棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究

摘要：隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，部分城區(qū)已經(jīng)無(wú)法滿足居民的日常居住需求，加之部分老城區(qū)因?yàn)槟昃檬蓿ㄖ婆f，基礎(chǔ)設(shè)施落后，難以符合當(dāng)前社會(huì)生活的各項(xiàng)需求。在此區(qū)域內(nèi)居住的居民生活水平得不到提高，不利于城市的發(fā)展和進(jìn)步。目前，全國(guó)各地均在進(jìn)行棚戶區(qū)改造工作，而棚戶區(qū)由于涉及眾多區(qū)域和人口，需要大量的資金，其背后是高發(fā)的融資風(fēng)險(xiǎn)，本文將從棚戶區(qū)改造的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，分析其主要影響因素并提出相應(yīng)的防范策略。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū);改造項(xiàng)目;融資風(fēng)險(xiǎn);評(píng)估研究

一、棚戶區(qū)的含義及其改造的現(xiàn)實(shí)性

（一）棚戶區(qū)的含義

棚戶區(qū)問(wèn)題并不是近幾年橫空出現(xiàn)的現(xiàn)象，屬于特定歷史時(shí)期遺留下來(lái)的問(wèn)題，早已存在數(shù)十年。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，為了更好的發(fā)展城市的工業(yè)化，提升我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平，我國(guó)主要以密集型工業(yè)為主，大量的人員涌入到城市，為了便于工作和生活，人們習(xí)慣在工作地點(diǎn)附近尋找棲息之地，但是當(dāng)時(shí)由于經(jīng)濟(jì)條件落后，加上人們還沒(méi)有形成正確的認(rèn)識(shí)，職工的基本保障跟不上，只是在工廠附近搭建簡(jiǎn)易的住房，久而久之，由于年久失修，缺少相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，便形成了現(xiàn)在的棚戶區(qū)問(wèn)題。

具體何為棚戶區(qū)，理論界尚未形成統(tǒng)一的結(jié)論，主流學(xué)說(shuō)認(rèn)為，所謂的棚戶區(qū)主要是指簡(jiǎn)易房屋棚戶集中區(qū)。這與我國(guó)特殊的國(guó)情有關(guān)，為了提高我國(guó)的工業(yè)化水平，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中建設(shè)了大量的國(guó)有礦區(qū)和工廠，而這些工廠的員工便就近在國(guó)有礦區(qū)和工廠附近居住，由于房屋建設(shè)時(shí)間久遠(yuǎn)，設(shè)計(jì)簡(jiǎn)陋，質(zhì)量參差不齊且建筑密集，基本功能不齊全，居住環(huán)境惡劣。

（二）棚戶區(qū)改造的必要性

首先，棚戶區(qū)條件惡劣，無(wú)法滿足居住需求。棚戶區(qū)的房屋建筑大多比較簡(jiǎn)陋，是特殊時(shí)代的產(chǎn)物，距今已經(jīng)幾十年，隨著城市化過(guò)程的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度越來(lái)越快，人民對(duì)自身的居住環(huán)境也提出了更高的要求，棚戶區(qū)已經(jīng)難以滿足人們?nèi)粘５纳钚枨蠛途幼⌒枨?。由于棚戶區(qū)大多集中在原有的國(guó)有企業(yè)附近，面積小、人口密集，容易出現(xiàn)洪澇災(zāi)害。加上年久失修，相關(guān)的配套設(shè)施不健全，各種廢棄物品隨意堆放，不僅環(huán)境衛(wèi)生惡劣，而且容易發(fā)生火災(zāi)等隱患。

其次，棚戶區(qū)問(wèn)題容易引發(fā)群體性矛盾?，F(xiàn)如今，棚戶區(qū)居民已經(jīng)成為城市低收入群體的代名詞，甚至有人將棚戶區(qū)成為貧民窟。一部分是原本就生活在附近的工廠工人，由于生活在這里的居民收入水平較低，身份得不到認(rèn)可，在住房方面無(wú)法享受相應(yīng)的優(yōu)惠和補(bǔ)助，不得不繼續(xù)蝸居在原先的棚戶區(qū)內(nèi)。另一部分是從外地來(lái)的打工者，由于經(jīng)濟(jì)條件的限制，只能租住于棚戶區(qū)，使得棚戶區(qū)的人群結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，容易激化各種矛盾。城市的快速轉(zhuǎn)型和發(fā)展過(guò)程中，棚戶區(qū)居民自然也有自己的需求，居住權(quán)是公民所享有的基本權(quán)利之一，如果連最基本的居住權(quán)都無(wú)法滿足，那么公民的權(quán)利也就成為了一紙空話。隨處可見(jiàn)的生活垃圾與安全隱患，大量人群聚居，惡劣的生活環(huán)境使得棚戶區(qū)矛盾重重，極易引發(fā)群體性的社會(huì)沖突，危害社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

綜上所述，棚戶區(qū)改造是勢(shì)在必行的，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和社會(huì)意義。可以改善棚戶區(qū)居民的基本生活條件，提高居民的生活水平，滿足其日常所需，保障公民的基本權(quán)利，同時(shí)也可以使城市的面貌煥然一新，提高城市化的建設(shè)效果，建設(shè)更加干凈、美麗的新城市，實(shí)現(xiàn)社會(huì)地和諧穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安。

二、棚戶區(qū)改造的融資模式及其存在的風(fēng)險(xiǎn)

東北地區(qū)由于重工業(yè)比較發(fā)達(dá)，在新中國(guó)成立之后，集中力量進(jìn)行工業(yè)建設(shè)，鋼鐵、煤礦等產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)。這種勞動(dòng)密集型地產(chǎn)業(yè)使得諸多人口迅速涌入城市并在工廠附近安家，因此東北地區(qū)的棚戶區(qū)比較多，也是首先進(jìn)行棚戶區(qū)改造的省份，棚戶區(qū)改造模式已經(jīng)日趨成熟。此外，山東、江蘇、陜西等省份也紛紛進(jìn)行了棚戶區(qū)改造，目前棚戶區(qū)改造的融資模式主要有以下幾種。

（一）以政府為主導(dǎo)的融資模式

以政府為主導(dǎo)的棚戶區(qū)改造將政府作為絕對(duì)的主導(dǎo)者，吉林省的大部分城市，在棚戶區(qū)改造過(guò)程中就是以政府為主導(dǎo)的。政府作為行政部門，其主導(dǎo)下的棚戶區(qū)改造更具有力度，相比較市場(chǎng)融資而言，風(fēng)險(xiǎn)大大降低，可以有效的保障棚戶區(qū)居民的正當(dāng)權(quán)益。根據(jù)資料顯示，棗莊市在政府的主導(dǎo)下，棚戶區(qū)改造進(jìn)程大大加快，僅僅兩年的時(shí)間，棚戶區(qū)的居民便陸陸續(xù)續(xù)的住上了新樓房，極大的改善了當(dāng)?shù)鼐用竦纳詈途幼l件，提高了人民的生活質(zhì)量。以政府為主導(dǎo)的融資方式，其優(yōu)勢(shì)不言而喻，但其中也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。政府主導(dǎo)下的棚戶區(qū)改造不具有盈利性，而改造又需要大量的資金，這在無(wú)形中增加了政府財(cái)政方面的壓力，為了滿足棚戶區(qū)居民的需求，政府的信貸支持力度只增不減，長(zhǎng)此以往，政府也會(huì)愈加吃力。此外，政府的插手在一定條件下打破了金融市場(chǎng)的平衡，影響了金融市場(chǎng)的整體環(huán)境，難以發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，不利于經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展。政府主導(dǎo)下的融資模式將風(fēng)險(xiǎn)無(wú)形中轉(zhuǎn)移給了政府，雖然更有利于保障居民的合法權(quán)益，但對(duì)市場(chǎng)而言，失去了正常的市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律，給政府帶來(lái)了一定的壓力，也導(dǎo)致市場(chǎng)活力降低。

（二）以市場(chǎng)為主導(dǎo)的融資模式

以市場(chǎng)為主導(dǎo)的棚戶區(qū)改造以市場(chǎng)為導(dǎo)向，將改造棚戶區(qū)居民的居住環(huán)境和城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展、完善市區(qū)的基本功能結(jié)合在一起，形成了“在拆除原有棚戶區(qū)建筑進(jìn)行改造的同時(shí)，將土地出讓金定向返還棚改成本”的融資模式。這種融資模式與政府主導(dǎo)下的融資模式完全不同，政府不插手棚戶區(qū)改革過(guò)程，完全由市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)作，遵循資本的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律。

近年來(lái)，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的棚戶區(qū)融資模式越來(lái)越多，江蘇省徐州市在棚戶區(qū)改造過(guò)程就是典型的市場(chǎng)為主導(dǎo)的融資模式?？梢詫?shí)現(xiàn)棚戶區(qū)改造和房地產(chǎn)行業(yè)的有機(jī)結(jié)合，既實(shí)現(xiàn)了棚戶區(qū)居民改善其生活環(huán)境的要求，也活躍了房地產(chǎn)行業(yè)，釋放了市場(chǎng)的活力，增強(qiáng)了市場(chǎng)運(yùn)作的有機(jī)動(dòng)力。在這一過(guò)程中，棚戶區(qū)的改造開(kāi)始走向科學(xué)化和高效化，與此同時(shí)，市場(chǎng)為主導(dǎo)的棚戶區(qū)改造也存在著一定的問(wèn)題，棚戶區(qū)改造本身是一項(xiàng)涉及民生的問(wèn)題，是為了保障棚戶區(qū)居民的基本權(quán)益，市場(chǎng)的參與使得棚戶區(qū)項(xiàng)目成為了以營(yíng)利為目的的商業(yè)工程。在改造的過(guò)程中勢(shì)必?zé)o法最大限度的保護(hù)居民的合法權(quán)益，無(wú)形中增加了當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)壓力。

（三）“政府+市場(chǎng)”的融資模式

政府和市場(chǎng)是棚戶區(qū)改造過(guò)程中的兩大主體，二者各具優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，在此情況下，將政府和市場(chǎng)結(jié)合在一起，以“政府+市場(chǎng)”的融資模式開(kāi)啟了棚戶區(qū)改造的新的融資模式。這種融資方式將政府和市場(chǎng)合二為一，同時(shí)將政府和市場(chǎng)引入到棚戶區(qū)改造過(guò)程中，二者在改造過(guò)程中扮演著同等重要的角色。相比其他兩種融資模式，這種模式下的棚戶區(qū)改造具有兩種融資途徑，將風(fēng)險(xiǎn)均攤在兩個(gè)融資方身上，無(wú)形中降低了每一個(gè)的壓力。雖然這種融資方式具有強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)，但是由于參與方增多，無(wú)形中增加了管理方面的工作量，稍有不慎不僅可能會(huì)造成工作上的疏忽和資金的浪費(fèi)，還可能會(huì)出現(xiàn)貪污受賄、侵吞公款等現(xiàn)象。

（四）政府主導(dǎo)和市場(chǎng)參與的融資模式

政府主導(dǎo)和市場(chǎng)參與相結(jié)合的融資模式與政府+市場(chǎng)的融資模式有相似之處，皆在棚戶區(qū)改造過(guò)程中引入了政府和市場(chǎng)，不同之處在于二者發(fā)揮的作用不一樣。這種模式最早是遼寧省提出來(lái)的，主要有政府主導(dǎo)棚戶區(qū)改造過(guò)程中的融資問(wèn)題，以政府財(cái)政作為支撐，從而為棚戶區(qū)改造提供了資金基礎(chǔ)。同時(shí)適當(dāng)?shù)囊胧袌?chǎng)，由市場(chǎng)進(jìn)行靈活的自主調(diào)節(jié)。

在這種融資模式下，實(shí)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，將壓力轉(zhuǎn)移一部分給市場(chǎng)，同時(shí)也為市場(chǎng)提供了更多的選擇，帶動(dòng)了市場(chǎng)的活力，有利于企業(yè)的發(fā)展。從遼寧省的棚戶區(qū)改造成果來(lái)看，這種融資模式具有很大的優(yōu)勢(shì)。但是從另一方面來(lái)講，既然有市場(chǎng)的參與，那么市場(chǎng)的不穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之而來(lái)，在一定程度上增加了棚戶區(qū)改造過(guò)程中的融資風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資模式的途徑

（一）實(shí)現(xiàn)融資方式的公開(kāi)化、透明化

棚戶區(qū)改造是惠及民生的項(xiàng)目，應(yīng)該以居民的合法權(quán)益為重。為了減少融資過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和損失，防止貪污腐敗問(wèn)題的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)在棚戶區(qū)改造過(guò)程中進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼呒?lì)。增強(qiáng)相關(guān)從業(yè)者自身的責(zé)任感，通過(guò)融資過(guò)程的公開(kāi)化、透明化將棚戶區(qū)改造過(guò)程中的行為置于陽(yáng)光之下，防止各種可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和損失。

（二）建立科學(xué)完善的監(jiān)督體系

棚戶區(qū)改造過(guò)程中由于涉及范圍廣，關(guān)系到眾多住戶的生活問(wèn)題，需要大量的資金，這些資金的流通和使用極大的增加了棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，各種貪污、挪用資金等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。為了保障棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的順利進(jìn)行，減少貪污、挪用資金等問(wèn)題，需要制度方面進(jìn)行相應(yīng)的完善，規(guī)范棚戶區(qū)改造融資過(guò)程中的各項(xiàng)行為。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)著手建立科學(xué)完善的監(jiān)督體系，不僅要自上而下進(jìn)行監(jiān)督，也要形成自下而上的監(jiān)督模式，細(xì)化行為規(guī)范，一方面有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行整改，同時(shí)也可以對(duì)相關(guān)部門和從業(yè)人員起到警醒作用，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，使融資過(guò)程更加高效，加快棚戶區(qū)的改造過(guò)程。

四、優(yōu)化金融服務(wù)體系

對(duì)于棚戶區(qū)改造而言，如何優(yōu)化金融服務(wù)體系是至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，這關(guān)系到棚戶區(qū)改造能否順利進(jìn)行。以往，由于缺少棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)，只能摸著石頭過(guò)河慢慢地進(jìn)行摸索，而隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的累積，關(guān)于金融服務(wù)體系的優(yōu)化升級(jí)也有了相應(yīng)的解決措施。對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)多項(xiàng)措施并舉，借助實(shí)施立法、法律法規(guī)等方式進(jìn)行政策性的激勵(lì)，進(jìn)一步增強(qiáng)資本的利用效率，減少融資過(guò)程可能帶來(lái)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。棚戶區(qū)改造牽涉面廣，時(shí)間戰(zhàn)線長(zhǎng)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也比較多，這就需要相關(guān)人員盡早認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的存在，及早進(jìn)行防范，只有這樣，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目才能順利進(jìn)行，保障居民的居住權(quán)。

五、結(jié)語(yǔ)

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)惠及民生的項(xiàng)目，可以有效的改善棚戶區(qū)居民的生活環(huán)境，減少城市的動(dòng)蕩因素，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目由于工程量大，需要大量的資金，在改造過(guò)程中存在著一定的融資風(fēng)險(xiǎn)，這就需要政府和市場(chǎng)在改造過(guò)程中針對(duì)不同融資方式所可能存在的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的防范措施，提前進(jìn)行有效的疏通，進(jìn)而減少棚戶區(qū)改造項(xiàng)目所面臨的壓力，早日完成棚戶區(qū)改造，讓棚戶區(qū)居民早日實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]付瑞平.PPP融資模式在棚戶區(qū)改造中的運(yùn)用優(yōu)勢(shì)[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2015（08）.

作者簡(jiǎn)介：

宋平，吉林省遼源市財(cái)政局，吉林遼源。