精準(zhǔn)扶貧體制下民族地區(qū)留守兒童教育平等權(quán)的保障

周若琪　張明澤　趙春蓮

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧 教育扶貧 民族地區(qū) 留守兒童 教育平等權(quán)

作者簡介：周若琪，四川師范大學(xué)本科生，研究方向：法學(xué);張明澤、趙春蓮，四川師范大學(xué)。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.225

自新中國成立以來，中國政府就十分重視扶貧工作——自1986年實(shí)施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略以來，扶貧政策的瞄準(zhǔn)對象從連片特困地區(qū)和貧困縣逐步縮小到貧困村、貧困戶，政策的瞄準(zhǔn)單元不斷下沉，瞄準(zhǔn)精度不斷提高。 2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的理念，并指出扶貧工作要“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”。黨的“十八大”以來，黨中央、國務(wù)院將扶貧開發(fā)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，確保我國貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。黨的十九大為完成全面建設(shè)小康社會的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，對精準(zhǔn)扶貧提出了新的標(biāo)準(zhǔn)，即對“精”和“準(zhǔn)”二字的要求不斷提高。近年來，精準(zhǔn)扶貧取得的成效顯著，但立足當(dāng)下國情，我國少數(shù)民族地區(qū)的扶貧與脫貧仍是一項(xiàng)艱巨的工作。

一、四川涼山地區(qū)所面臨教育扶貧問題

（一）四川涼山地區(qū)教育扶貧背景

四川涼山地區(qū)是我國最大的彝族聚居區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來，在國家和社會團(tuán)體的共同努力下，四川涼山地區(qū)的貧困狀況現(xiàn)今已大幅改善。但精準(zhǔn)扶貧中的“精”“準(zhǔn)”二字還未能徹底貫徹落實(shí)，尤其是扶貧過程中的表面脫貧、后期返貧現(xiàn)象。僅依靠國家和社會的幫扶脫貧不是長久之計(jì)，此地區(qū)必須發(fā)揮自身能動性，因地制宜主動謀求發(fā)展。然而此地區(qū)人民的文化水平難以擔(dān)當(dāng)，所以“精”“準(zhǔn)” 二字在此處即普及義務(wù)教育，發(fā)展高等教育，提高全民族受教育水平。教育與貧困之間自古以來就有著本質(zhì)而深刻的內(nèi)在聯(lián)系。我國的反貧困實(shí)踐一直將提高貧困人口綜合素質(zhì)作為促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧致富的根本途徑。 十八大以來，黨中央不斷強(qiáng)調(diào)，“治貧先治愚，扶貧先扶智”，黨的十九大報(bào)告中又提出 “注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”。由此，教育精準(zhǔn)扶貧理念應(yīng)運(yùn)而生。

（二）四川涼山地區(qū)教育扶貧現(xiàn)狀

教育扶貧是我國扶貧開發(fā)總體戰(zhàn)略的重要組成部分，抓好教育是扶貧開發(fā)的根本大計(jì)，是阻斷貧困代際傳遞的關(guān)鍵舉措。目前四川涼山地區(qū)教育扶貧還存在一些“短板”。

1.義務(wù)教育狀況

（1）中小學(xué)硬件條件較為完備。教育扶貧成效顯著，涼山地區(qū)的中小學(xué)教學(xué)硬件條件已達(dá)到義務(wù)教育均衡發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，總體達(dá)到了較高的水平。但近年來，隨著“撤點(diǎn)并?！闭邔?shí)施，學(xué)校質(zhì)量雖提高，但學(xué)校數(shù)量也相應(yīng)減少。而涼山地區(qū)家庭子女較多，年齡相近，基本都達(dá)到上學(xué)年齡，數(shù)量較多。于是，學(xué)校資源與學(xué)生數(shù)量不相匹配的問題隨之而來。

（2）中小學(xué)軟件設(shè)施較差。第一，師資力量極度缺乏。優(yōu)質(zhì)的教育資源集中于城市地區(qū)，尤其是師資力量，涼山農(nóng)村地區(qū)學(xué)校則極度缺乏。而農(nóng)村地區(qū)又多為義務(wù)教育的中小學(xué)，國家對義務(wù)教育規(guī)定了應(yīng)授課程，基于現(xiàn)實(shí)情況，任教的老師不得不身兼數(shù)門課以彌補(bǔ)師資缺乏。第二，在職教師教育素質(zhì)與敬業(yè)精神不夠。涼山農(nóng)村地區(qū)的在職教師大部分學(xué)歷集中于本科以下，自身教學(xué)素養(yǎng)與教學(xué)專業(yè)化質(zhì)量較城市較低。其次，老師基本不居住于學(xué)校所在地，與家距離較遠(yuǎn)，老師對工作的認(rèn)可度與穩(wěn)定度有待加強(qiáng)。同時(shí)，老師工資待遇較低，與城市相差較大，影響教學(xué)的熱情與職業(yè)精神。

2.留守兒童學(xué)習(xí)權(quán)未得到合理保障

涼山農(nóng)村地區(qū)家庭普遍貧困，多有外出打工者，導(dǎo)致兒童留守現(xiàn)象較為嚴(yán)重。家中老人陳舊的教育觀念往往導(dǎo)致此類兒童的學(xué)習(xí)權(quán)遭受忽視，許多未曾有過學(xué)前教育，又過晚就讀小學(xué);因數(shù)量較多，在學(xué)校讀書過程中，老師也未對此類兒童學(xué)業(yè)予以特別關(guān)心和引導(dǎo)，其心理發(fā)育和認(rèn)知水平普遍較低;同時(shí)，政府雖已盡力發(fā)展此地區(qū)教育，但也未對此類兒童的生活學(xué)習(xí)進(jìn)行特別的保障。

3.家長責(zé)任缺位

家長作為兒童監(jiān)護(hù)人，由于自身教育觀念落后，把對兒童的教育管理責(zé)任基本扔給了學(xué)校和老師，其監(jiān)護(hù)責(zé)任和學(xué)校管理相分離，未能成功擔(dān)負(fù)教育的重要角色，未能給兒童的學(xué)習(xí)提供助力，保障其學(xué)習(xí)權(quán)。

總之，此地區(qū)的教育扶貧還存在許多不足，尤其是留守兒童作為弱勢群體，其在教育扶貧中的學(xué)習(xí)權(quán)更值得關(guān)注。如何從留守兒童出發(fā)達(dá)到此地區(qū)教育扶貧“精”和“準(zhǔn)”的要求，值得思考。

二、留守兒童教育平等權(quán)困境分析

涼山地區(qū)留守兒童受教育權(quán)未能得到充分保證，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件落后等現(xiàn)實(shí)因素有直接聯(lián)系。基于國家教育權(quán)的理論，要求國家在實(shí)施教育扶貧政策時(shí)應(yīng)“精”和“準(zhǔn)”地保障留守兒童在義務(wù)教育階段的教育平等權(quán)。在留守兒童密集的地區(qū)，家長責(zé)任缺位，隔代監(jiān)護(hù)難以保障兒童的教育權(quán)利。在此情況下，國家，在民族地區(qū)表現(xiàn)為地區(qū)政府與基層政府，既是教育權(quán)的主體之一，又是具有公權(quán)力的主體，就應(yīng)承擔(dān)起更多的替代性教育責(zé)任，同時(shí)要保障教育權(quán)能夠平等、有效地實(shí)現(xiàn)。因此，國家、政府應(yīng)當(dāng)是留守兒童密集地區(qū)行使教育權(quán)力、承擔(dān)教育職責(zé)的核心，學(xué)校、家長應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)履行其教育權(quán)義務(wù)。在理論上，該觀點(diǎn)也能找到合理依據(jù)。

（一）教育權(quán)的內(nèi)涵

1.教育權(quán)概念

教育權(quán)是以公民自然的受教育權(quán)為合法基礎(chǔ)的 、法律賦予一定的主體有權(quán)對受教育權(quán)主體承擔(dān)教育任務(wù)的資格，是人賴以生存的基本權(quán)利。教育權(quán)（the educational power）就其實(shí)施功能而言更傾向于家長和國家必須承擔(dān)一定的責(zé)任，具有權(quán)力的特征，因此被認(rèn)為是一項(xiàng)權(quán)力而非權(quán)利。教育權(quán)的主體主要有國家、家長、學(xué)校和公民個(gè)人。兒童也可以成為教育權(quán)主體，但對于留守兒童來說不具有現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)榱x務(wù)教育階段的留守兒童還沒有形成自我承擔(dān)教育任務(wù)、自我監(jiān)督及自主學(xué)習(xí)的能力。

2.世界人權(quán)公約對教育權(quán)的規(guī)定

教育權(quán)被納入基本人權(quán)的范疇，經(jīng)歷了一定的歷史發(fā)展階段。資本主義國家的憲法最先對教育權(quán)與受教育權(quán)做出了規(guī)定，之后，各個(gè)國際人權(quán)公約對此達(dá)成共識。比如，《兒童權(quán)利公約》第28條第一款就對國家教育權(quán)的內(nèi)容做出了詳細(xì)約定。而在大多數(shù)人權(quán)公約的條文中，締約國的責(zé)任也被放在首位。

在教育權(quán)的行使過程中，家長也是教育者之一， 對孩子擁有最初的和最基本的教育權(quán)， 國家只是對這些先于實(shí)在法而存在的自然權(quán)利予以簡單的認(rèn)可 ，因此家長教育權(quán)往往是第一位的。《世界人權(quán)宣言》第26條明確了：“父母對其子女所應(yīng)受的教育的種類，有優(yōu)先選擇的權(quán)利?！?但就留守兒童來說，在家長教育者的角色缺失的情況下，保障教育權(quán)合法有效實(shí)施的責(zé)任就需要國家予以落實(shí)。

（二）留守兒童教育權(quán)的平等性內(nèi)涵

平等權(quán)是人權(quán)中最基本的權(quán)利。一般性的平等權(quán)存在于人權(quán)的各個(gè)分類中，它指：“由成文憲法、憲法性法律、人權(quán)公約、憲法解釋、憲法判例、憲法慣例等相關(guān)規(guī)范確認(rèn)或默認(rèn)的要求國家機(jī)關(guān)或強(qiáng)勢者對作出差別待遇的行為須承擔(dān)舉證責(zé)任的憲法權(quán)利規(guī)范” 。教育人權(quán)作為人權(quán)的一種，應(yīng)貫徹平等權(quán)的普遍性要求，使教育權(quán)在行使過程中也應(yīng)遵循平等原則，實(shí)現(xiàn)教育公平。教育人權(quán)的平等性內(nèi)涵要求教育權(quán)在行使過程中應(yīng)注重形式和實(shí)質(zhì)兩方面的平等。

1.形式性教育平等的要求

形式上的平等性要求每個(gè)留守兒童的教育法律地位平等。形式性教育平等權(quán)要求國家在制定法律時(shí)依據(jù)教育平等原則，每個(gè)公民都應(yīng)然具有同樣平等接受教育的機(jī)會。政府做出抽象教育行政行為時(shí)，也應(yīng)貫徹平等原則，不得以民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等為由剝奪任何人的受教育的權(quán)利。在保障教育平等時(shí)，應(yīng)由法律和抽象行政行為對教育平等權(quán)作出制度化的規(guī)定。

2.實(shí)質(zhì)性教育平等的要求

實(shí)質(zhì)上的平等性要求教育權(quán)主體履行非歧視原則。實(shí)質(zhì)性的教育平等權(quán)對不同主體提出了不同的要求：要求國家以合理的標(biāo)準(zhǔn)，對受教育主體進(jìn)行分類，制定相應(yīng)政策加以調(diào)整，以達(dá)到實(shí)質(zhì)平等的目標(biāo);要求學(xué)校在教學(xué)過程中做到不區(qū)別對待，公平公正對待學(xué)生，并對學(xué)生進(jìn)行全面發(fā)展的素質(zhì)教育;要求家長能夠意識到教育影響兒童身心發(fā)展的積極作用，為兒童提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境。以求個(gè)體在長期發(fā)展的過程中，在學(xué)習(xí)壞境不同的情況下，都能夠得到平等的發(fā)展，在人才市場上具有同等水平的優(yōu)勢。尤其在偏遠(yuǎn)落后的少數(shù)民族地區(qū)，更要注重保障留守兒童的民族文化權(quán)利。

（三）國家是對留守兒童教育平等權(quán)實(shí)施保護(hù)和承擔(dān)責(zé)任的核心主體

留守兒童是教育權(quán)的特殊主體。不同于一般的兒童，在保障留守兒童受教育權(quán)的過程中，國家應(yīng)占據(jù)核心地位。留守兒童教育中出現(xiàn)的問題，主要是國家實(shí)施教育權(quán)的力度相對較弱而導(dǎo)致的。

當(dāng)父母不能行使其教育權(quán)時(shí)，可以由政府通過教育扶貧方式代為行使教育權(quán)，使國家作為兒童教育權(quán)的第一責(zé)任人。同樣，正常情況下，主要由學(xué)校承擔(dān)為學(xué)生提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)教育資源的義務(wù)。但民族地區(qū)由于貧窮落后、教職工數(shù)量少、交通不便等，難以顧及每一個(gè)留守兒童的教育問題。民族地區(qū)學(xué)校的發(fā)展表現(xiàn)為硬件設(shè)施基本合格但軟件與其他地區(qū)仍相差甚遠(yuǎn)，學(xué)校行使教育權(quán)能力也極為有限。因此，留守兒童眾多地區(qū)義務(wù)教育階段的公立學(xué)校需要國家進(jìn)行大力扶持，保證學(xué)校能高質(zhì)量地履行其教育權(quán)。

國家教育權(quán)是由法律規(guī)定與授權(quán)，通過國家在教育立法、司法、行政各個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)的 。其中最具現(xiàn)實(shí)性的是國家教育行政權(quán)。在精準(zhǔn)扶貧體制下，教育具體行政行為需要有更強(qiáng)的可操作性，體現(xiàn)“又精又準(zhǔn)”，才能擺脫留守兒童的“教育貧困”問題。實(shí)行教育具體行政行為時(shí)，應(yīng)與其他具體行政行為一樣合理、合法地行使行政權(quán)。國家教育權(quán)的有效實(shí)施一方面，能夠使貧困地區(qū)少數(shù)民族獲得長遠(yuǎn)發(fā)展的動力，縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)間的社會發(fā)展差距，在一定程度上可增強(qiáng)涼山地區(qū)社會發(fā)展的可維持度;另一方面，則保障了本地區(qū)留守兒童本就薄弱的教育人權(quán)，這也是精準(zhǔn)扶貧政策的目的所在。

三、少數(shù)民族留守兒童教育平等權(quán)保護(hù)的解決路徑探索

（一）落實(shí)教育扶貧，堅(jiān)持精、準(zhǔn)雙刃劍

四川涼山地區(qū)是全國扶貧脫貧工作的重要地區(qū)之一，而教育扶貧作為精準(zhǔn)扶貧中的一個(gè)重要方面，是不容忽視的。教育與經(jīng)濟(jì)兩者相輔相成，治貧先治愚，只有教育發(fā)展起來了，經(jīng)濟(jì)才會隨之發(fā)展起來。就目前的情況而言，民眾對于精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策和評定標(biāo)準(zhǔn)還不夠清楚，這說明基層政府對精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策知識還要加大宣傳力度。

針對教育扶貧，要落實(shí)“精”“準(zhǔn)”就要制定科學(xué)的評定標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)指標(biāo)體系，將貧困地區(qū)的留守兒童納入評定范圍內(nèi)，為其制定科學(xué)詳細(xì)的方案，堅(jiān)持教育扶貧對象的精與準(zhǔn)以及教育扶貧政策的精與準(zhǔn)。保障教育扶貧對象都能實(shí)現(xiàn)建檔立卡，對學(xué)生的學(xué)習(xí)情況、身體情況、家庭情況以及心理健康情況進(jìn)行跟蹤。此外，校方對已建檔立卡的貧困留守兒童應(yīng)該給予特殊的關(guān)照，相關(guān)負(fù)責(zé)老師應(yīng)定期與留守兒童進(jìn)行溝通交流并予以心理輔導(dǎo)。

（二）加大教育經(jīng)費(fèi)投入，健全學(xué)生資助制度

在目前，“撤點(diǎn)并?！币呀?jīng)落實(shí)得較好。但在涼山當(dāng)?shù)兀芏嗥h(yuǎn)的村子里仍然設(shè)有幼兒園和小學(xué)（針對一、二年級的學(xué)生），而且基礎(chǔ)設(shè)施還相對落后，難以滿足當(dāng)?shù)睾⒆訉逃男枨?。以涼山地區(qū)和沿海地區(qū)對比可知，調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)的投入、促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)分配的實(shí)質(zhì)公平是極其重要的，政府部門應(yīng)使教育經(jīng)費(fèi)更多向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜，向基層、困難學(xué)生傾斜，并且全面提高教育經(jīng)費(fèi)的精細(xì)化管理水平以及使用效益， 完善偏遠(yuǎn)地區(qū)的教育基礎(chǔ)設(shè)施。針對貧困留守兒童，建議政府部門設(shè)立專門的一對一資助制度，并且要明確、公開評判標(biāo)準(zhǔn)，為評定的貧困留守兒童提供穩(wěn)定的教育費(fèi)用。同時(shí)也可以吸納社會組織參與資助，借助社會力量來幫助一部分貧困留守兒童，保障其受教育的權(quán)利?？茖W(xué)的政策關(guān)鍵還在落實(shí)，讓工作在陽光下開展，吸納社會、個(gè)人、網(wǎng)絡(luò)的力量來參與監(jiān)督，保障工作真正落實(shí)，才能有效達(dá)到教育扶貧的效果，切實(shí)保障貧困留守兒童的教育平等權(quán)。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高教師質(zhì)量

在涼山當(dāng)?shù)兀處熧|(zhì)量不容樂觀，老師的學(xué)歷普遍偏低（多為?？疲嬖谝粋€(gè)老師兼任數(shù)門科目的教學(xué)工作的現(xiàn)象，而且英語、奧數(shù)、計(jì)算機(jī)等科目普遍缺少甚至沒有任職教師，教育質(zhì)量仍然低下。作為學(xué)校方，要加強(qiáng)對老師的培訓(xùn)，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的教師隊(duì)伍，在提高教師質(zhì)量的同時(shí)提升教育質(zhì)量。針對涼山州的特殊情況，提倡對當(dāng)?shù)氐闹行W(xué)教師實(shí)行特殊津貼制，增強(qiáng)他們的職業(yè)成就感與獲得感。同時(shí)提倡政府實(shí)施“貧困縣義務(wù)教育3000名教師編制保障工程;全額滿足貧困縣‘特崗計(jì)劃教師招聘需求;加大‘國培計(jì)劃和省級教師培訓(xùn)項(xiàng)目對貧困縣的傾斜力度;實(shí)施‘銀齡教師支教計(jì)劃?！?通過以上方式向涼山地區(qū)引進(jìn)更多的老師，滿足多學(xué)科教學(xué)，促進(jìn)學(xué)生的多方面發(fā)展，提升教育質(zhì)量。

（四）轉(zhuǎn)變教育觀念，提升家長參與度

在涼山地區(qū)，由于閉塞的壞境以及少數(shù)民族傳統(tǒng)思想的影響，人們對于教育的重視度往往是不夠的，在由爺爺奶奶監(jiān)護(hù)的留守兒童家庭中這種情況更加嚴(yán)峻。要轉(zhuǎn)變這種教育觀念，就需要基層政府、學(xué)校以及家庭三個(gè)方面的通力合作，基層政府要加強(qiáng)對義務(wù)教育重要性的宣傳工作;同時(shí)學(xué)校要加強(qiáng)和家長的聯(lián)系，及時(shí)匯報(bào)學(xué)生的情況;家長也要提升自己的參與度，扮演好自己在孩子教育問題中的角色，積極承擔(dān)自己的監(jiān)護(hù)義務(wù)，多和學(xué)校老師以及孩子溝通，及時(shí)了解孩子的學(xué)習(xí)以及心理狀況，保障孩子的學(xué)習(xí)權(quán)。

四、結(jié)語

本文立足國家精準(zhǔn)扶貧體制，尋找民族地區(qū)留守兒童在教育平等權(quán)方面存在的若干問題，并從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面剖析引起這些問題的原因，緊接著從教育扶貧的方面提出可行性建議，從國家、政府、學(xué)校以及家庭多個(gè)方面著手，積極落實(shí)教育扶貧的“精”與“準(zhǔn)”，提高民族地區(qū)的教育硬件與軟件實(shí)力，以期能夠切實(shí)保障民族地區(qū)留守兒童的教育平等權(quán)。

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