行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題及其優(yōu)化策略探究

摘要：行政事業(yè)單位作為我國公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，其管理水平的高低在一定程度上影響著國家職能的履行，而管理水平的主要決定因素在于單位的內(nèi)部控制制度是否健全?；诖?，本文在總結(jié)當(dāng)前我國行政事業(yè)單位在實施內(nèi)部控制過程中存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的優(yōu)化策略，意在為行政事業(yè)單位改善其管理水平，充分履行國家職能提供有益參考。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;行政事業(yè)單位;必要性;問題;優(yōu)化

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念有靜態(tài)和動態(tài)之分。按照2014年1月實施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定，從靜態(tài)的角度來分析，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制主要是指單位通過實施措施、制定制度和管控流程對各項經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行風(fēng)險防控，從而滿足自身的控制目標(biāo)需求：而從動態(tài)的角度來分析，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制主要是指單位通過制定一系列的制度措施和程序來實現(xiàn)自我風(fēng)險管控和經(jīng)濟(jì)活動行為約束的過程。

二、實施內(nèi)部控制優(yōu)化對行政事業(yè)單位的主要意義

實施內(nèi)部控制優(yōu)化對行政事業(yè)單位的積極意義主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是能夠加強對行政事業(yè)單位權(quán)力的有效監(jiān)督，即經(jīng)過優(yōu)化的內(nèi)部控制是一個較為完善的動態(tài)風(fēng)險管理過程，從而能夠?qū)τ诟黝悓徟鞒獭⒅贫冗M(jìn)行明確和規(guī)范，從而實現(xiàn)了對單位權(quán)力的制約和內(nèi)部監(jiān)督：二是能夠為行政事業(yè)單位財務(wù)信息的真實完整提供保障機制，即經(jīng)過優(yōu)化的內(nèi)部控制機制能夠利用內(nèi)部控制的相互牽制機制和業(yè)務(wù)流程的規(guī)范來保障單位經(jīng)濟(jì)活動的真實性，從而為會計核算等相關(guān)財務(wù)信息提供了完整真實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)：三是能夠確保國有資產(chǎn)不流失，即經(jīng)過優(yōu)化的內(nèi)部控制能夠保障國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易等事項公正、公開，防范各種不合規(guī)處置風(fēng)險，保障國有資產(chǎn)的安全性，進(jìn)而有效防止資產(chǎn)流失。

三、行政事業(yè)單位在實施內(nèi)部控制過程中存在的主要問題

在實踐中部分行政事業(yè)單位在實施內(nèi)部控制的過程中出現(xiàn)了較多問題，在此分別從單位層面和具體業(yè)務(wù)層面加以總結(jié)和分析。

（一）從單位層面分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

按照內(nèi)部控制五要素及其整體框架體系來分析，行政事業(yè)單位的單位層面內(nèi)部控制主要與控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通與傳遞和內(nèi)部監(jiān)督五要素有關(guān)。在實施內(nèi)部控制的實務(wù)中，行政事業(yè)單位主要容易在內(nèi)部監(jiān)督和風(fēng)險評估兩個要素方面出現(xiàn)問題：

一是對內(nèi)部控制的監(jiān)督力度較弱。在實務(wù)中對內(nèi)部控制的監(jiān)督主要來源于單位的內(nèi)部審計機構(gòu)，而當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計多數(shù)存在內(nèi)部審計組織形式和人員沒有實質(zhì)獨立的現(xiàn)象，即把內(nèi)部審計機構(gòu)置于單位綜合部門或者財務(wù)管理層，這種方式嚴(yán)重影響了內(nèi)部審計機構(gòu)和人員的實質(zhì)獨立性，造成其難以對內(nèi)部控制機制是否存在重大缺陷進(jìn)行客觀、公正的評估監(jiān)督。

二是風(fēng)險管控意識不足，管控體系不夠健全。在實務(wù)中多數(shù)單位在實施內(nèi)部控制的過程中卻缺乏必要的風(fēng)險防控體系，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是行政事業(yè)單位的管理者風(fēng)險意識不強，認(rèn)為風(fēng)險是企業(yè)需要考慮的問題，行政事業(yè)單位以管理和社會公共服務(wù)為主，不存在運營管理風(fēng)險，從而對風(fēng)險管控體系的組建重視度不足：另一方面則是沒有嚴(yán)格按照內(nèi)部控制規(guī)范的要求在單位內(nèi)部建立起風(fēng)險管理體系，從而造成單位的內(nèi)部控制機制在風(fēng)險的分析、識別和衡量預(yù)警方面較為薄弱，在出現(xiàn)風(fēng)險問題時不能進(jìn)行有效防控。

（二）從具體業(yè)務(wù)層面分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

對于行政事業(yè)單位來說，其具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制主要與經(jīng)營活動收支管理、預(yù)算管控、政府采購、資產(chǎn)管理、合同和項目建設(shè)六大經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)容有關(guān)。在實務(wù)中行政事業(yè)單位較容易出現(xiàn)問題的業(yè)務(wù)主要是預(yù)算管控和政府采購：

一是預(yù)算管控的有效性不足。在實際工作中行政事業(yè)單位的預(yù)算管控業(yè)務(wù)的有效性不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是預(yù)算編制不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，當(dāng)前行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中仍然是以增量預(yù)算為主，未能充分考慮過去的預(yù)算支出項目和金額的合理性和科學(xué)性，并且有一部分的預(yù)算沒能落實到具體的項目中去，從而為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行提供了一個較為寬松的環(huán)境，大幅降低了預(yù)算資金的使用效率：另一方面則是預(yù)算的調(diào)整過于頻繁，造成預(yù)算的剛性約束力被弱化。

二是政府采購業(yè)務(wù)中的有效牽制性較弱。政府采購是行政事業(yè)單位財政資金支出的重要環(huán)節(jié)之一，在實務(wù)中部分單位的政府采購業(yè)務(wù)牽制性較弱主要體現(xiàn)在采購過程中沒有有效利用牽制制度，例如在政府采購業(yè)務(wù)中沒有引入內(nèi)部審計、財務(wù)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門以及資產(chǎn)管理部門等相關(guān)部門的參與，強化不同部門之間的相互牽制作用，來阻止部分單位為規(guī)避公開招標(biāo)進(jìn)行徇私舞弊行為，即采用以小額分散采購取代集中大額采購，實現(xiàn)政府集中采購的“化整為零”，從而為個人的違規(guī)舞弊行為提供了便利條件，影響了內(nèi)部控制的有效性。

四、行政事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)部控制的策略

如上文所述，行政事業(yè)單位在實施內(nèi)部控制的過程中存在較多問題，因此其內(nèi)部控制的有效性不足，亟待優(yōu)化。在此筆者結(jié)合自身的實際工作經(jīng)驗，建議從如下角度采取策略。

（一）從單位層面對內(nèi)部控制進(jìn)行優(yōu)化

結(jié)合行政事業(yè)單位在單位層面容易出現(xiàn)問題的內(nèi)部控制要素，建議從以下兩個方面對其內(nèi)部控制進(jìn)行優(yōu)化完善：

一是從提高風(fēng)險防控意識人手，構(gòu)建完善有效的風(fēng)險風(fēng)控體系，即行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從三個方面來對其風(fēng)險防控體系進(jìn)行優(yōu)化：一是管理層應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到風(fēng)險的客觀性及其對單位運營管理的破壞性，著力推行建立有效的風(fēng)險防控體系;二是單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照“風(fēng)險目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析與應(yīng)對”的步驟構(gòu)建風(fēng)險評估和預(yù)警機制，為風(fēng)險防控創(chuàng)造一個良好的環(huán)境：三是要在行政事業(yè)單位推進(jìn)對重大決策失誤的問責(zé)機制，從而在提高財政資金使用效率的同時防范其他運營管理風(fēng)險的發(fā)生。

二是提高單位內(nèi)部審計機構(gòu)和人員的實質(zhì)獨立性，強化內(nèi)部監(jiān)督職能，即行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從改變單位內(nèi)部審計機構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)體系中的層級，使其實質(zhì)獨立于被審計的部門，直接對單位的主要管理者負(fù)責(zé)，以使其具備實質(zhì)性的獨立，促使其對內(nèi)部控制存在的問題做客觀、公正的評價，同時內(nèi)部審計部門也應(yīng)當(dāng)從事后財務(wù)審計拓寬至單位所有經(jīng)濟(jì)活動的事前和事中審計，進(jìn)一步強化其對單位所有經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部監(jiān)督職能。

（二）從具體業(yè)務(wù)層面對內(nèi)部控制進(jìn)行優(yōu)化

在具體業(yè)務(wù)層面，行政事業(yè)單位可采取如下對策對內(nèi)部控制進(jìn)行優(yōu)化：

一是提升預(yù)算管控的有效性，即行政事業(yè)單位一方面在預(yù)算編制過程中改變增量預(yù)算的預(yù)算編制方式，全面推行零基預(yù)算編制方式，以剔除預(yù)算項目的一些不合理因素，或者盡快推行更為直觀且更易考核的績效預(yù)算管理模式：另一方面則是設(shè)置較為嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整審批制度并進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督，嚴(yán)格制約個人調(diào)整預(yù)算指標(biāo)的行為，從而提高預(yù)算的剛性約束力。

二是強化政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部牽制的力度，降低風(fēng)險發(fā)生的概率，即行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立政府采購的歸口管理機制，明確政府采購業(yè)務(wù)的不相容崗位職務(wù)的嚴(yán)格分離，對于通過各種形式實行“化整為零”方式進(jìn)行采購來規(guī)避公開招標(biāo)的行為，通過引入內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門以及資產(chǎn)管理部門等相關(guān)部門的全過程參與的方式來強化內(nèi)部牽制的力度，進(jìn)而降低采購風(fēng)險發(fā)生的概率。

五、結(jié)束語

本文從分析行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制優(yōu)化的積極作用人手，分別從單位層面和具體業(yè)務(wù)層面總結(jié)闡述了其在實施內(nèi)部控制過程中存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出具有針對性的優(yōu)化策略，旨在幫助行政事業(yè)單位完善其內(nèi)部控制機制，提高內(nèi)部管理水平，促使其更好地發(fā)揮社會公共服務(wù)職能。

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作者簡介：

朱虹，吉水縣國庫支付中心，江西吉安。