土地財(cái)政的成因及風(fēng)險(xiǎn)分析

謝舒舒

摘要：不少_--四線城市土地出讓金破百億，不僅由于這些城市發(fā)展前景好，也從側(cè)面反映出地方政府對(duì)土地的過度消費(fèi)。目前，地方政府的土地財(cái)政收入占到總財(cái)政收入的很大比例，形成了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。地方政府追求財(cái)政最大化、利益集團(tuán)、官員考核制度、路徑依賴都是引起土地財(cái)政的成因，同時(shí)，過度依賴土地財(cái)政將會(huì)帶來房?jī)r(jià)升高、地方政府債務(wù)危機(jī)等風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要通過建立土地專項(xiàng)債券、改革官員考核制度和稅收制度來改善這些問題。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政 成因 風(fēng)險(xiǎn)分析

一、引言與文獻(xiàn)綜述

土地出讓金超過百億的城市出現(xiàn)了不少三四線城市的身影，三四線城市成為土地出讓金大戶是否會(huì)引起高房?jī)r(jià)向三四線城市的轉(zhuǎn)移？這些三四線城市巨額的土地出讓金收入是否引起地方政府對(duì)土地財(cái)政收入的過度依賴？房?jī)r(jià)增長(zhǎng)速度的放緩是否會(huì)影響到地方政府利益，進(jìn)而影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展？這些都是值得思考的問題。

關(guān)于土地財(cái)政收入的定義，平新喬等（2016）指出，是政府通過出讓、抵押國(guó)有土地使用權(quán)等方式處置土地所得到的全部收入，是政府預(yù)算外收入的主要來源，這是“狹義的土地財(cái)政收入”。黃國(guó)龍（2013）則提出“廣義的土地財(cái)政收入”，還包括發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)等帶來的稅費(fèi)收入以及地方財(cái)政收入的增加。

對(duì)于土地財(cái)政收入帶來的正面和負(fù)面影響，鄭思齊（2014）的實(shí)證分析表明，土地價(jià)格上漲可以放松地方政府的預(yù)算約束，帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模擴(kuò)大，而投資規(guī)模擴(kuò)大進(jìn)一步正反饋到土地資本化中，但這樣的融資方式引起了融資外部性，帶動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲，使地方經(jīng)濟(jì)受房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)影響較大。王媛（2016）基于2003-2008年地級(jí)市數(shù)據(jù)分析表明，發(fā)展稟賦較差的城市，通過低價(jià)引資的土地出讓方式，可以帶來當(dāng)?shù)赝恋厥褂眯实奶岣吆惋@著產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)效應(yīng)。

對(duì)于地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政依賴的原因，王曉陽（2007）認(rèn)為對(duì)于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不佳的地區(qū)，地方政府財(cái)力不足，故官僚機(jī)構(gòu)傾向于運(yùn)用行政權(quán)力和國(guó)有產(chǎn)權(quán)資源為本部門創(chuàng)收，籌措發(fā)展用資金。白彥峰（2013）認(rèn)為在分稅制改革最初幾年，土地出讓金穩(wěn)中有降，但隨著中央政府一系列土地政策出臺(tái)，土地出讓的合約自由受到妨礙，以“負(fù)地價(jià)”出讓土地獲取當(dāng)期收入和預(yù)算。

綜上所述，自土地出讓金制度出臺(tái)后，土地財(cái)政收入成為了地方政府的重要財(cái)政收入來源，利用土地創(chuàng)收成為增加財(cái)政收入的主要手段。土地財(cái)政可以帶來促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來明顯的產(chǎn)出效應(yīng)。但是，土地資源有限，地方財(cái)政尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景較差的地區(qū)對(duì)土地財(cái)政收入的過度依賴，相當(dāng)于對(duì)土地的過度消費(fèi)，隨之而來的房地產(chǎn)價(jià)格上漲，將會(huì)使得本地區(qū)內(nèi)消費(fèi)能力下降，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。

二、土地財(cái)政收入成為重要來源的原因分析

1.地方政府追求財(cái)政收入最大化

假定地方政府的基礎(chǔ)是滿足個(gè)人財(cái)富需求的理性人，而并不是自然而然促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和為全民服務(wù)的實(shí)體。地方政府在實(shí)行其政府職能時(shí)，財(cái)政收入是支持其建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、支持本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、對(duì)低收入人群進(jìn)行收入再分配等各種行政職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，故地方政府傾向于追求地方財(cái)政收入的最大化。

地方財(cái)政收入包括轉(zhuǎn)移支付、非稅收入、地方稅收入和共享稅收入。自1994年以來，我國(guó)將稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。中央稅和中央地方共享稅大多收入來源穩(wěn)定，數(shù)額較大，而地方稅則稅源分散、稅收不確定。增值稅在地方財(cái)政收入中的主體地位下降，地方政府“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”的不匹配，地方財(cái)政收入小于支出，轉(zhuǎn)移支付不能彌補(bǔ)其財(cái)政預(yù)算赤字，引發(fā)多數(shù)地方政府債務(wù)規(guī)模較大，財(cái)政收入小于財(cái)政支出。

土地財(cái)政收入在地方政府財(cái)政收入中占到主體地位，且地方政府對(duì)土地供給壟斷，故地方政府為追求財(cái)政收入最大化或財(cái)政赤字最小化，將會(huì)增加地方土地供給，從而增加土地出讓金收入。地方政府還可以征收房產(chǎn)稅、土地增值稅、房地產(chǎn)企業(yè)繳納的所得稅和營(yíng)業(yè)稅等各種與房地產(chǎn)有關(guān)的稅目，出讓土地使用權(quán)不止帶來土地出讓金對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)，也帶來了稅收的增加。

故地方政府追求財(cái)政收入最大化的行為將會(huì)帶來地區(qū)土地供給的增加，土地出讓金收入的增加。

2.利益集團(tuán)對(duì)地方政府行為的影響

自1988年房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)施市場(chǎng)化改革后，房地產(chǎn)行業(yè)成為了暴力行業(yè)，其利潤(rùn)水平明顯高于其他行業(yè)，2009年胡潤(rùn)百富豪榜中，財(cái)產(chǎn)超過一百億的65人中有一半以上主業(yè)為房地產(chǎn)開發(fā)。房地產(chǎn)行業(yè)利潤(rùn)率高的背后是無數(shù)普通民眾的買單，房?jī)r(jià)收入比明顯高于世界公認(rèn)的平均水平，尤其是一線城市和部分二線城市。

在房地產(chǎn)價(jià)格上漲的這一過程中，少數(shù)人包括房地產(chǎn)商、炒房者等受益，但對(duì)于大多數(shù)有剛需的買房者卻需要付出減少消費(fèi)、增加購(gòu)房?jī)?chǔ)蓄的代價(jià)。房地產(chǎn)發(fā)展還需要金融體系的支持，銀行等金融機(jī)構(gòu)放出貸款，支持房地產(chǎn)企業(yè)向地方政府購(gòu)買土地使用權(quán)，修建房屋。近年來，金融機(jī)構(gòu)的貸款對(duì)象更多傾向于高利潤(rùn)的房地產(chǎn)行業(yè)，使得金融機(jī)構(gòu)壞賬率降低，利潤(rùn)增加。高房?jī)r(jià)更是引發(fā)了拆遷和征地過程中財(cái)富的再分配。

這些受益的少數(shù)人成為了房地產(chǎn)利益集團(tuán)，且其受益人數(shù)少，而為之買單的人數(shù)多，故為分配性聯(lián)盟。分配性聯(lián)盟即為利益集中，規(guī)模較小的利益集團(tuán)，這些利益集團(tuán)盡最大努力獲取社會(huì)財(cái)富以滿足自身利益，并不為整個(gè)社會(huì)的利益考慮。

房地產(chǎn)分配性聯(lián)盟為獲取社會(huì)財(cái)富，則需要發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)以獲取利潤(rùn)、增加收入，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展離不開地方政府土地供給的增加。房地產(chǎn)企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展房地產(chǎn)，不僅帶來土地出讓金的增加，還會(huì)帶來高額的稅收增加，以及GDP的增長(zhǎng)，房地產(chǎn)分配性聯(lián)盟通過“捐稅”這一行為影響地方政府對(duì)其利益集團(tuán)的政策偏袒。中央政府宏觀調(diào)控政策如果不利于房地產(chǎn)分配性聯(lián)盟，地方政府往往會(huì)偏向于對(duì)其不執(zhí)行或者“軟執(zhí)行”。

3.地方政府官員考核制度的影響

假定政府官員是理性人，不僅追求其個(gè)人財(cái)富的最大化，同時(shí)也追求個(gè)人政治權(quán)利的最大化。中央政府對(duì)地方政府官員的升遷以及績(jī)效激勵(lì)具有絕對(duì)的決定權(quán)，其對(duì)地方政府的考核主要采用相對(duì)績(jī)效評(píng)估法。地方政府官員為了其政治權(quán)利進(jìn)一步擴(kuò)大，傾向于在績(jī)效評(píng)估中獲勝?？?jī)效評(píng)估主要是GDP增長(zhǎng)率、地方財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，故政府官員要在每一輪的晉升考核中獲勝，需要運(yùn)用各種手段促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的短期增長(zhǎng)。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)只有技術(shù)進(jìn)步和要素投入增加，短期的經(jīng)濟(jì)增加則通過增加要素供給和引進(jìn)投資實(shí)現(xiàn)。增加土地供給可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)要素供給增加和引進(jìn)投資，進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的短期增長(zhǎng)。同時(shí)增加土地供給可以帶來政府財(cái)政收入增加，財(cái)政收入預(yù)算的增加有助于地方政府進(jìn)一步增加投資，發(fā)展當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，對(duì)低收入者轉(zhuǎn)移支付進(jìn)而拉動(dòng)消費(fèi)。消費(fèi)和投資的增加有利于短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)和短期內(nèi)就業(yè)崗位的增加。

故政府官員在目前以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的考核晉升體系中，經(jīng)濟(jì)的短期增長(zhǎng)成為地方政府官員的共同追求，而土地供給增加不僅帶來的土地財(cái)政收入的增加，還可以進(jìn)一步促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的短期增長(zhǎng)，使得政府官員在績(jī)效評(píng)估中獲勝，進(jìn)一步擴(kuò)大其政治權(quán)利。

4.路徑依賴

“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”是目前地方政府“經(jīng)營(yíng)”城市的主要模式。目前，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的傳統(tǒng)模式無法為政府提供充足持續(xù)的資金支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“土地融資”成為多數(shù)地方政府的主要資金來源。一方面，居住用地價(jià)格的上漲使得土地出讓金的增加和土地抵押融資的增加，進(jìn)而給地方政府帶來充足持續(xù)的資金來源支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠有效資本化到居住地價(jià)格中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越完善，居住地價(jià)格越高。當(dāng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本化效應(yīng)越高，下一期地方政府會(huì)更多地采用“土地融資”的方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

這種土地出讓與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的互動(dòng)機(jī)制，是目前中國(guó)特有的財(cái)政體制和土地制度的產(chǎn)物，是中國(guó)城市發(fā)展的路徑。雖然“土地融資”有效的加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程，加快了城市化的進(jìn)程，但是可能帶來土地泡沫，推高房?jī)r(jià)，使得消費(fèi)升級(jí)難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)土地供給有限，這種“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”并不是可持續(xù)發(fā)展的，逐漸升高的地價(jià)和房?jī)r(jià)也會(huì)形成擠出效應(yīng)，不利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)中其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

地方政府發(fā)展模式為增加土地供給以增加財(cái)政收入促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且土地財(cái)政收入為主要收入來源，從而形成了路徑依賴，使土地財(cái)政收入進(jìn)一步增加。

三、土地財(cái)政依賴的風(fēng)險(xiǎn)分析

1.土地財(cái)政收入不可持續(xù)性

目前，地方政府由于上述各種原因，傾向于增加土地供給。但城市土地面積有限，且城市規(guī)劃中用于創(chuàng)收的土地供給有限，地方政府通過拆遷、征地、修改城市土地規(guī)劃等途徑擴(kuò)大土地供給，引起了土地城市化快于人口城市化。一味以土地財(cái)政來增加的地方財(cái)政收入具有不可持續(xù)性。當(dāng)期用于創(chuàng)收的土地供給消耗過多，將使下屆地方政府的土地供給相對(duì)減少，以此類推，土地財(cái)政體制終將遭受破壞，從而給過度依賴土地財(cái)政的地方政府以沖擊。

2.房?jī)r(jià)推高產(chǎn)生擠出效應(yīng)

“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”是目前許多城市的發(fā)展路徑，但這一過程催生了房?jī)r(jià)的高漲。房?jī)r(jià)的高漲擴(kuò)大了貧富差距，按勞分配的收入分配功能弱化。同時(shí)，房?jī)r(jià)上漲帶來擠出效應(yīng)，引起金融資源配置不均，商業(yè)銀行等貸款機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)傾向于將金融資源配置到房地產(chǎn)行業(yè)。房地產(chǎn)行業(yè)的高利潤(rùn)率將社會(huì)閑置資金大量引入房地產(chǎn)市場(chǎng)，這使得實(shí)體經(jīng)濟(jì)中其他行業(yè)的投資減少，非房地產(chǎn)行業(yè)的企業(yè)通過固定資產(chǎn)投資拉高企業(yè)的利潤(rùn)率。這都不利于其他行業(yè)的發(fā)展，容易引發(fā)全民“炒房熱”。地方財(cái)政收入從長(zhǎng)期來看，應(yīng)該依賴于當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而不只是房地產(chǎn)的發(fā)展。

3.政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在2008年金融危機(jī)后，政府出臺(tái)四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中，地方政府需要承擔(dān)一半以上。借此，地方政府成立了以政府信用為保證的融資平臺(tái)公司，利用儲(chǔ)備土地為抵押進(jìn)行借貸，地方政府債務(wù)急劇擴(kuò)張。地方政府負(fù)有償還義務(wù)和擔(dān)保義務(wù)的債務(wù)中，以土地出讓金擔(dān)保和償還的債務(wù)比率較高。因此，地方政府不止在消耗目前已有的土地供給，還使用未來的土地供給獲得的收益進(jìn)行抵押，用來實(shí)現(xiàn)當(dāng)期財(cái)政收入的最大化，解決流動(dòng)性危機(jī)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)激增。而地方政府的借貸資金來源主要是商業(yè)銀行，一旦地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)，將有可能進(jìn)一步引發(fā)銀行系統(tǒng)的危機(jī)。

四、結(jié)論與建議

第一，改革目前的官員考核制度，不以單一的短期的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為考核標(biāo)準(zhǔn)。地方政府不止發(fā)揮宏觀調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能，更應(yīng)該關(guān)心民生、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。故官員考核制度更應(yīng)該考慮地區(qū)的收入平等狀況、公共服務(wù)能力以及長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

第二，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立。不以地方政府為征地的唯一買方和開發(fā)商買地的唯一賣方，打破地方政府對(duì)土地的壟斷，將土地作為流轉(zhuǎn)要素投入到市場(chǎng)中，尤其是推動(dòng)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，受益方為農(nóng)村集體土地所有者，將土地收益與市場(chǎng)看齊，而不是接受帶有強(qiáng)制性質(zhì)的征地補(bǔ)償款。

第三，規(guī)范地方政府制定城市規(guī)劃和修改城市規(guī)劃的權(quán)限，尤其是對(duì)于土地規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，建立完善的規(guī)劃修改機(jī)制，降低地方政府為增加土地供給而修改土地規(guī)劃的隨意性。