渠道，將“公開為原則，不公開為例外”作為我國政府信息公開的基本準(zhǔn)則，以法律形式確定了我國政府信息公開制度。2015年《“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)指導(dǎo)意見》通過，加大了互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用平臺(tái)等在信息公開渠道的使用比重和影響力度。2019年《中華人民共和國政府信息公開條例》進(jìn)行修訂并于同年5月施行，此次修訂對舊條例在近十年實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行了調(diào)整和解決，進(jìn)一步明確了信息公開的邊界，擴(kuò)大了公開范圍，優(yōu)化了公開程序，加大了監(jiān)督保障力度。

3 現(xiàn)實(shí)阻梗：影響我國突發(fā)公共事件政府信息公開的“玻璃門”

3.1 聯(lián)動(dòng)信息公開體系缺失

新媒體時(shí)代，信息傳播由傳統(tǒng)的單方被動(dòng)輸入變成多主體選擇性輸入，信息環(huán)境由封閉轉(zhuǎn)為開放，每個(gè)人都成為信息的制造者、傳播者和信息環(huán)境的構(gòu)建者。新科技革命的去中心化和大眾化使得媒體及信息科技有被負(fù)面使用的趨勢，政府在突發(fā)公共事件信息公開時(shí)面對“后真相時(shí)代”的挑戰(zhàn)，應(yīng)對主體未完全發(fā)揮新媒體對相關(guān)信息的正面公開作用，政府與媒體的互動(dòng)關(guān)系也常處于被動(dòng)地位。無論是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)間對信息的協(xié)同處理還是政府與媒體間對信息的公開過程均表現(xiàn)出面對突發(fā)公共事件時(shí)，政府信息公開缺乏聯(lián)動(dòng)的公開體系，單兵作戰(zhàn)，多源頭無規(guī)劃處理信息的問題明顯。

3.2 信息及政府管理安全缺失

當(dāng)今時(shí)代，4G技術(shù)普及5G技術(shù)登場。新一代信息通信技術(shù)將持續(xù)演進(jìn)和變革，社會(huì)智能化程度將進(jìn)一步提升?，F(xiàn)代技術(shù)的迅猛發(fā)展不僅帶來的是突發(fā)公共事件信息公開時(shí)的信息及技術(shù)支持，同樣帶來的是信息安全及政府管理隱患。4G時(shí)代政府信息開放過程中就已經(jīng)存在隱私泄露等風(fēng)險(xiǎn)。以2020年新冠肺炎疫情為例，后疫情時(shí)代，政府對零散爆發(fā)的確診病例進(jìn)行流調(diào)，其本意為更好地控制疫情，對可能存在的接觸者進(jìn)行警示。然而隨著確診病例基本信息的公布，更多個(gè)人隱私被扒，相關(guān)信息通過網(wǎng)民的二次加工和集成，公民個(gè)人信息全暴露，進(jìn)而造成社會(huì)部分公眾對信息認(rèn)知與利用的混亂，惡意曲解信息含義，甚至產(chǎn)生危害社會(huì)安全的現(xiàn)象。同時(shí)，信息傳播環(huán)境的復(fù)雜和主體的多元使得沒有經(jīng)過核實(shí)審查的信息被隨意轉(zhuǎn)發(fā)傳播，進(jìn)而衍生出次生輿情危機(jī)，造成社會(huì)的不穩(wěn)定和恐慌，對政府管理安全造成威脅。

3.3 專門立法缺失

《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《防震減災(zāi)法》等法律從不同角度對我國突發(fā)公共事件中的政府信息公開問題進(jìn)行了規(guī)定，但存在內(nèi)容的交叉與重合，在遇到具體的突發(fā)事件時(shí)可能會(huì)存在法律沖突，不利于法律的統(tǒng)一，最終影響立法的適用效果?！墩畔⒐_條例》可以視為指導(dǎo)政府信息公開的綱領(lǐng)性文件，在一定程度上是突發(fā)公共事件中政府信息公開的主要法律依據(jù)，但作為行政法規(guī)，其規(guī)制效力低于《突發(fā)事件應(yīng)對法》?，F(xiàn)行法律法規(guī)雖然多角度對突發(fā)公共事件政府信息公開進(jìn)行了一些具體條款規(guī)定，但仍在實(shí)踐檢視過程中表現(xiàn)出不足：一是主體規(guī)定不一;二是內(nèi)容寬泛模糊;三是問責(zé)手段缺失。總的來說，專門立法及相應(yīng)法律體系的缺失影響了突發(fā)公共事件政府信息公開工作的開展。

4 提升路徑：協(xié)同合作推動(dòng)政府信息公開有效性實(shí)現(xiàn)

突發(fā)公共事件情境下，協(xié)同合作打好信息公開與政府管理的組合拳，將有效信息及時(shí)反饋于大眾，盡量滿足公眾信息需求，刺激社會(huì)治理和依法行政內(nèi)在潛力。

4.1 建立協(xié)同傳播模式

我國政府信息公開表現(xiàn)出的“各自為政”現(xiàn)象，一方面增加了政府的行政資本;另一方面帶來的是信息冗余或缺失問題。因此選取協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，建立協(xié)同管理模式，統(tǒng)籌部署，在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的公開政策和制度，建立統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)，合理配置資源。堅(jiān)持“一個(gè)窗口”發(fā)布信息原則，協(xié)同組織，重點(diǎn)突出，同部署、同推進(jìn)、同落實(shí)，及時(shí)發(fā)布重要信息。行政機(jī)關(guān)之間建立橫向、縱向的信息共享系統(tǒng)，將獲取整理的信息交由主流媒體（包括中央和地方媒體）公開，強(qiáng)調(diào)主流媒體對信息公開的全面引導(dǎo)。在突發(fā)公共事件政府信息公開過程中，主流媒體扮演政府信息的對外發(fā)布者，以傳媒地位的權(quán)威性和可靠性以及和行政機(jī)關(guān)的良好銜接為要件搶占輿論高地。此外，動(dòng)員社會(huì)媒體理性參與信息公開。充分發(fā)揮各類媒體的“喉舌”作用，利用各部門和社會(huì)媒體現(xiàn)有資源和新技術(shù)，重點(diǎn)加強(qiáng)突發(fā)公共事件影響人群和影響區(qū)域的多媒體信息直報(bào)和交流平臺(tái)建設(shè)，提升突發(fā)公共事件信息協(xié)同發(fā)布能力。

4.2 建立協(xié)同信息安全防護(hù)體系和動(dòng)態(tài)治理模式

人工智能技術(shù)、虛擬化技術(shù)等在提升大眾信息獲取及使用的體驗(yàn)感及滿意度的同時(shí)，對用戶隱私及信息安全的要求也進(jìn)一步提高，有力的技術(shù)支持是政府信息公開時(shí)保證信息安全、穩(wěn)定政府管理的關(guān)鍵，構(gòu)建安全的信息防護(hù)體系、進(jìn)行動(dòng)態(tài)信息管理是重點(diǎn)所在。政府在信息采集、組織、處理與發(fā)布過程中，加強(qiáng)必備的安全防范技術(shù)，在發(fā)現(xiàn)安全漏洞時(shí)能夠及時(shí)識(shí)別并應(yīng)對，分級(jí)分類管理各類突發(fā)公共事件信息，分區(qū)域、分部門建立管理清單，區(qū)分可公開信息與敏感信息邊界。在存儲(chǔ)和發(fā)布過程中，注重信息發(fā)布平臺(tái)的完善和個(gè)人隱私風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避;從司法層面保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)益，平衡信息公開時(shí)可能涉及的各方利益，審慎監(jiān)管，切實(shí)保障信息安全，最大限度地避免因信息公開不及時(shí)、不全面所帶來的社會(huì)安全問題及政府管理問題。

4.3 完備法律規(guī)范體系提供協(xié)同支持

突發(fā)公共事件政府信息公開有效性的提升依賴于法律體系的完整明確規(guī)范化。只有完善的法律規(guī)范體系才能讓信息公開有法可依。鑒于上文中分析的已有的法律問題，具體詳細(xì)化、體系完整化我國已有的法律條款是首先需要解決的。要準(zhǔn)確梳理已有法律法規(guī)在突發(fā)公共事件政府信息公開時(shí)出現(xiàn)的沖突，對矛盾進(jìn)行修訂與調(diào)整，對總領(lǐng)性法律法規(guī)予以闡明，明確沖突發(fā)生時(shí)能夠第一時(shí)間從立法上統(tǒng)一公開主體，確定其主體義務(wù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，避免多方發(fā)聲造成的混亂無序。面對突發(fā)公共事件時(shí)堅(jiān)持主動(dòng)公開為主，信息發(fā)布義務(wù)主體協(xié)同多方及時(shí)匯總整理相關(guān)信息對外發(fā)布。重視細(xì)化公開內(nèi)容，從法律角度分類制定公開目錄，分階段有重點(diǎn)的進(jìn)行公布，以保證突發(fā)公共事件信息公布的有效性。適時(shí)出臺(tái)更高位階的法律，提升立法層級(jí)，以高位法為主干，行政法規(guī)、地方性法規(guī)為補(bǔ)充，協(xié)同配合多角度對突發(fā)公共事件信息公開進(jìn)行法律支持。

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