民間資本參與PPP項目意愿性差的成因與對策研究

李雨營 田瑤下

摘要：改革開放四十年來，中國經(jīng)濟飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快，城市公共項目的需求與日俱增，政府面臨著巨大的財政壓力。目前來看，政府與社會資本合作的PPP模式，主要是政府和國有企業(yè)合作在“搭臺唱戲”，民間資本參與PPP項目的意愿并不強烈。文章首先簡要闡述PPP模式的相關(guān)理論，隨后深入分析了PPP模式在福建泉州刺桐大橋項目應用中取得的成效和存在的問題，進而以案例項目運營實況為基礎(chǔ)和支撐，深入挖掘民間資本不愿意參與PPP項目的真實原因，并提出相應解決對策。

關(guān)鍵詞：PPP;民間資本;參與意愿;泉州刺桐大橋

協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，其后，財政部、發(fā)改委連續(xù)發(fā)布多項法律法規(guī)和措施大力推廣政府和社會資本合作（PPP）。最近，財政部又正式發(fā)布《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，可見引入社會力量參與公共服務供給，以“物有所值”為導向在我國公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，提升供給質(zhì)量和效率，是補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、推進城鎮(zhèn)化建設(shè)、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

一、 PPP模式概述

1. PPP模式的發(fā)展歷程。PPP模式最早起源于英國，總體來看，我國PPP模式經(jīng)歷了探索、試點、推廣、反復、普及五個階段（顏喜霜，2017）。20世紀80年代至90年代，我國開始探索PPP模式，當時PPP模式的主要形式為外資參與的BOT模式;1994年至2001年為試點階段，該階段的特點就是理論研究與PPP試點齊頭并進，眾多失敗案例也給后續(xù)PPP發(fā)展積累了經(jīng)驗和教訓;2003年至2008年，PPP模式進入推廣階段，一系列政策文件的支持以及社會主義市場經(jīng)濟的背景，大力促進了PPP項目的蓬勃發(fā)展，此時的PPP項目中出現(xiàn)了民企、國企、外企共同競爭市場;2009年至2012年，4萬億元經(jīng)濟刺激計劃的推出為地方政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了便利，在一定程度上降低了PPP項目的熱度;2013年至今，PPP模式處于普及階段，出于解決政府債務危機，加快經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的需求，PPP模式開始被大規(guī)模的推廣，國務院及相關(guān)部委給與的政策支持極大地推動了地方政府開展PPP項目的積極性（張惠，2016）。2017年，財政部進一步規(guī)范了政企合作關(guān)系下的PPP項目庫存管理，使得大批不規(guī)范PPP項目被清理出庫，許多項目陷入了資金鏈旋渦（吳彬彬，2017;王立國等，2018;田偉，2018）。根據(jù)目前形勢，在未來很長一段時期內(nèi)，PPP模式將主導我國的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務供給等領(lǐng)域。

2. PPP模式的特點?；诋斍跋嚓P(guān)理論，PPP模式特點可歸納為三個方面：一是伙伴關(guān)系。PPP模式下政府與社會資本方都是秉承著用最少的資源，提供最優(yōu)的服務，實現(xiàn)最大的收益的理念來建設(shè)項目。二是資源共享。政府看重的不僅僅是民營企業(yè)的融資能力，更重要的是充分利用私營部門的技能和經(jīng)驗等，最大化提升公共項目的經(jīng)濟和時間效率。三是收益分享與風險共擔。在PPP模式下，合作雙方處于同等的市場地位，對于項目實現(xiàn)的利潤流入，雙方共同分享，對于項目經(jīng)營的風險，合作雙方共同承擔。

二、 泉州刺桐大橋項目建設(shè)案例簡介

泉州刺桐大橋是國內(nèi)首次采用PPP模式的建設(shè)項目，被人民日報稱為“探索與改革之橋”。以此為始，中國的PPP模式項目不斷涌現(xiàn)，在政策上得到了的大力扶持，成為政府供給側(cè)改革中的重要舉措。然而在2016年，本應在2025年移交政府的刺桐大橋項目中的民營資本提前退出項目，政企關(guān)系也一度陷入僵化，給當前蓬勃發(fā)展的PPP模式蒙上了一層陰影。

1994年以前，從泉州到晉江只有一座跨江大橋——泉州大橋，為了緩解交通壓力，1994年初，泉州市有關(guān)部門決定再建一座跨江大橋——刺桐大橋。泉州市名流實業(yè)股份有限公司（以下簡稱“名流公司”）作為刺桐大橋項目的主要出資人，是15 家有經(jīng)濟實力和社會影響力的大型企業(yè)共同發(fā)起成立的股份制企業(yè)。刺桐大橋的融資方式采用股份制和業(yè)主責任制，由名流公司與政府授權(quán)投資的福建省交通建設(shè)投資有限公司、福建省公路開發(fā)總公司、泉州市路橋開發(fā)總公司按 60∶15∶15∶10的出資比例成立了“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”。泉州刺桐大橋項目運營情況如圖1所示。

1995年5月18日，大橋工程開工建設(shè);1996年 12月29日正式投入運營，比原計劃3年工期節(jié)省了接近二分之一的時間，工程質(zhì)量也接近全優(yōu)。刺桐大橋正式投入運營之日，大橋轉(zhuǎn)入運營管理階段。刺桐大橋在通車之后的一段時間，不僅獲得良好的社會效應，經(jīng)濟效益也穩(wěn)步提升（宋金波等，2009）。

三、 泉州刺桐大橋項目建設(shè)和運行中存在的問題

作為PPP模式試點先鋒的“探索與改革之橋”，泉州刺桐大橋承載著我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改革示范重任的同時，也暴露出若干積重難返的問題。

1. 政府主導過度。1997年泉廈高速公路建成通車，作為間距最近的橋梁，刺桐大橋和泉廈高速公路間距僅300米，刺桐大橋在建設(shè)之初就投入700萬元建設(shè)接口，希望能在高速公路建成后向政府提交申請，但這個申請被政府擱置。同期政府投資建設(shè)牛山連接線，將泉州大橋和泉廈高速公路進行連接，并要求社會投資方追加投資建設(shè)刺桐大橋與牛山連接線連接的324國道復線，而這接口，距離刺桐大橋6.3公里。

2. 社會資本方投資回報不足。在刺桐大橋建成之后，周圍相繼建立起6座大橋，刺桐大橋的車流量受到了很大的沖擊。2003年起，泉州刺桐大橋周邊的所有橋梁都停止收費，后續(xù)建設(shè)的橋梁也都直接免費投入使用，但是由于刺桐大橋的性質(zhì)屬于經(jīng)營性橋梁，其收費權(quán)可以延遲至2025年。在這一政策的沖擊之下，刺桐大橋的流量持續(xù)降低，嚴重損害了社會資本方的利益流入。

3. 社會資本方承擔的風險過高。在刺桐大橋建設(shè)后的17年，當初的投資成本仍舊沒能收回，帶來的收益還不足以彌補大橋日常運營的成本，多次不必要的追加投資，社會輿論的不滿，政府承諾提前收回大橋項目卻資金不足等問題，都使得社會資本方承擔了過高的項目風險（宋金波等，2009）。

泉州刺桐大橋PPP項目暴露出來的若干問題，對于當前本就“剃頭挑子一頭熱”的PPP模式如雪上加霜。深入分析其背后的成因，并思考有效改善對策正是本文的動機所在。

四、 民間資本參與PPP項目意愿差的成因分析

通過深入分析泉州刺桐大橋PPP項目的實施過程和結(jié)果，本文發(fā)現(xiàn)導致民間資本參與PPP項目意愿性較差的原因主要來自于以下幾個方面：

1. 項目公益性和盈利性的沖突。PPP模式下的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，本質(zhì)特點就是盈利性和公益性并存。公益性使得整個項目以政府為主導，盈利性則提高了社會資本參與項目的積極性。如果盈利性占據(jù)主導，政府投入大量資源，卻最終因為社會資本的過分驅(qū)利而造成公共資源的極大浪費，引起公眾不滿。如果項目公益性過強，則違背了社會資本趨利性的要求，進而影響社會資本進入PPP項目的積極性。

2. 合同簽訂不規(guī)范，管理機制不健全。機制完善跟不上項目發(fā)展是如今PPP項目運行中存在的一個嚴峻問題。我國在PPP項目方面審批手續(xù)繁瑣，立項和運營監(jiān)管不到位，加之PPP項目運作周期較長，政府在簽訂合同時不夠規(guī)范，對于許多條款約定不明，導致后期出現(xiàn)的很多可變因素無法可依，嚴重損害了社會資本方的利益，因此，即使對于好的投資項目，民間資本也是望而卻步。

3. 缺乏有效的收益共享、風險共擔的治理機制。我國很多PPP項目仍然由政府主導，卻將項目運行中存在的風險全部轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，社會資本自己控制項目風險和收益的能力太小。決策上“越位”和監(jiān)管上“缺位”并存的現(xiàn)狀也導致社會資本很難根據(jù)市場的變化調(diào)整投資方向和資本運作。

4. 缺乏公正合理的第三方約束調(diào)解機構(gòu)和機制。所有涉及多變關(guān)系的人類行為中都不可避免的會出現(xiàn)矛盾，在PPP項目的推進過程中，這個問題也在所難免。如果缺乏公正的第三方機構(gòu)進行調(diào)停，在合作的過程中一旦出現(xiàn)違約或其他的矛盾，項目雙方的利益，特別是對于社會資本方來說難以得到保證，項目也難以為繼。

五、 提升民間資本參與PPP項目意愿和積極性的對策建議

1. 提高參與方認識，營造良好的合作氛圍。要想提高社會資本參與PPP項目的積極性，首先政府要從本質(zhì)上提高對PPP合作模式的認識，營造和諧的合作氛圍。第一，政府不應以任意形式限制民營企業(yè)參與法律許可范圍之內(nèi)的PPP項目。第二，鼓勵在項目前期工作中開展“綠色通道”，減少審批流程，并將流程公開透明地予以公示，不斷規(guī)范并完善開放的市場環(huán)境。第三，可以通過向社會資本方統(tǒng)一征詢的方式解決項目建設(shè)中的問題，既保證了各方社會資本的知情權(quán)和參與權(quán)，也鼓勵了社會各方民間資本集思廣益、不斷創(chuàng)新。第四、要不斷提高政府誠信，踐行契約精神。對于合同約定的條款，即便在政府換屆后也要嚴格履行，堅決杜絕“新官不理舊賬”的現(xiàn)象。（段雅森，2017）。

2. 完善制度建設(shè)，規(guī)范合同條款。在制度建設(shè)上，應該從以下方面加以完善。首先，在資本方的選擇上，要嚴格通過公開招標等競爭性方式進行選擇，同時要多方考量民間資本的綜合實力，將各社會資本方的競爭優(yōu)勢與不同基礎(chǔ)設(shè)施項目的特點進行比較，做到社會資本方公平合理參與PPP項目。其次在財政支出上，要加強政府的財政管理能力。在項目準入上，政府要盡可能對每個PPP項目開展物有所值評價和財政承受能力論證，在項目運作過程中，要加強財政資金的監(jiān)管。每一筆資金的動用都應該有詳細的記錄，全程動態(tài)監(jiān)督，使得財政支出規(guī)范透明化。

在合同的簽訂上，政府應該與民營企業(yè)充分進行協(xié)商，盡可能將項目未來可能出現(xiàn)的問題進行細化。合同中要明晰定價機制，各方的權(quán)利和責任、產(chǎn)生爭議時的解決方式，設(shè)立排他性條款，保證在出現(xiàn)一些難以預料的政治風險時，社會資本方能夠得到合理補償，甚至在項目難以繼續(xù)時能夠保證他們的合法退出。

3. 構(gòu)建合理的收益共享、風險共擔機制。孫慧等（2011）運用博弈論的模型和方法，研究PPP模式下政府與私營財團合作建造和運營高速公路時，新建高速公路的定價與項目最優(yōu)股權(quán)結(jié)構(gòu)問題。提出對于風險規(guī)避的政府，通過PPP模式進行公共項目建設(shè)，可以根據(jù)項目風險大小，動態(tài)選擇最優(yōu)的持股比例，從而優(yōu)化其投資結(jié)構(gòu)，提高其抵御項目風險的能力。構(gòu)建合理的收益共享、風險分擔機制是激勵社會資本踴躍參與PPP項目的必要保障。

（1）明晰產(chǎn)權(quán)。很多PPP項目失敗，是因為政府和社會資本方一開始對于資產(chǎn)的所有權(quán)和控制權(quán)就約定不明。對于經(jīng)營良好，盈利能力強的PPP項目，政府和社會資本方都想爭取項目的產(chǎn)權(quán)，這就導致利益無法共享。而對于后期運營出現(xiàn)問題乃至無法持續(xù)經(jīng)營的項目，雙方均不愿接手，從而導致風險無法共擔。因此，在合同中明晰資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，是構(gòu)建合理的收益共享、風險共擔機制的基礎(chǔ)。

（2）合理規(guī)范定價機制。合理的定價機制，可以在一定程度上解決合作雙方對項目盈利性和公益性要求的沖突，從而有助于實現(xiàn)收益共享，風險共擔。但是這種投資回報又不能過高，否則政府和社會公眾就會承擔過高的成本，也就違背了PPP項目公益性的本質(zhì)。

以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的項目為例，其與民生密切相關(guān)，政府在定價時一定要做到合理親民，可以采取階梯收費制，同時結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展狀況和社會情況進行動態(tài)調(diào)整。

（3）增加更多柔性補償條款。在風險難以識別和控制的情況下，政府的承諾或擔保成為了社會資本控制基礎(chǔ)設(shè)施風險的唯一辦法。為了有效分擔風險，應該設(shè)置調(diào)整條款，合理確定風險分擔主體，以求達到風險分擔機制的公平合理（郭健，2013）。因此，政府應該在合同中增加更多柔性的補償條款，給予合理的財政補貼，讓社會資本在政府違約的情況下也能得到補償，讓民營企業(yè)進出PPP項目更加自由。

刺桐大橋項目案例中，車流量的變動是影響收益的最大因素。因此，通過設(shè)置保障級和最高車流量分成機制，可有效減少社會資本方的風險和暴利。對于提前取消刺桐大橋收費的風險，可通過在合同中增加對資本方的補償條款得以解決。

4. 成立獨立的專業(yè)中介協(xié)調(diào)機構(gòu)。從刺桐大橋項目中可見，社會資本方在沖突問題的調(diào)解上處于劣勢地位。而獨立第三方調(diào)解機構(gòu)的成立可以打破政府傳統(tǒng)“大包大攬”的管理方式。政府可以適當分權(quán)給獨立的專業(yè)社會機構(gòu)，在項目推進的過程中，該機構(gòu)嚴格以績效管理作為結(jié)果導向代替政府進行監(jiān)督。當項目產(chǎn)生爭端時，該機構(gòu)作為獨立的第三方，按照合同規(guī)定和相關(guān)法律法規(guī)做出中立的判斷，在社會資本方和政府之間進行商談，既保證了社會資本的發(fā)言權(quán)，也提高了民營企業(yè)參與PPP項目建設(shè)的熱情。

此外，充分給予私營部門各種激勵措施，如稅收減免、融資協(xié)助、政府投資贊助等，從激勵措施的可及性、有效性等各方面加以綜合考慮（柯永建等，2009），適當解除政府承諾不能兌現(xiàn)、潛在融資問題等后顧之憂，也會使民間資本更有信心、有能力去積極參與PPP項目建設(shè)。

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