基于IAD框架的粵港澳大灣區(qū)制度供給研究

吳俊

摘 要：美國布魯明頓學(xué)派的制度分析與發(fā)展（IAD）框架，因埃莉諾·奧斯特羅姆2009年獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎而被發(fā)揚光大。奧斯特羅姆主要用它來分析公共資源的治理問題，而且這一框架對于其他“公共事物”（含公共資源和公共物品）也具有啟發(fā)意義?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)涉及粵港澳三地十一個城市之間的合作，公共事物廣泛存在。借鑒奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架，進行恰當(dāng)?shù)闹贫劝才?，可以避免“集體行動的困境”，并將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不斷向前推進。

關(guān)鍵詞：IAD框架;粵港澳大灣區(qū);制度供給

中圖分類號：F127 ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）09-0003-02

一、IAD框架的基本原理及其運用

制度分析與發(fā)展（Institute Analysis and Development，IAD）框架是美國著名的公共選擇學(xué)派——布魯明頓學(xué)派開發(fā)出來的一種政策分析工具，最初運用于政治領(lǐng)域，后被2009年獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的奧斯特羅姆發(fā)揚光大，在其1990年出版的代表作《公共事物的治理之道》中運用該框架分析了“公共池塘資源”（CPRs）的治理問題，對“公地的悲劇”這一傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)問題的傳統(tǒng)治理方案（收歸國有或者私有化）提出了挑戰(zhàn)，提出了介于二者之間的第三條道路，即“自主治理”。她用世界各地的大量案例表明這條道路是可行的，但同其他兩種治理手段一樣，也并不總是可行，成功與否取決于對“自主治理”的細(xì)節(jié)是否進行了良好的制度設(shè)計。

奧斯特羅姆從“小范圍的公共池塘資源”開始進行研究，即“其位置坐落在一個國家的范圍內(nèi)，受其影響的人數(shù)在50—15 000人之間，這些人的經(jīng)濟收益極大地依賴著該公共池塘資源”的情形。通過比較分析，總結(jié)出了成功的“自主治理”所共有的一些特征，可以稱之為制度設(shè)計的原則，它們包括：第一，應(yīng)該在使用規(guī)則中清晰地規(guī)定誰有什么樣的權(quán)利，可以從公共池塘中獲取多少資源;第二，對于使用資源中存在的沖突，應(yīng)該有恰當(dāng)?shù)臎_突解決機制;第三，個人維護資源的責(zé)任，應(yīng)該同其在利益分配中的恰當(dāng)比例掛鉤;第四，監(jiān)督和懲罰應(yīng)該要么由資源的使用者自己來實施，要么是由對使用者負(fù)責(zé)的人來實施，這一原則讓人吃驚，因為之前的觀念是監(jiān)督和懲罰應(yīng)該由不偏不倚的“外部人”來實施;第五，懲罰應(yīng)該分為不同的級別，對于初次違反規(guī)則者，應(yīng)該從輕處罰，對于重復(fù)違反者，應(yīng)該從重處罰;第六，如果決策過程是民主的，意味著大多數(shù)的使用者被允許參與規(guī)則的制定和修改，那么治理就更可能獲得成功;第七，資源使用者自我組織的權(quán)利是受到組織外部的政府當(dāng)局所清晰認(rèn)可的。另外一些制度設(shè)計原則，在私有化或者政府直接管制的場合也適用，比如，監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該盡可能地簡單明了：在制定捕獵規(guī)則時，對捕獵月份進行限制就比對捕獵數(shù)量進行限制容易實施。奧斯特羅姆（2005）認(rèn)為，盡管以上的這些原則并不能為那些復(fù)雜的政策問題提供簡便的解決方案，但只要能夠有意識地去運用這些制度設(shè)計原則，“集體行動及其監(jiān)管的問題在解決的時候，力量將大大增強?！?/p>

以上的原則，主要是針對集體行動中的搭便車、可信承諾和監(jiān)督等問題而提出，可以歸入“制度分析”范疇，但“自主治理”作為一種新的制度安排，會不會被提出來，即“新制度的供給”問題，或者說“制度發(fā)展”問題，是一個更重要的問題。新制度的供給涉及“制度起源”，與此相關(guān)的問題是“制度變遷”，即面對環(huán)境變化時，現(xiàn)有規(guī)則局部的、漸進的變化，它屬于廣義的制度供給的范疇。在集體行動中，個人策略是影響制度供給的關(guān)鍵?！坝?個內(nèi)部變量影響個人的策略選擇：預(yù)期收益、預(yù)期成本、內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率?！眱?nèi)在規(guī)范是個人對自己行為和策略的評價，比如，如果“遵守諾言”在一個社會里是一種“共享規(guī)范”，這一規(guī)范就會成為解決公共池塘資源問題的“社會資本”之一。在缺乏共享規(guī)范的社會中，新制度供給的成本就會比較大。貼現(xiàn)率是指資源占用者對于資源未來收益的現(xiàn)值的評價。近海漁場的漁民對于魚群收益的貼現(xiàn)率低，更希望魚群能夠長期存續(xù)。但是，“駕駛較大拖網(wǎng)漁船作業(yè)于近海任何地方的漁民”則對該地的魚群收益有較高的貼現(xiàn)率。貼現(xiàn)率的差異也會影響到不同的資源占用者對于制度供給的預(yù)期收益和成本的評價，從而對新制度的供給或者制度變遷采用“支持”或者“不支持”的策略。因為不同的使用者群體所擁有的“社會資本”不同，群體中的不同成員對資源使用的貼現(xiàn)率評價不同，導(dǎo)致管理資源的制度供給情況就存在很大的差異。

從制度發(fā)展的角度看，一些有益的經(jīng)驗是：第一，政府可以加強建立基礎(chǔ)性的制度設(shè)施（交流的論壇、法庭制度、界定邊界所需要的技術(shù)等），以減少地方制度供給的成本。第二，先進行只需要低成本就能完成的規(guī)則變遷，將獲得的收益用來推進需要更高成本的變遷，并以此方法，先解決初始問題，再解決比較困難的問題。第三，對于規(guī)模較大的公共池塘資源，按照“嵌套式組織”的原則有助于設(shè)計出合適的制度安排。所謂“嵌套式組織”是指把較大的組織單位建立在單位較小的原有組織的基礎(chǔ)上，“一旦組織了較小的單位，再在此基礎(chǔ)上進一步建構(gòu)更大組織的成本就要大大低于在沒有任何基礎(chǔ)的前提下建構(gòu)組織的成本”，“只在一個層級上建立規(guī)則而沒有在其他層級上的規(guī)則，就不會產(chǎn)生完整的、可長期持續(xù)的制度?！被谏鐣睦韺W(xué)的一些研究成果，也能得出一些有價值的結(jié)論。第四，利用資源惡化指標(biāo)或者使人們相信“危機”迫近，可以促使人們接受限制他們使用資源活動的新規(guī)則，原因是“人們對潛在損失的重視程度要高于對潛在收益的重視程度”。第五，應(yīng)該在一系列相對糟糕的事件后改變規(guī)則，而不是在一系列相對好的年頭后展開，因為人們“對近期事件的重視程度往往要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對很久以前發(fā)生的事件的重視程度”。第六，應(yīng)該鼓勵有同樣問題的人們進行溝通的制度安排，比如地區(qū)性協(xié)會等，因為“在規(guī)則的任何變革都與大量不確定性相連的情況下，人們不太可能采用不熟悉的規(guī)則，而是樂于接受其他人已在相似環(huán)境中使用過并被證明效果較好的規(guī)則”，協(xié)會的成立有助于這種相互的學(xué)習(xí)和溝通。第七，在一套規(guī)則下，不同的子群體受到保護的利益不一定相等（如灌溉系統(tǒng)的上游和下游），對規(guī)則的評價也不相同，“各種規(guī)則都具有很強的分配效應(yīng)”，規(guī)則的制定應(yīng)該重視這種分配效應(yīng)。

借助制度分析與發(fā)展框架，奧斯特羅姆從小范圍的公共事物治理，即公共池塘資源，拓展到大規(guī)模的公共事物治理，得出了許多富有價值的結(jié)論。盡管她本人已于2012年過早地離開了人世，但她的理論已被世界各國的研究者廣泛用于對“公共事物”（the commons）治理的分析中。涉及的“公共事物”從傳統(tǒng)的草原、牧場、河流等自然資源領(lǐng)域，到保護地、濱海系統(tǒng)、全球氣候變化等新興環(huán)境問題，以及諸如社區(qū)、知識、宗教、網(wǎng)絡(luò)等非傳統(tǒng)公共事物。不少研究者認(rèn)為，其學(xué)說的意義不僅在于資源環(huán)境的可持續(xù)利用方面，而是“對涉及公共利益的一般性公共事物治理問題，均具有理論上的啟發(fā)意義”。

二、基于IAD框架的粵港澳大灣區(qū)制度供給分析與對策

改革開放后，加強粵港澳合作一直是珠三角地區(qū)發(fā)展的一項重要議題。從“前店后廠”模式承接世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，到共同應(yīng)對東南亞金融危機;從CEPA到港珠澳大橋，粵港澳合作正在以強勁的步伐不斷向前邁進。進入新時代，這一合作正在以新的形態(tài)——粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，呈現(xiàn)在改革開放的最前沿，繼續(xù)引領(lǐng)中國第二次改革開放的潮流。2015年3月，國家頒布“一帶一路”愿景與行動計劃，首次在國家戰(zhàn)略層面提出打造粵港澳大灣區(qū);2016年3月，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)上升到國家“十三五”規(guī)劃層面，2017年3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃，將灣區(qū)經(jīng)濟和粵港澳發(fā)展問題提升至國家層面;2017年10月，黨的十九大報告指出，港澳的發(fā)展與內(nèi)地密切相關(guān)，“要支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局，以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作等為重點，全面推進內(nèi)地同香港、澳門互利合作，制定完善便利香港、澳門居民在內(nèi)地發(fā)展的政策措施”。從這些政策文件中，我們可以看到中央政府推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的決心是堅定的。

不過，粵港澳三地的合作，是一國兩制三個關(guān)稅區(qū)四個核心城市及總共十一個發(fā)展程度和發(fā)展風(fēng)格不一的地區(qū)城市之間的合作。需要協(xié)作的難度也是前所未有的，在涉及到這一地區(qū)發(fā)展的“公共事物”（包含公共物品和公共資源，其中公共物品又包括公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、制度基礎(chǔ)設(shè)施、金融基礎(chǔ)設(shè)施等）時，由于各方利益并不完全一致，經(jīng)濟發(fā)展水平、政策法律環(huán)境、制度文化基礎(chǔ)及社會心理等也存在比較大的差異，很容易陷入“集體行動的困境”當(dāng)中。

為使粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不斷向前推進，按照奧斯特羅姆的理論，可以從以下方面入手來設(shè)計粵港澳合作的制度供給。

第一，以具體項目的合作為引領(lǐng)，由小到大，由易到難，帶動更廣泛的合作。按照奧斯特羅姆建立“嵌套型組織”的理論，在大規(guī)模公共事物治理中，先構(gòu)建小的組織，再構(gòu)建大的組織，會大大降低治理的成本。同時，先進行容易實現(xiàn)的合作，再進行困難的合作，容易將合作推向深入?；浉郯暮献鲝?fù)雜而艱巨，也宜采取由小到大，先易后難，由局部到整體的方式，最終走向全面的合作。

第二，發(fā)揮好中央政府的作用，恰當(dāng)界定具體項目中各參與方權(quán)責(zé)利的關(guān)系?；浉郯拇鬄硡^(qū)合作項目具有公共屬性，需要相關(guān)的11個城市積極參與具體項目的協(xié)商。奧斯特羅姆在關(guān)于公共事物成功實現(xiàn)“自主治理”的七項原則中強調(diào)對各參與方的權(quán)利有清晰的界定，同時這些權(quán)利是被一個“外部權(quán)威”所認(rèn)可。因此，作為粵港澳地區(qū)公認(rèn)的“外部權(quán)威”，中央政府應(yīng)該以不同的形式積極參與到具體項目的合作中來，發(fā)揮自己的作用。比如，奧斯特羅姆在研究南加州水資源的治理問題時，就意識到“我很懷疑，如果美國地質(zhì)調(diào)查局和加利福尼亞州自然資源部沒有提供專業(yè)的信息服務(wù)”，這一地區(qū)跨越不同行政區(qū)域的水資源“自主治理”將難以實現(xiàn)。

第三，搭建平臺，促進交流。交流的平臺可以減少合作的制度成本，這要求粵港澳大灣區(qū)搭建各種不同層次和級別的專業(yè)平臺來促進具體項目的合作。同時，作為未來的創(chuàng)新中心，還應(yīng)搭建跨專業(yè)的交流平臺。目前的粵港、粵澳聯(lián)席會議制度、粵港澳大灣區(qū)論壇等制度安排對于促進交流的意義是顯而易見的，可以進一步建立共同的大學(xué)、共同的法庭體系等來促進各方的交流與融合。

第四，借助市場力量施加壓力，促進融合。香港作為國際航運中心和國際金融中心，有著“東方之珠”的美譽。許多港人向來有內(nèi)地落后、香港人高人一等的觀念，對于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和粵港澳合作抱有一種抗拒和疏離的心態(tài)，并將自身的自由市場理念與大陸的經(jīng)濟體制相對立，不愿意進行深度的合作。民間對于內(nèi)地的排拒，束縛了官員的手腳，導(dǎo)致不能很好把握粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展良機。內(nèi)地城市（深圳、廣州等）應(yīng)該加速發(fā)展，倒逼香港積極參與發(fā)展進程。同時，借助南沙、前海、橫琴等自貿(mào)片區(qū)的政策優(yōu)勢，加大市場開放力度，幫助香港人打開心結(jié)。

第五，充分考慮港澳同胞的利益訴求，給予傾斜性的政策。按照奧斯特羅姆的理論，各參與方對預(yù)期收益、預(yù)期成本、內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率的評價決定了其對制度變遷采取支持或者不支持的立場。就粵港澳合作而言，香港的主要擔(dān)心在于其地位的下降，在合作中更看重短期利益，大陸則更多關(guān)注長期經(jīng)濟發(fā)展，即香港居民對于粵港澳合作收益的貼現(xiàn)率高于大陸居民;同時香港地區(qū)的社會心理對于合作的意義認(rèn)識不足，開展合作的內(nèi)在規(guī)范不足，社會成本較高，可以適當(dāng)給予香港一些傾斜性的政策（如自貿(mào)區(qū)單邊開放等），吸引香港人才到珠三角內(nèi)地城市進行投資和創(chuàng)業(yè)。

總的來說，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，基于IAD框架，我們既要采取積極措施從小到大、由易到難推進這一進程，又要在合作中充分考慮到各方的利益訴求，對合作保持足夠的耐心。只要我們穩(wěn)扎穩(wěn)打，粵港澳大灣區(qū)終將整合成為世界最有創(chuàng)新活力的灣區(qū)之一，我國新時代的對外開放也將由此翻開新的一頁。

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