論當前我國普法措施的轉變

葉琪

摘要：普法是我國一項重要的法律活動，目前“六五”普法已經(jīng)結束。新階段的普法活動面對的是以及有限的社會總資源和普法總資源，當以資源分配的視角分析時，可以發(fā)現(xiàn)普法者在新的普法階段應當對具體的普法措施進行調整，適應新的社會背景和社會需求，提高普法資源的利用效率，促進普法目標的實現(xiàn)。具體而言，普法內容方面應當實現(xiàn)從普及知識到普及理念的轉變，在普法主體上不能忽視政府的重要角色，在普法方式上以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新型傳媒應當?shù)玫街匾暋?/p>

關鍵詞：普法；績效評估；互聯(lián)網(wǎng)

中圖分類號：D920.0 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）019-000-03

一、問題的提出

我國的普法工作已經(jīng)走完了三十年，雖然一直存在著爭議，但不可以否認三十年的普法確實對我國法治社會的建設發(fā)揮了積極作用。如今六五普法已經(jīng)走向了尾聲，未來的普法工作如何進行也受到了廣泛關注。有關普法的理論討論很多，如對普法本身合理性進行討論，有研究者將我國學界關于普法的主流看法概括為三種有代表性的觀點：一種觀點認為普法在我們這個后法治化國家具有極其重要的意義；也有觀點對普法及其成效提出了質疑①；還有的觀點介于兩者之間，既不從根本上否定普法活動，又對其目標和作用提出質疑②。此外也有大量論著對普法的定位和作用進行分析③，有的認為普法是法律的告知和說服④；或是一場自上而下的法律嘗試啟蒙運動⑤；或是配合立法的政治動員，將大、小傳統(tǒng)縫綴起來，整合一體，而蔚為一種法律共同體⑥。其他的討論包括普法與傳統(tǒng)中國法律傳播的比較⑦，現(xiàn)實普法出現(xiàn)的問題和相應對策⑧，再有細致到針對不同群體提出具體的普法建議⑨，等等。

普法的最終的目標是促進法治社會的建立，正如學者認為“普法”并不是一輛發(fā)送法律知識的運輸車，也不是一種旨在確立支配性關系的權力媒介，而是一條旨在讓全中國人民加入法制建設、過上一種 “法治” 生活的生產(chǎn)線。⑩當前，新的社會環(huán)境、特定的普法階段以及普法領域有限的總資源都要求普法者——特別是承擔重要普法任務的政府，將資源投入到能最有效產(chǎn)生普法成果的措施中去。因此如何利用有限的資源高效普法成為關乎普法持續(xù)性、有效性以及能否盡快實現(xiàn)普法目標的關鍵問題。本文不意于討論普法本身的性質或普法合理性問題，在肯定普法的必要性的前提下，立足于當前普法現(xiàn)實，著重討論具體普法措施的選擇，為未來普法活動提供建議。

二、普法內容：從知識到理念

在我國過去數(shù)十年的普法中，法律知識一直是普法的主要內容。從前十年的“掃盲式普法”，到“三五”首次在普法目標中提到了法制意識與法制觀念，再到“四五”、“五五”對法律教育、法律素質進一步強調。到“六五”時，普法目標已經(jīng)有了較大改進，從過去強調單維度、向多維度的轉變，從純粹法律知識、法律意識、法律素質到法治精神、法治文化方向的發(fā)展，并將公民自覺學法、守法、用法的法治實踐作為目標予以推進。這一轉變是值得肯定的，在未來的普法立法和普法實踐中也應當按照這一思路，繼續(xù)側重法律理念與法律服務，這在長期意義上有利于提高普法效率、節(jié)約普法資源、實現(xiàn)普法目標的要求。

首先，我國基礎法律體系已基本建成，與民眾生活最息息相關的合同、侵權、物權、婚姻家庭、刑法等基本都已經(jīng)頒布多年，基礎法律知識已經(jīng)隨著前期“掃盲式普法”、“知識性普法”的進行而得以傳播，甚至很多法律知識已經(jīng)成為了基本常識或社會經(jīng)驗，可以通過一般的人際交流或生活體驗進行傳播，因此在以后的普法活動中，這部分法律知識再進行重復普及是否還有必要呢？

其次，普法的一個關鍵因素是受眾的接受程度，接受程度的高低與對法律的需求密切相關，而法律需求又來源于日常生活，因此與普羅大眾生活距離較遠的法律人們需求度并不高。而隨著我國法律體系不斷完善，相應的司法解釋、條例細則更加復雜，社會情況更加多變，考慮到具體參與普法活動的人員并不總是法律專業(yè)人士，他們是否可以在普法過程中妥善、準確地向普法受眾傳遞法律知識或是回答具體法律問題，這值得疑問。如果活動本身難以實現(xiàn)普法的目的，那我們就必須考慮改變普法內容，否則將會造成大量普法資源的浪費。另外考慮到比較優(yōu)勢的存在，細節(jié)性、專業(yè)性的法律問題還是應當交給專業(yè)法律人員解決，對于非法律專業(yè)人士而言，擁有依法解決問題的法律意識遠比細節(jié)性的法律知識更為重要。的所以與將普法資源投入到傳播不完全準確的知識，更應當投入到普法法律理念、法治意識中。

第三，傳播法律知識并不是實現(xiàn)普法的最終目的最直接的方式。不可否認基本法律概念、法律知識、法律制度的普及是法治社會的建立的基礎性條件，但普法與守法之間并不是單一的因果推導關系⑾，知法并不能確定地產(chǎn)生守法、信法。公民對法律的遵守、接受卻并不直接衍生于法律知識，更多的是衍生于人們對法律的感知和體驗之中，或者說形成于人們的法律經(jīng)驗之中，⑿正如哈特認為，人們遵守法律或者是基于“外在”的服從，或者基于“內在”的認同，而“知法”既不意味著“內在觀點”的形成，也不意味著“外在觀點”的提升。⒀因此早期普法活動注重法律知識的傳播無可厚非，但在基本法律常識已經(jīng)得到相當普及的今天，僅僅依靠更加全面復雜的知識普及，對于普法目標的實現(xiàn)恐怕助益有限，因此在普法資源的分配上，實不應過于側重知識傳播。

最后，法治理念的傳播可以有效實現(xiàn)普法目的。法治理念的普及首先是實現(xiàn)普法目的最直接的方式，正如前文所言，普法的最終目的并非僅僅是“知識的下達”，更是為了促進法治社會的實現(xiàn)。而內心理念的達成更有助于學習外在知識，當法治理念、法律意識已經(jīng)在社會普法傳播、被普遍接受，我們可以預想民眾對法律知識、法律動態(tài)自然會保持較高的關注度和學習動力。

三、普法主體：政府績效評估

如前所述，政府在普法活動中的作用不可小視，在普法活動立法中應當關注的激勵政府積極開展普法工作、不斷自我改進工作方法、爭取科學普法、高效普法。一個有效的方法就是績效評估，未來的普法立法中應當積極鼓勵政府制定普法績效評估標準，激勵各級政府開展普法工作。

首先需要明確，許多學者提出政府普法潛藏著悖論。政府推進型法治道路必然帶來過度膨脹和高度集中的國家權力，這不符合法治的內涵和基本要求的，普法的最終目標與政府自身的利益是相悖的，因為通過普法實現(xiàn)的法治社會的首要標準便是有限政府。⒁政府權力在推進法治的過程中很難形成自我的制度約束，公民權利不斷萎縮，法律的價值合理性與形式合理性脫節(jié)，不利于建立整體、全面和具有持久實施力的法治等問題。⒂

這種分析和擔憂不無道理，但這并不能成為我們否認政府普法角色的理由。第一，普法是一項需要多種社會資源的活動，除了普法者，往往還需要司法部門、行政部分、學校、媒體等多社會群體的參加，而政府作為一個地區(qū)各項社會事務的管理協(xié)調者，有能力有渠道調動、整合社會各群體，從而可以有效推進普法工作。第二，由政府擔任普法者可以增強了民眾對普法活動的信任和接受度，政府作為國家行政力量的載體與人們的日常生活接觸最多，對于相當部分的普通人來說政府行為是國家力量或國家意志的代表，因此由政府主導的普法活動可以增強人們對普法內容的信任和接受度。第三，考慮到目前社會情況，僅依靠社會力量還不足以推動普法活動的順利開展，不論是從組織力量還是資源調動，在未來相當一段時間內，政府仍然需要承擔起推進普法的重任。最后，關于普法要求的有限政府與政府本身尋求權利膨脹相悖，這種理論上的悖論并非沒有解決之道。雖然權力天生具有自我膨脹的天然特性，但政府權力的自我收縮、自我限制是法治社會長期發(fā)展的必然要求，從近年來隨著對公民權利、法制政府的強調和重視我們可以看到政府自我約束的決心，因此我們不能因為理論上可能的悖論就否定政府在普法中的重要角色。

政府績效考核這種方式本身也受到了質疑，有觀點認為上考核評估導致普法的行政色彩太濃，與“社會主導型”相比無法保證普法效果的公信力和科學性⒃。誠然，在最為長遠的角度上我們可以對政府主導普法所帶來的種種潛在問題進行批判，并思考如何將普法完全交給社會。但考慮到目前的普法現(xiàn)狀和制度現(xiàn)狀，我們看到政府在普法中的重要角色短時間內仍無法改變，此時更應考慮的是，在現(xiàn)狀暫時無法徹底改變時，如何通過制度設計激勵政府積極普法、科學普法。這種現(xiàn)狀包括：政府在普法活動中的重要地位，政府科層制，普法工作只是政府眾多工作中的一項，等等。對于一個地區(qū)政府而言，普法工作雖然重要，但畢竟只是眾多工作中的一項，可以想象在沒有充足激勵之下，政府出于理性思考是不會主動為自己加重工作任務量的，因此上級評估考核雖然是一種行政機構內部考核，但確實可以提供足夠的激勵來促進政府積極開展普法工作。從節(jié)約普法資源的角度來看，上級評估考核仍然可以實現(xiàn)資源的節(jié)約和高效利用。評估體系實際是對政府普法工作的指引和刺激，一個科學的評估體系——特別是對工作效果的考察——可以有效地促進下級政府重視普法工作的實際效果，將資源投入到最有效的普法方式中，從而減少政府空耗資源走過場的情況；并且通過考察評估，開展普法工作的政府也能通過量化考察標準發(fā)現(xiàn)普法中的問題和不足，從而可以在下一考核時間段內調整工作方法、改進工作措施，優(yōu)化資源配置，提高普法效率。

普法工作績效評估標準的制定是地方性的專業(yè)事務，城市化程度、經(jīng)濟發(fā)展程度、教育情況、人口民族構成情況、地區(qū)風俗等等因素都將影響評估體系的具體制定，本文不欲提出具體的績效評估標準，僅再次提出方向性的建議，以供立法者和普法者參考，具體的評估體系設計應當由政府根據(jù)具體完成：

第一，同時考察工作效果與工作措施。過去全國各地出臺了各類法制宣傳教育工作考核方案，但在具體考核內容上多為重過程、輕結果。這也是政府主導普法飽受質疑的一個關鍵問題。因此正如有學者指出普法在促進社會成員守法方面是否有效及成效如何是真正檢驗普法效果的核心指標⒄，在指定評估標準時，應當同時注重工作效果與工作措施，特別是前者。

第二，考核標準應量化考核?，F(xiàn)有的法制宣傳教育考核多為司法行政系統(tǒng)內部考核，由上級機關制定考核方案并加以實施，難免帶有一定的主觀色彩，而且機關內部考核指標較難被社會公眾所接受。考核標準量化后將有助于指標體系的客觀性，雖然具體考核仍有政府內部進行，但客觀化的標準可以減少各基層單位人為干預考核的結果的可能，使得標準更加明確具體，比如可以使用了率、比例、次數(shù)等數(shù)學單位。

第三，制定指標時應考慮國際通行的量化標準，讓獨立評估機制與先進國家的主流做法接軌，以此為基礎開展的量化評估結果將更具有公信力，有利于提高考核結果的可接受度。如人均經(jīng)費、收視率、收聽率、轉發(fā)量、犯罪率、再犯罪率、每萬人中擁有的律師數(shù)量、抽檢合格率、適用率等指標，都已得到了國際社會的共同承認。

第四，在確定具體指標的過程中，應當綜合考慮以當前地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平為出發(fā)點，并綜合考慮現(xiàn)實狀況、約束條件、發(fā)展空間等多種因素，考核標準可以適當高于現(xiàn)狀，通過追趕較高目標來促進地區(qū)普法的發(fā)展，但也應注意不過分高于現(xiàn)狀，以至于脫離現(xiàn)實無法企及。

四、普法方式：網(wǎng)絡與新媒體的運用

媒介環(huán)境是指由大眾傳媒構成的對人們思想、道德、行為和社會發(fā)展具有廣泛影響力的外部條件。媒介環(huán)境的形成是促進普法教育載體發(fā)展的重要外部因素。⒅在普法教育載體的發(fā)展過程中，傳統(tǒng)載體是不可或缺的，這些被人們所熟知的形式曾經(jīng)對普法教育發(fā)揮著“主渠道”作用，也必將在一定時期內繼續(xù)發(fā)揮重要作用。但是，面對現(xiàn)代載體的強勢發(fā)展，傳統(tǒng)載體在實效性和時效性方面的不足逐漸暴露。早有實證研究發(fā)現(xiàn)，相對于報刊書籍、宣傳手冊、普法講座等傳統(tǒng)普法模式，鄉(xiāng)村地區(qū)人們普遍承認電視是獲得法律知識的最主要渠道。⒆

隨著現(xiàn)代媒體和信息技術的快速發(fā)展，現(xiàn)在的信息傳播渠道、傳播方式與以前已大不相同，特別是移動設備的發(fā)展、網(wǎng)絡覆蓋面的擴大、各類信息交流平臺的廣受歡迎，信息可以通過更便捷、更及時、更生動、更多樣的形式得以傳遞，這大大擴展了普法可能采取的方式和途徑，如微信、微博、戶外電子顯示屏、公交地鐵的“移動 TV”等等。以互聯(lián)網(wǎng)平臺為例?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺同時兼顧了傳輸速度的高效性和傳播內容的生動性，一方面網(wǎng)絡的普及使得信息不再采取單一路徑的傳遞而是實現(xiàn)了多角度、多向度的即時傳輸，從而很好地解決了知識傳輸“相對滯后”的問題，從而可以在最大程度上實現(xiàn)了信息的及時傳播和廣泛共享，另一方面網(wǎng)絡傳播可以節(jié)約大量宣傳資源，包括時間和財物資源，這對于資源一向有限的普法者至關重要。此外，普法的效果與受眾的接受程度密切相關，法律理念和法律意識往往被認為是高度邏輯化、高度理性化的，有時甚至與普通人的生活感受或日常經(jīng)驗相悖，因此如何能夠讓受眾更容易的接受普法內容這是普法工作中，對普法內容更感興趣，如何能以最易接受、最生動的方式普及知識、傳達理念。更為重要的是，法治思維、法治理念的養(yǎng)成絕不可能僅僅依靠一個單向知識傳播的過程，大眾媒體以及新型社交平臺不僅提供了一個信息傳播的平臺，更提供了一個將法律知識與生活充分結合和公眾平等參與、溝通互動的公共空間，這對于激發(fā)人們對法律問題的關注思考、促進人們法律經(jīng)驗的習得，法律思維的培養(yǎng)以及對法律的正確定位意義十分重大。

從以上數(shù)點可以看出，大眾傳媒特別是網(wǎng)絡傳播可以從各個方面改變傳統(tǒng)普法宣傳方式，提高信息傳播效率、節(jié)省宣傳人財物、激發(fā)普法受眾接受度、提供公眾“實踐”法律的空間，等等，這些優(yōu)勢綜合起來將極大的提高普法效率，幫助普法者將有限的資源配置到最高效之處。

五、總結

普法是我國一項重要的社會工程，對于我國法治社會、法治國家的建立具有重要意義，在普法資源十分有限的情況下，如何將普法資源投放至最有效的普法方法至關重要。首先，普法的內容過去側重于法律知識的傳播，但考慮到“掃盲式”普法已經(jīng)進行了數(shù)十年以及現(xiàn)有的法律環(huán)境、社會信息傳播環(huán)境，未來的立法中更應強調法治理念、法律思維，這不僅是普法本身的要求，也是在現(xiàn)有條件下提高普法效率，有效利用普法資源的要求；其次，相政府績效考核也許不是推進普法措施最優(yōu)的措施，但確實當前政府主導普法未改變時相當有效的措施；最后，大眾傳媒、網(wǎng)絡平臺應當充分走入普法者的視野，立法者應當引導普法資源向網(wǎng)絡傳播和大眾傳播傾斜，利用網(wǎng)絡和新媒體進將極大地提高信息傳播效率和接受程度，由此可以提高普法活動的成效。

普法活動是一個多社會團體參與的活動，政府、法律人、媒體等多個角色都可以也應當參與其中。從目前情況而言，如同任何一種公共事務一樣，普法由于過于龐大的成本和搭便車行為的存在以及行為效果的不顯著性，個人難以有充足的動力去進行，雖然當前政府仍然是主要的普法推動力，如何激勵、引導政府進行有效的普法工作仍應在普法立法中予以重點關注。但我們也應當看到政府并不是唯一的普法推動力，隨著人們受教育程度的不斷提髙，獲得法律信息的途徑在不斷增加，至少現(xiàn)在已有相當一部分城市居民不再依賴于政府組織的各類法律宣傳教育活，在關于法律知識層面的信息已經(jīng)表現(xiàn)出相當程度的自主性。公眾傳媒和自媒體的蓬勃發(fā)展，以媒體為代表的其他社會力量將在未來的普法舞臺上發(fā)揮越來越重要的作用，因此如何促進其他普法力量的有效參與、如何充分發(fā)揮網(wǎng)絡與新媒體的效力應當成為我國普法立法中考慮的重點。

在努力促進普法資源最大化利用的同時我們也應看到，普法本身存在局限，建成法治社會的所需要的遠不止普法。普法的前提的是良好的立法、司法、執(zhí)法環(huán)境。法律的接受源于對法律的信任，對法律信任感并不衍生于法律知識的儲備之中，而是衍生于人們對法律的感知和體驗之中，或者說形成于人們的法律經(jīng)驗之中。而就當前整體的法治環(huán)境而言，雖然我們已經(jīng)取得了巨大的進步，但“普法”與司法或執(zhí)行有時仍可能構成一對矛盾，前者所努力建立起來的人們對法律的信任或信念，可能在后者的行動中將其完全銷蝕。（20）當民眾知法用法的熱情被高度喚起時法律卻沒有提供充足的制度通道，在此種情況下，法律信仰如何能夠形成？（21）且不論法律本身功能的有限，單就法治社會的實現(xiàn)而言或公民接受或信任法律而言，立法、司法和執(zhí)法遠比“普法”更為重要。

注釋：

①參見宋曉：《普法的悖論》，《法制與社會發(fā)展》，2009年2月，第25-33頁。

②凌斌：《普法、法盲與法治》，《法制與社會發(fā)展》，2004年第2期，第126-140頁。

③參見柯衛(wèi)：《論普法中的公民意識培養(yǎng)_秋菊的困惑_引發(fā)的思考》，《政法學刊》，2007年第4期，第111-114頁。王平：《從組織傳播到大眾傳播：普法傳播的路徑選擇》，《廣西社會科學》，2010年第2期，第148-151頁。

④汪太賢：《從“受體”的立場與視角看“普法”的限度》，《探索》，2006年第1期，第154-156頁。

⑤參見張明新：《對當代中國普法活動的反思》，《法學》2009年第10期，第30-36頁。

⑥許章潤：《普法運動》，《讀書》，2008年第1期，第41-46頁。

⑦參見張明新：《對當代中國普法活動的反思》，《法學》2009年第10期，第30-36頁。

⑧參見盧剛：《新時期中國普法問題研究》，吉林大學，博士論文，2014。徐前，葉建豐：《社會普法教育機制的完善構想》，《中國司法》，2014年第3期，第15-20頁。

⑨參見蔡華玲，呂明：《論我國當下普法的路徑——基于受眾細分理論》，《合肥師范學院學報》，2015年第2期。劉瑩，林伯海：《新媒體環(huán)境下我國青少年普法教育探索》，《思想教育研究》，2013年第5期，第55-58頁。

⑩凌斌：《普法、法盲與法治》，《法制與社會發(fā)展》，2004年第2期，第126-140頁。

⑾張明新：《對當代中國普法活動的反思》，《法學》2009年第10期，第30-36頁。

⑿高學敏：《中國公民普法教育演進研究》，復旦大學，2014年，博士論文。

⒀哈特：《法律的概念》，中國大百科全書出版社，1996年，第63頁。

⒁何勤華、任超等：《法治的追求——理念、路徑和模式的比較》，北京大學出版社2005年版，第22頁。

⒂高學敏：《中國公民普法教育演進研究》，復旦大學，2014年，博士論文。

⒃徐前，葉建豐：《社會普法教育機制的完善構想》，《中國司法》，2014年第3期，第15-20頁。

⒄張明新：《對當代中國普法活動的認識與評價》，《江海學刊》，2010年第4期，第137-142頁。

⒅劉瑩，林伯海：《新媒體環(huán)境下我國青少年普法教育探索》，《思想教育研究》，2013年第5期，第55-58頁。

⒆鄭欣，王英：《農村普法的傳播渠道研究》，《當代傳播》，2013年第5期，第84-87頁。

⒇汪太賢：《從“受體”的立場與視角看“普法”的限度》，《探索》，2006年第1期，第154-156頁。

（21）呂明：《在普法與守法之間———基于意識形態(tài)“社會黏合”功能的意義探究》，《南京農業(yè)大學學報（社會科學版）》，2012年第3期。第118-123頁。

作者簡介：葉 琪（1993-），女，安徽人，中山大學法學院（SunYat-senUniversity，theSchoolofLaw），民商法學研究生，碩士學位。