政府信息公開中的個人倫理自主性研究

夏天

摘 要 隨著我國社會主義民主建設(shè)的推進，人民群眾對政府信息的公開提出了越來越高的要求。國務(wù)院在2007年通過了《政府信息公開條例》，為信息公開提供了法律保障。隨后，各地方也相繼推出相關(guān)規(guī)定、辦法等。除法制建設(shè)之外，個人倫理自主性的培養(yǎng)對政府信息的公開意義重大，有利于彌補法律的不足，幫助行政人員克服倫理困境。本文主要通過文獻調(diào)查法和比較分析法，研究不同學者的思想，對比中外不同做法，結(jié)合現(xiàn)實及我國國情，分析并解決問題。本文的主要結(jié)論是培養(yǎng)個人倫理自主性要堅持三個原則：以遵守法律法規(guī)為底線，以追求公共利益為核心，以保障社會穩(wěn)定為重點。

關(guān)鍵詞 政府信息公開 個人倫理自主性 公共利益

21世紀以來，人們進入了信息大爆炸時代，信息的重要性愈發(fā)凸顯。誰能及時、全面地掌握越多的信息，一定程度上就擁有了財富、權(quán)力和發(fā)言權(quán)。政府信息當然也屬于信息的一種。而政府是政府信息的最大掌握者，從某種意義上來說，政府就是財富和權(quán)力的最大擁有者。但基于社會契約論和代議制政府理論，政府的權(quán)力來源于人民的委托，人民才是公共信息的實際擁有者。那么，如何將政府信息恰當、合理地歸還給人民就成了一個亟待解決的問題。在政府信息的公開過程中，信息的內(nèi)容、公開的方式都很難有一個明確的界定，因此關(guān)于政府信息公開的規(guī)章制度、法律條文難以形成指導和規(guī)范作用。在這種情況下，行政人員個人的倫理自主性就能在很大程度上影響政府信息的公開。所以，如何通過影響個人倫理自主性來推進政府信息公開建設(shè)顯得尤為重要。本文就進行這樣一個研究探討。

一、概念綜述

（一）政府信息公開的內(nèi)涵

不同的學者有不同的研究視角和目的，因而現(xiàn)今尚未形成一個關(guān)于“政府信息公開”的權(quán)威性定義，但都有一定的合理性和相似性。綜合各方表述，我們可以給“政府信息公開”下這樣一個定義：政府信息公開是指國家行政機關(guān)及其授權(quán)和委托的組織，在依法行使行政職能時，通過一定的形式，將政務(wù)活動、公共信息等除涉及國家機密、商業(yè)機密、個人隱私之外的政府掌握的一切文件和其他信息向社會公眾公開，使其參與討論國家事務(wù)、公共事務(wù)和公益事務(wù)，并進行監(jiān)督。[1]

在全球化和信息化背景下，加快政府信息公開建設(shè)是大勢所趨。再結(jié)合我國國情，我國仍處于社會主義初級階段，根據(jù)亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中所描述的，現(xiàn)代化進程中，經(jīng)濟的發(fā)展首先帶來的不是民主，而是社會的不平等，即“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化則滋生動蕩”。[2]處在這樣一個階段中的人民的政治參與積極性與能力都有極大的提高，而政府信息的公開，使人民的知情權(quán)得到保障，是人民參與政治的前提。因此，政府信息的公開對于我國現(xiàn)代化的社會穩(wěn)定和發(fā)展有著極其重要的作用。

我國政府信息公開起步較晚，發(fā)展比較不成熟。在信息時代，信息成了一種資源，尤其是出于國家正常運行和國家安全的需要，并非一般人能直接接觸到的政府信息。由于缺乏制度保證，法律法規(guī)關(guān)于什么該公開，什么不該公開，公開程度為何沒有明確的規(guī)定，這就在客觀上導致行政人員難以拿捏信息公開的度，主觀上給政府進行信息壟斷提供了空間。雖然現(xiàn)在我國在大力推行政府信息公開，諸如建設(shè)網(wǎng)上政府、陽光政府、政務(wù)公開、警務(wù)公開等活動都倡導者信息的公開化、透明化。但政府任意行使自由裁量權(quán)，選擇性地公開正面信息，或公開行政結(jié)果，對行政決策和行政行為過程不予公開，或公開一些陳舊的信息。這些都嚴重阻礙了黨加強與人民群眾的聯(lián)系，造成了信息資源的極大浪費，對各地經(jīng)濟的發(fā)展、行政效率的提高、社會主義民主制度的完善都是不利的。

（二）個人倫理自主性的內(nèi)涵

“個人倫理自主性是指當組織目標和公共利益發(fā)生矛盾時，行政人員作為公共行政的主體有責任和義務(wù)在行政行為中引入價值因素，對所面臨的問題進行倫理思考和道德選擇，從而保證對公民的終極性責任?！盵3]個人倫理自主性的合理性來源于兩個方面；一是憲法和法律以及職業(yè)道德規(guī)范中所體現(xiàn)出來的核心價值取向，即為公眾負責；二是行政人員應(yīng)具備的內(nèi)在德行、信仰和價值觀。因此，個人倫理自主性不是單純的個人倫理或個人道德問題，而是需要外部控制與內(nèi)部控制相結(jié)合才能發(fā)揮作用。

提高個人倫理自主性的必要性主要有兩個方面：首先，理性人假說認為大多數(shù)人都是自利的，人的最大追求就是個人利益最大化，這就使政府體系中的行政人員不可避免地會遇到個人所在的組織，它的利益與社會利益相沖突的狀況。在這種情況下，行政倫理自主性的發(fā)揮就關(guān)系到行政人員能否把為人民服務(wù)、對人民負責當作最高行為準則了。

另外，官僚制的弊端也使個人倫理自主性變得必要。自從馬克斯·韋伯提出官僚制之后，強調(diào)技術(shù)理性、價值中立以及效率至上的科層制管理機構(gòu)逐漸成為所有政府得以運行的最基本的組織機構(gòu)。官僚制所具有的科學的管理方式和組織機制極大地提高了政府的行政效率，促進了社會的進步，但它也不可避免地存在缺陷，難以形成理想的社會狀態(tài)。首先，官僚制對效率的追求使效率從工具變?yōu)榻K極目標，人在組織中成為了追求效率，實現(xiàn)組織目標的工具。人的工具性導致個人失去價值判斷性，絕對依附組織，最終導致個人喪失責任感。官僚制異化在二戰(zhàn)時期發(fā)展到巔峰，納粹分子在集中營屠殺猶太人，日本人在華犯下南京大屠殺等滔天罪行，并不是因為他們本性的惡，而是因為他們已然淪為組織高效率實現(xiàn)目標的工具。第二，科層制下的官僚機構(gòu)強調(diào)上下等級關(guān)系，容易造成行政人員對上級、對權(quán)力不加價值判斷和思考的無條件服從。從米爾格倫實驗中我們可以發(fā)現(xiàn)，當實驗者被告知不用承擔任何責任，只需要服從工作人員的指揮時，61%～66%的人愿意施加足以致命的伏特數(shù)。[4]在官僚制大行其道的情況下，提高個人倫理自主性有助于改善官僚制的弊端。

二、個人倫理自主性對政府信息公開的影響

公開政府信息是行政人員的公務(wù)行為之一，而規(guī)范行政人員行政行為的無非就是他律和自律兩種。他律即通過關(guān)于政府信息公開的法律法規(guī)或者職業(yè)規(guī)范來指導約束行政人員關(guān)于這項工作的行為。而自律即行政人員通過個人內(nèi)心的良知、同理心、價值觀來進行自我管理、自我約束，以期達到公共利益最大化的最高追求。

（一）彌補法律缺口

人非圣賢，借助法律來規(guī)范、限制人的行為是必要的。但法律是人依據(jù)現(xiàn)實的需要一步步建構(gòu)起來的，且會經(jīng)歷由提出到正式生效，再到最終廢除或改革的多個階段，因此會有一定的被動性與滯后性。另外，由于事物永恒發(fā)展運動的規(guī)律和人的有限理性，永遠無法建立起一個完整全面的法律體系來規(guī)范人的行為。因而在健全政府信息公開的法制建設(shè)的同時，提倡行政人員發(fā)揮個人倫理自主性的作用，將他律和自律相結(jié)合，是加快政府信息公開的治本之策。

就我國而言，一方面，信息公開尚未正式立法，法律效力最高的只有2007年出臺，2008年正式施行的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》屬于行政法規(guī)，是由國務(wù)院制定的，它的實施雖然邁出了法規(guī)層面“有法可依”的第一步，但沒有達到先前在法律層面上通過“政府信息公開法”的普遍期望。[5]并且，《條例》中沒有切實貫徹國際政府信息公開中“公開為原則，保密為例外”的立法原則，關(guān)于“例外”并未采用列舉的方式明確給出，這就給行政人員的任意行使豁免權(quán)提供了空間。在這種情形下，在政府信息公開中發(fā)揮個人倫理自主性有助于行政人員在沒有詳細法律參照或規(guī)定的時候避免成為一個以個人利益為中心的經(jīng)紀人，利用政府信息謀取個人私利，而是發(fā)揮信息的公共性，讓公民共享，以發(fā)揮信息的最大效益，促進社會發(fā)展進步。

另一方面，法律雖然具有強制性，但它畢竟只是一種外部約束力量，是原則性的，是否遵照執(zhí)行還是要看個人的內(nèi)心選擇。而培養(yǎng)和加強倫理自主性有助于個人增強法律意識，并在行使自由裁量權(quán)時以保障公共利益為原則，從而從根本上規(guī)范信息公開時的行為。

（二）克服個人倫理困境

西方學者霍爾巴赫說，“面臨沖突性的責任是公共行政人員體現(xiàn)倫理困境最典型的方式”。確實，在行政中，責任沖突往往使行政人員陷入倫理困境。當代行政倫理學集大成者T.庫珀認為，有三種責任沖突形式會使公務(wù)員陷入倫理困境。一是權(quán)力沖突，指兩種及以上的不同權(quán)力同時施加到同一人的身上。二是角色沖突，指公務(wù)員在這個社會上扮演的角色不僅僅是公務(wù)員，還可能是父親，是鄰居。不同的角色有不同的規(guī)范，在行政行為中時常產(chǎn)生沖突。三是利益沖突，指公務(wù)員在個人利益、組織利益及公眾利益沖突時所面臨的困境。[6]

在政府信息公開中的倫理困境主要是由于權(quán)力沖突和利益沖突引起的。主要有兩種形式：個人利益與公共利益相沖突時的倫理困境和組織利益與公共利益相沖突時的倫理困境。公務(wù)人員可以憑借其掌握第一手政府信息的優(yōu)勢創(chuàng)造財富與掌握權(quán)力，面對利益誘惑，公務(wù)員很容易陷入追求個人利益還是保障公眾利益的沖突中。另外，我國現(xiàn)行的行政體制仍然是競爭性的，各個部門出于績效的考量會希望盡可能多地公布正面的政府信息，而將負面信息加以隱藏。這種報喜不報憂的策略在很大程度上損害了人民的知情權(quán)，妨礙社會主義民主建設(shè)。這時，公務(wù)員就陷入了服從組織還是維護公共利益的沖突中。

培養(yǎng)個人倫理自主性有助于個人在行政活動中發(fā)揮自主性，獨立思考，將人民利益作為最高追求，克服倫理困境。

三、有效發(fā)揮政府信息公開中的個人倫理自主性

（一）以遵守外部控制為底線

關(guān)于政府信息公開的外部控制包括法律法規(guī)。首先就是國家根本大法憲法，憲法體現(xiàn)出來的“公民是國家的主人”和“為人民服務(wù)”的原則和宗旨就規(guī)定了政府信息根本上屬于人民群眾，具有公共性。另外，如全國性的《政府信息公開條例》及地方性的規(guī)章制度，如《廣州市政府信息公開規(guī)定》《上海市政府信息公開規(guī)定》等應(yīng)作為行政人員具體執(zhí)行信息公開事務(wù)時的參照。[7]

外部控制還包括支持政府信息公開的整個官僚制結(jié)構(gòu)中的倡導的職業(yè)操守和組織價值觀。雖然官僚制具有機械主義、形式主義、官僚主義等天然的缺陷，但它所倡導的科學、理性、精確的價值觀卻有利于建立一個職權(quán)分明、層次清晰、高效運行的政府，而這正是社會主義初級階段的中國所缺少的，也正是我國行政改革所要堅持的方向。因此，結(jié)合我國具體國情而言，實現(xiàn)政府信息公開，不僅要倡導通過自主性和人文精神的覺醒建立一個更加自律和人性化的清明政府，還要繼續(xù)發(fā)展官僚制，為信息公開提供一個高效運行的組織機制，讓政府信息得到更加高效的公開和利用?？茖W化、人文化雙管齊下，以科學化為制度保障，以人文化為內(nèi)部驅(qū)動，加快政府信息公開建設(shè)。

（二）以追求公共利益為核心

功利主義代表人物邊沁認為：“最大多數(shù)人的最大幸福乃是判斷是非的標準?！庇捎谡畔⒌凝嫶笮?，以至于幾乎無法做到建立一個適用于全部政府信息的信息公開標準。因此，行政人員在公開政府信息時，應(yīng)將維護公共利益作為最核心的考量，發(fā)揮倫理自主性的導向作用。這不但能對規(guī)定中尚未明確涉及的政府信息是否應(yīng)該公開提供一個價值參考，還能時刻將公共利益置于個人利益、組織利益至上，避免陷入倫理困境。

但需要注意的是，行政人員雖然處于政府機構(gòu)這樣一個特殊的以公共利益為追求的組織中，但他們?nèi)匀皇菑纳鐣卸皇钦婵罩挟a(chǎn)生出來的人，他們或多或少都會帶有自利意識、個人權(quán)利意識。妄圖通過培養(yǎng)個人倫理自主性來使得所有行政人員將純粹的公共利益作為唯一追求，是人類即使奮斗到盡頭也幾乎不可能真正實現(xiàn)的。張康之在其著作《尋找公共行政的倫理視角》一書中倡導通過德性教育取消公共領(lǐng)域從業(yè)人員的權(quán)利意識，從而實現(xiàn)以德行政，筆者認為這幾乎是不可能實現(xiàn)的。[8]首先，在中國上千年的“民可使由之，不可使知之”的傳統(tǒng)官方思想的影響下，行政人員很大程度上還是把自己當作政府信息的直接擁有者，信息的公開也在一定程度上被視為一種“賜予”。這種心理的克服和轉(zhuǎn)化需要很長一段時間。另外，即使是在把自由民主作為國家精神的美國，其行政人員也不可避免地存在個人權(quán)利意識，對信息的直接接觸很容易使行政人員產(chǎn)生一種優(yōu)越感。因此，強調(diào)將保障公共利益作為培養(yǎng)個人倫理自主性的核心，并不是企圖一勞永逸地解決行政人員在處理信息公開事務(wù)時的利益順位問題，而是作為一種理想，發(fā)揮它的價值召喚作用。

（三）以保障社會穩(wěn)定為重點

與政府信息公開相對應(yīng)的是信息保密，兩者相生相伴，不可分割，并且兩者都與社會穩(wěn)定有密切的關(guān)聯(lián)。我國已有相應(yīng)的《保密法》和《政府信息公開條例》，但都未達到盡善盡美的境界。所以，在處理信息公開事務(wù)時，哪些信息該公開，哪些應(yīng)該保密成為一個需要嚴格區(qū)分的問題。在個人倫理自主性中，將保障社會穩(wěn)定作為重點，有利于行政人員作出正確判斷。

依據(jù)亨廷頓的政治穩(wěn)定理論，處于現(xiàn)代化進程中的國家，公民的政治參與訴求會急劇增長，若沒有及時創(chuàng)造足夠的渠道消化公民的訴求，公民的不滿情緒將會使整個社會陷入動蕩之中。在當代追求民主與現(xiàn)代化的中國，政府信息公開作為公民參與政治的前提條件有必要得到足夠的重視，政府需將可以公開的信息全數(shù)公開，以保障公民的知情權(quán)、政治參與權(quán)以及社會的穩(wěn)定。應(yīng)發(fā)揮倫理自主性，使行政人員從根本上杜絕濫用職權(quán)，任意擴大豁免權(quán)，隱藏應(yīng)予以公開的信息。而對于涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息則應(yīng)保密，以防造成社會動蕩，危害國家利益。

另外，要通過個人倫理自主性保障社會穩(wěn)定，除了需要正確區(qū)分什么應(yīng)該公開，什么不應(yīng)該公開之外，還需要通過適當?shù)姆绞竭M行公開。例如，在江蘇高考減招事件中，公開這一信息本來是政府行政的一種進步，但由于沒有考慮到這一事件的社會效應(yīng)，只是簡單地公布了結(jié)果，而沒有將作出這一決策的前因后果告知民眾，更沒有讓廣大群眾參與到?jīng)Q策中來，導致江蘇十幾個市的家長們聚集在南京江蘇省教育廳門前抗議。因此，培養(yǎng)倫理自主性時，應(yīng)強調(diào)行政人員自覺拉響保障社會穩(wěn)定的警鐘，樹立全局觀，盡己所能掌握盡可能多的信息，以適當?shù)姆绞綄π畔⒂枰怨_。

（作者單位為南京師范大學）

參考文獻

[1] 謝平.政府信息公開視域下的公務(wù)員行政倫理問題研究[D].北京：中國地質(zhì)大學，2006.

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[4] 林巍.米爾格倫實驗：可怕的服從心理[J].科普天地，2012（09）：05.

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[6] 石鋒澤.我國行政倫理立法前瞻[D].廈門：廈門大學，2006.

[7] 何蕾.地方政府信息公開立法研究[D].北京：中國政法大學，2008.

[8] 張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學出版社，2002.