農(nóng)村林權(quán)改革政策的執(zhí)行與績效評估

楊富茂

[摘 要]根據(jù)全國105個村莊1033份問卷資料，對農(nóng)村林改政策的執(zhí)行與績效進(jìn)行分析。研究表明，村莊林權(quán)改革整體取得了重大進(jìn)展，確權(quán)到戶成效良好;農(nóng)民林地的四至界限日益清楚。與此同時，研究發(fā)現(xiàn)林權(quán)證書頒證率地區(qū)差異明顯，農(nóng)戶間仍存在爭議和糾紛，農(nóng)民林業(yè)經(jīng)營缺少技術(shù)服務(wù)和資金投入等問題，需要在改革中進(jìn)一步處理和改善。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村林權(quán)改革;政策執(zhí)行;績效評估

[中圖分類號]F326.22 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

林權(quán)改革是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營從耕地推向林地的創(chuàng)新性改革，是擴(kuò)展林業(yè)生產(chǎn)空間、拓寬林農(nóng)增收路徑的重要改革，是新常態(tài)下推進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵改革。林權(quán)改革是對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所有稀缺資源的制度改革，將以往主要由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營的集體山林明晰產(chǎn)權(quán)，確權(quán)到戶。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院依托 “百村觀察”平臺，在全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的調(diào)查和走訪，以期對我國現(xiàn)階段農(nóng)村林權(quán)改革進(jìn)行了解和評估。

1 樣本村莊區(qū)劃與調(diào)查內(nèi)容

基于對全國254個村莊、4178位農(nóng)民的走訪調(diào)查，對其中涉及林權(quán)改革的105個村莊1033個農(nóng)戶進(jìn)行分析研究。將村莊劃分為七大區(qū)域進(jìn)行比較分析，其中地處華東、西南地區(qū)的村莊占比22.86%;位于華中地區(qū)村莊占比20.95%;位于西北地區(qū)的村莊占比12.38%;屬華南地區(qū)的村莊占比11.43%;位于東北、華北地區(qū)的村莊分別占比7.76%、7.76%。調(diào)查由村莊問卷和農(nóng)戶問卷兩部分組成。村莊問卷調(diào)查包括：確權(quán)時間、確權(quán)方式、頒證情況、服務(wù)提供及機(jī)構(gòu)等。農(nóng)戶問卷涉及：農(nóng)戶基本情況、確權(quán)的開展、糾紛情況等相關(guān)內(nèi)容。本文的所有數(shù)據(jù)問題均源于上述村莊和農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)。

2 農(nóng)村林權(quán)改革的進(jìn)展?fàn)顩r

2.1 總體進(jìn)度

農(nóng)村林權(quán)改革主要以村為單位，對村莊開展情況進(jìn)行分析能基本反映改革的總體進(jìn)度。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過九成的村莊于21世紀(jì)初開始進(jìn)行集體林權(quán)改革。從數(shù)據(jù)來看，1980年至1999年進(jìn)行林權(quán)改革的村莊不足一成;2000年之后開展林權(quán)改革的村莊大幅增加，其中2000年至2009年占比為51%;2010年至今的占比為43%。整體上林權(quán)改革的開展率在逐年增加，村莊林改積極性日益增強(qiáng)，2010年后隨著國家林業(yè)政策的推進(jìn)，林權(quán)改革進(jìn)入發(fā)展“蜜月期”。

2.2 確權(quán)方式

從林改確權(quán)方式來看，目前主要有三種方式：分股不分山、聯(lián)戶承包和按人均分，承包到戶。在105個有效村莊樣本中，62.86%的村莊以“按人均分，承包到戶”的方式確權(quán);14.28%的村莊為“聯(lián)戶承包”;22.86%的村莊以“分股不分山”方式確權(quán)。就農(nóng)民林地確權(quán)的情況而言，在1033個有效農(nóng)戶樣本中，81.41%的農(nóng)民通過“按人均分，承包到戶”方式確權(quán);采用“聯(lián)戶承包”和“分股不分山”的方式的比重分別為5.81%和 12.78%。由此可見，“按人均分，承包到戶”已成為農(nóng)村林地確權(quán)的主要方式，林地入戶已現(xiàn)成效。（見表1）

就不同地區(qū)具體來分析，除東北地區(qū)外其他地區(qū)對“按人均分，承包到戶”的確權(quán)方式的偏好十分明顯，其中華北地區(qū)占比最高，達(dá)到100%，華南地區(qū)占比最低，為66.92%;相比之下，確權(quán)不確地的“分股不分山”方式和多戶聯(lián)營的“聯(lián)戶承包”方式使用率不高。綜合來看，林改確權(quán)中東北農(nóng)民主要以股份分紅形式實(shí)現(xiàn)林地收益，其余地區(qū)農(nóng)民多“按人均分，承包到戶”，華北地區(qū)最為顯著。

3 農(nóng)村林權(quán)改革面臨的問題

3.1 確權(quán)頒證的覆蓋面

村莊林權(quán)證頒證情況直接反映林權(quán)改革的落實(shí)程度。為統(tǒng)一確權(quán)林地的判別標(biāo)準(zhǔn)，本文以發(fā)證林地面積為分析對象。文章依據(jù)村莊林地確權(quán)頒證的情況，把村莊已經(jīng)確權(quán)頒證的林地總面積（單戶林權(quán)證總面積+聯(lián)戶林權(quán)證總面積）與村莊林地面積相除，計(jì)算出各村的林地確權(quán)頒證率，用以衡量村莊林地的確權(quán)程度和林權(quán)改革的覆蓋面。由于部分村莊存在確權(quán)但未頒證的情況，因此在此處計(jì)算中出現(xiàn)確權(quán)頒證率為零的情況，本文將其視作林地未實(shí)現(xiàn)頒證確權(quán)的部分。

調(diào)查顯示，村莊林地確權(quán)頒證率差異明顯，覆蓋面不均衡。就村莊林地確權(quán)頒證率來說（見表2），林地沒有實(shí)現(xiàn)頒證確權(quán)的村莊占比19.12%，確權(quán)頒證率在“1%～33%”“34%～66%”、“67%～99%”之間的村莊占比接近，分別為10.29%、10.29%和13.24%，47.06%的村莊林地確權(quán)頒證率為100%。全國的林地確權(quán)頒證率均值為0.65，分區(qū)域來看，東北地區(qū)的林地確權(quán)頒證率均值最低，為0.30;華北地區(qū)確權(quán)頒證率均值最高，為0.97;華南、華中、華東、西北、西南地區(qū)確權(quán)頒證率均值分別是0.81、0.77、0.55、0.47、0.73，不同區(qū)域的確權(quán)頒證率差異明顯。

3.2 確權(quán)糾紛情況

一方面，以《森林法》《物權(quán)法》為代表的相關(guān)林改的法律、法規(guī)以及地方性文件涉及不同立法部門、不同效力層級，缺乏專門性和統(tǒng)一性，沒有完整、明確的規(guī)定林地產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容。在調(diào)整林權(quán)法律關(guān)系的實(shí)踐過程中，現(xiàn)有的權(quán)利規(guī)范也表現(xiàn)出規(guī)制力和解釋力的不足。另一方面，2008年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》、2013年“中央一號文件”先后對集體林權(quán)改革做出要求，前者指出用五年時間基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)，后者強(qiáng)調(diào)妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。

從調(diào)查數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)（見表3），80.99%的農(nóng)民認(rèn)為林地界限“清楚且無爭議”，但林改后農(nóng)民林地四至界限仍然存在模糊和爭議。9.85%的農(nóng)民認(rèn)為“界限清楚，但有爭議”，7.79%的表示“無爭議，但不清楚界限”，兩者合計(jì)占比17.64%。就不同區(qū)域而言，華中、西南地區(qū)爭議較多，兩地農(nóng)民認(rèn)為林地“界限清楚，但有爭議”“無爭議，但不清楚界限”的占比分別是11.49%、11.06%和15.65%、9.16%。

3.3 確權(quán)工作難點(diǎn)

林農(nóng)在經(jīng)營中獲得服務(wù)和幫助的成效是保證林業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)確權(quán)工作的關(guān)鍵，也是難點(diǎn)。對林業(yè)服務(wù)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，51.59%的農(nóng)民林業(yè)經(jīng)營沒有機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，而且地區(qū)差異突出（見表4），華東地區(qū)提供服務(wù)的占比最低，為30%，西南地區(qū)最高，占比62.39%。林業(yè)經(jīng)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要服務(wù)是“提供種苗”，占比60.11%，“技術(shù)服務(wù)”占比18.54%（見表5），不足兩成?？梢?，林業(yè)服務(wù)供給量不足，服務(wù)內(nèi)容相對單一，沒有針對性地解決林農(nóng)生產(chǎn)難題，服務(wù)缺乏“立體感”。

4 基本結(jié)論

通過上文的分析，我們對當(dāng)前農(nóng)村林權(quán)改革執(zhí)行進(jìn)展和績效進(jìn)行了簡要評估，并得出以下主要結(jié)論。

第一，村莊林權(quán)改革整體取得了重大進(jìn)展，“按人均分，承包到戶”成為主要確權(quán)方式，林地確權(quán)到戶取得了良好成效。2008年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》明確指出以勘界發(fā)證來明確承包關(guān)系，林權(quán)證成為林地身份證。明確林權(quán)主體就是要明確林權(quán)主體邊界和確保林權(quán)主體收益，也就是要“確權(quán)到戶”。但確權(quán)中村莊林權(quán)證的頒發(fā)仍存在一定的空缺，不同區(qū)域的確權(quán)頒證率差異明顯，林權(quán)證到戶率有待進(jìn)一步提高。

第二，總體來看，隨著林權(quán)改革的深入，明晰產(chǎn)權(quán)的任務(wù)取得重大進(jìn)展，農(nóng)民林地的四至界限日益清楚，林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果顯著，但仍存在模糊和爭議的情況，在后續(xù)推進(jìn)中需要持續(xù)厘清。

第三，農(nóng)林收益驅(qū)動變化影響林權(quán)改革，林權(quán)改革的最終目的是提高森林經(jīng)營效率，農(nóng)民林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展是深化改革需要關(guān)注的重要內(nèi)容。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，林業(yè)服務(wù)供給不足，農(nóng)民林業(yè)經(jīng)營的主要困難是“缺乏資金投入”“缺乏撫育技術(shù)”。可見，在林權(quán)改革中應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)民的林業(yè)經(jīng)營指導(dǎo)，充分激發(fā)林業(yè)生產(chǎn)活力。

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