基層治理轉(zhuǎn)型研究

張曦

[摘 要]在分化程度較高的社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，富人作為新型治理主體治村一直成為基層治理的普遍現(xiàn)象，隨著國(guó)家意識(shí)通過基層政權(quán)向村莊不斷滲透的過程中，通過治理任務(wù)、治理方式、治理空間的不斷轉(zhuǎn)變，基層治理進(jìn)行著相應(yīng)的調(diào)試，逐漸出現(xiàn)富人治村回歸的現(xiàn)象。在基層治理過程中，不同的政府意識(shí)、不同的政策以及不同的中心工作在執(zhí)行過程中，可以看到政府、村集體與個(gè)人的互動(dòng)機(jī)制，反映出不同的治理任務(wù)體現(xiàn)不同的基層政權(quán)滲透狀況，影響著治理主體的參政動(dòng)機(jī)。同時(shí)，治理任務(wù)和監(jiān)督體系的不斷轉(zhuǎn)變也影響著治理空間，治理方式也相應(yīng)得到調(diào)整，形塑出基層治理所遵循的不同的治理邏輯。

[關(guān)鍵詞]互動(dòng);治理任務(wù);富人治村;基層治理

[中圖分類號(hào)] D638[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2019）03-0085-08

一、引言

基層治理是一個(gè)政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運(yùn)作過程，基于不同的視角，可以將其理解為一個(gè)政策過程，或者一種民主發(fā)展形式，或者一系列現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的方式與手段[1]。其中，基層治理中出現(xiàn)的富人治村，不僅僅依賴于社會(huì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)也在中央政策的號(hào)召和地方政府的主觀倡導(dǎo)下，逐漸成為普遍現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)精英通過進(jìn)入村級(jí)組織，置身村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，運(yùn)用其優(yōu)勢(shì)成為新型的治理主體。學(xué)界針對(duì)富人治村的認(rèn)識(shí)主要從其治理效果出發(fā)來談，從社會(huì)結(jié)構(gòu)等角度出發(fā)，總結(jié)富人治村的類型，分為經(jīng)營(yíng)致富型、資源壟斷型、項(xiàng)目分肥型、回饋家鄉(xiāng)型等四種類型，而不同的類型相應(yīng)的具備不同的形成機(jī)制，從而產(chǎn)生不同的治理后果[2]。其中有學(xué)者認(rèn)為這類新興的經(jīng)濟(jì)精英治理村莊受社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等影響，是農(nóng)村中經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化變遷的必然結(jié)果，其符合國(guó)家和農(nóng)民的需求，具備其內(nèi)在的合理性和必然性，積極意義大于其治理弊端[3]。但也有學(xué)者認(rèn)為，富人治村在實(shí)踐中實(shí)際通過構(gòu)筑公共權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)吸納精英群體，同時(shí)運(yùn)用營(yíng)造道義合法性形象的方式，將弱勢(shì)群體吸納進(jìn)民意合法性根基當(dāng)中，富人治村對(duì)普通村民政治參與存在排斥機(jī)制[4]。在基層治理中，應(yīng)該主要發(fā)展基層民主，富人治村有局部的合理性，但其行塑的政治生態(tài)影響著農(nóng)民參與度，同時(shí)可能帶來嚴(yán)重村莊政治排斥[5]，阻礙基層民主良好運(yùn)行。富人治村遵循著競(jìng)爭(zhēng)邏輯，放大了基層場(chǎng)域中權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的“結(jié)構(gòu)洞”效應(yīng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理發(fā)生內(nèi)卷化[6]。

基層治理中出現(xiàn)的富人治村，客觀上是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化的產(chǎn)物，又是主觀層面農(nóng)村基層治理制度安排尤其是黨建指導(dǎo)思想促成的結(jié)果。在社會(huì)分化程度較高的村莊，富人治村作為基層治理的一種類型，其存在普遍性。但在當(dāng)前由于自上而下的政策，政府不同意識(shí)的推行，對(duì)基層治理有了一定的影響作用，在完成不同的中心工作過程中，基層治理發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)型。本文主要是以浙江省L村為期20天的調(diào)研為基礎(chǔ)討論，通過政府、集體與個(gè)人互動(dòng)的視角來看，在不同政策、不同政府意識(shí)的推導(dǎo)下，當(dāng)前不同中心工作推行過程中，基層治理面臨的調(diào)試過程。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊集體的關(guān)系、村莊集體的再生產(chǎn)機(jī)制以及村莊集體與村民個(gè)人的關(guān)系中體現(xiàn)出不同中心工作推行過程中的互動(dòng)機(jī)制。本文是在政府意識(shí)貫徹以及制度安排的基礎(chǔ)上來理解富人治村的形成及治理機(jī)制，在基層治理任務(wù)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的情況下，了解基層治理主體間的互動(dòng)機(jī)制，以此來理解基層治理的轉(zhuǎn)型過程。

二、基層治理的變遷過程

在社會(huì)分化程度較高的村莊，富人治村作為基層治理的一種類型，在浙江地區(qū)存在一定普遍性。但隨著政策的不同，推行不同的中心工作，使得富人治村經(jīng)歷了興起到回歸的過程。本文研究中的案例地區(qū)T街道中的L村莊，從2005年至今，從政策層面、競(jìng)爭(zhēng)空間和利益空間等方面經(jīng)歷了轉(zhuǎn)變階段，從富人開始進(jìn)入政治舞臺(tái)，到富人缺乏動(dòng)力逐漸退出政治舞臺(tái)，富人治村受不同的政府意識(shí)、不同的政策和不同的中心工作影響，經(jīng)歷了相應(yīng)的興起與退出。

（一）經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的富人治村興起

首先，從社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度來理解富人進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的條件，正是經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化使得經(jīng)濟(jì)精英與其他村民在經(jīng)濟(jì)能力上有了顯著差異后，開始以自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的社會(huì)政治地位，使得富人通過個(gè)人的經(jīng)濟(jì)資源投入到村莊治理之中，以此獲得社會(huì)政治資源。經(jīng)濟(jì)精英這種在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上與普通村民的差異，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化是經(jīng)濟(jì)精英進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的社會(huì)基礎(chǔ)，為富人治村提供條件。正如所調(diào)研的L村，早在1994年其所隸屬的地級(jí)市就進(jìn)入開發(fā)區(qū)時(shí)期，村莊內(nèi)部貧富差距開始顯現(xiàn)。由于年齡、精力等因素，傳統(tǒng)精英開始退出政治舞臺(tái)，同時(shí)由于市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的村莊觀念規(guī)范被打破，相應(yīng)的體制帶來相應(yīng)的理念的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)精英有了進(jìn)入舞臺(tái)的基礎(chǔ)和條件，以及相應(yīng)的政治生態(tài)背景。

其次，在富人可以進(jìn)入政治舞臺(tái)時(shí)，其主要是通過經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)來競(jìng)選，在相對(duì)關(guān)聯(lián)度較低的村莊，在海選過程中，富人為了能夠當(dāng)選村干部，與村民主要進(jìn)行一次性的利益交換，賄選就成為富人進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的手段。在2005年期間，雖然海選制度的出發(fā)點(diǎn)是民主投票選舉，但是富人的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)以及進(jìn)入基層組織的強(qiáng)烈意愿，使得L村出現(xiàn)激烈的派性斗爭(zhēng)和賄選現(xiàn)象，最高花費(fèi)到300多萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也出于主觀意愿希望吸納富人進(jìn)基層組織，發(fā)揮其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源以及治理釘子戶能力等方面的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，賄選主要是私下暗自操作，過程隱蔽難以取證，只要是不出現(xiàn)明顯的問題，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也采取默認(rèn)的態(tài)度，其選舉政策并沒有形成高壓態(tài)勢(shì)以震懾及規(guī)范選舉過程。因此，富人村干部產(chǎn)生機(jī)制主要是以經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向?yàn)橹?，通過賄選的手段在村莊社會(huì)內(nèi)部進(jìn)行金錢運(yùn)作，使得其通過派性斗爭(zhēng)及賄選方式形成的富人治村獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及分利村民的默許和認(rèn)可，是其以經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的合法性來源。

再者，以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的富人治村，利益空間是其通過經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的最大資源，成為其進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的最主要的目的，對(duì)應(yīng)的治理行為影響著村莊的公共資源分配以及民主權(quán)利的運(yùn)用。在經(jīng)濟(jì)開發(fā)階段，富人通過經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向以自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位轉(zhuǎn)化為實(shí)際的社會(huì)政治地位，將自身的經(jīng)濟(jì)資源作為進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的成本，獲取相應(yīng)的社會(huì)政治資源，以村干部這類半體制性身份來與基層政府搭建關(guān)系平臺(tái)，將經(jīng)濟(jì)資本獲得的政治身份逐漸轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本，以期利用個(gè)人的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來服務(wù)于自身的產(chǎn)業(yè)，加劇了富人村干部進(jìn)入政治舞臺(tái)的動(dòng)力。

（二）行政管理的富人治村退出

首先，監(jiān)督政策嚴(yán)格規(guī)范選舉流程，整個(gè)高壓態(tài)勢(shì)使得行塑的政治環(huán)境有了一定的回歸正軌的趨勢(shì)。整個(gè)規(guī)范選舉過程后使得賄選的風(fēng)氣被壓下來，富人需通過正規(guī)的選舉程序獲得公共權(quán)力的合法性，而并非只通過直接的經(jīng)濟(jì)手段來獲得，在嚴(yán)格規(guī)范選舉要求的情況下，取得的公共權(quán)力的合法性來源就不是只依靠與分利村民的一次性經(jīng)濟(jì)交易，而需要在村民間通過各類途徑獲取村民的信任，建立起監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，從而行塑一定的地方公共規(guī)則來制約選舉行為，改變著富人進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的方式。村民需要報(bào)名、資格審查、寫承諾書等過程才能參加選舉，承諾計(jì)劃生育、違章建筑、犯罪記錄、非法開采等等方面都沒有違規(guī)，文件明確要求，只要其中一項(xiàng)不符合就取消選舉資格。

其次，政府貫徹意志主要體現(xiàn)在工作任務(wù)上，正是工作任務(wù)的轉(zhuǎn)變，使得原本發(fā)展型的工作逐漸變?yōu)榉?wù)型的工作，原本富人可以通過政策信息、資源分配、政策福利、項(xiàng)目承接等方面獲得相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)來服務(wù)于其產(chǎn)業(yè)，獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。而在服務(wù)型工作階段，大規(guī)模的開發(fā)階段已經(jīng)過去，當(dāng)前的服務(wù)型工作任務(wù)則由于嚴(yán)格化的要求，使得村干部不論在村內(nèi)治理還是村外的資源競(jìng)爭(zhēng)過程中都必須嚴(yán)格規(guī)范操作流程，權(quán)力運(yùn)作過程也有了更加清晰的規(guī)定，使得其利益空間不論從任務(wù)性質(zhì)以及工作制度等方面都被壓縮，其公共權(quán)力的運(yùn)用得到嚴(yán)格要求后，不再像過去那樣利于個(gè)人事業(yè)的繼續(xù)發(fā)展。之前通過置身權(quán)利結(jié)構(gòu)來獲得資源競(jìng)爭(zhēng)的能力弱化，這直接影響到富人進(jìn)入政治舞臺(tái)的積極性。

再次，行政體系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閴毫π腕w制時(shí)，村干部職業(yè)化等行政管理措施使得村干部需花費(fèi)更多時(shí)間精力應(yīng)對(duì)其常規(guī)化管理。對(duì)于村級(jí)治理來說，首先，科層化、行政化使得村級(jí)組織衍生形式主義，疲于應(yīng)付上級(jí)的各項(xiàng)工作，消解了村級(jí)治理的效力。村莊主要是應(yīng)對(duì)上級(jí)的工作任務(wù)，而非真正考慮村民實(shí)際需求，從村莊內(nèi)部產(chǎn)生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，無法形成互動(dòng)式的治理。在當(dāng)前村干部職業(yè)化、坐班制及網(wǎng)格化管理等制度推行，使得村干部的主要精力處理諸多的文字材料等工作，花費(fèi)在這類事務(wù)性的、行政化的工作任務(wù)。正是這類行政化的工作以及行政管理的制度推行，使得村干部需要比過去花費(fèi)更多的時(shí)間精力在工作崗位上，從原先單純的“政務(wù)官”逐漸地向“事務(wù)官”轉(zhuǎn)變。上面整個(gè)科層化、制度化管理模式，不斷滲透到村莊內(nèi)部，在資源豐富的村莊推進(jìn)政策執(zhí)行過程中，又使得制度更加的細(xì)化和量化，形成制度再生產(chǎn)的過程。這些制度化的安排都需要村干部大量時(shí)間精力的投入，直接影響到富人進(jìn)入村莊組織的積極性。

三、政府、集體與個(gè)人互動(dòng)的治理邏輯

基層治理過程中，基層政權(quán)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，而村莊集體是村民實(shí)行民主自治的組織單元，國(guó)家意志最主要的就是通過最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及相應(yīng)的制度來執(zhí)行。因此，本文中政府主要是作為國(guó)家意志的基層執(zhí)行單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而集體在本文中則是作為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)接的行政權(quán)力末端的村莊，其既是國(guó)家的代理人，也是農(nóng)民的當(dāng)家人[7]。在基層治理過程中，不同的國(guó)家意志，不同的政策執(zhí)行時(shí)，政府、集體與個(gè)人的互動(dòng)機(jī)制不僅體現(xiàn)出了國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系，也反映出基層治理中的鄉(xiāng)村關(guān)系;同時(shí)還體現(xiàn)出基層政權(quán)，也反映出治理能力，表現(xiàn)出不同的動(dòng)員能力和動(dòng)員方式，政府、集體與個(gè)人互動(dòng)過程中在不同中心工作中體現(xiàn)不同的治理邏輯。

（一）政府與集體的關(guān)系

1.發(fā)展型中心工作中政府對(duì)集體的行政放權(quán)

在20世紀(jì)90年代到2010年，伴隨全市范圍內(nèi)大規(guī)模的開發(fā)，在土地征用過程中，政府直接與集體對(duì)接工作，在執(zhí)行工作期間，在保障政府主導(dǎo)權(quán)的情況下，給予集體部分財(cái)權(quán)與資金、規(guī)則制定權(quán)以及利益分配權(quán)。政府主要確定土地征用的項(xiàng)目類型，土地征用的價(jià)格以及土地征用的談判空間，給予集體土地征用賠償款，而分配土征工的指標(biāo)和賠償款的分配，由集體統(tǒng)一制定相關(guān)規(guī)定。在此過程中，集體在政府的主導(dǎo)下，被賦予權(quán)力的合法性。政府在土地征用過程中對(duì)集體的土地所有權(quán)相應(yīng)地補(bǔ)償征地款，且由集體來制定規(guī)則分配資金，同時(shí)給予土征工的指標(biāo)對(duì)土地承包權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，并賦予集體規(guī)則制定權(quán)和分配權(quán)，再就是給村民少量的青苗費(fèi)補(bǔ)貼。整個(gè)土地征用過程，政府充分調(diào)動(dòng)集體力量，與集體進(jìn)行很好的對(duì)接，在對(duì)土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償過程中，充分賦予集體權(quán)力，讓國(guó)家權(quán)力延伸到村莊內(nèi)部，在工作推行過程中，更好地利用集體力量順利推行工作，降低治理成本。

2.服務(wù)型中心工作中政府對(duì)集體的行政收權(quán)

從2013年街道搞試點(diǎn)開始，至今一直推行環(huán)境衛(wèi)生、消防安檢等服務(wù)型中心工作。主要形成市創(chuàng)建辦負(fù)責(zé)布置任務(wù)、檢查工作，街道辦負(fù)責(zé)傳達(dá)任務(wù)和落實(shí)任務(wù)，同時(shí)市里組成結(jié)對(duì)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)工作，集體則是負(fù)責(zé)執(zhí)行任務(wù)的組織體系。整個(gè)體系分工細(xì)化，考核量化，整個(gè)體系體現(xiàn)出制度主義的管理模式，既有頻繁的例會(huì)、宣傳工作，也有專職監(jiān)督檢查復(fù)查工作程序，同時(shí)配套相應(yīng)的考核排名獎(jiǎng)勵(lì)制度，整個(gè)過程壓力不斷逐層傳導(dǎo)。在這種服務(wù)型中心工作中，制度不斷細(xì)化，考核不斷量化，資源涉及越多，工作越繁瑣，消耗成本越高，動(dòng)員群眾越少，村干部積極性不斷下降，形成主要依靠資金來完成工作任務(wù)的現(xiàn)象。在這種繁雜的工作任務(wù)和制度環(huán)境下，村莊集體的權(quán)力不斷被政府上收，其主要變?yōu)楣ぷ魍菩羞^程中的執(zhí)行單位，在治理過程中，主要是執(zhí)行政府規(guī)定的規(guī)章制度，缺乏自主的空間，權(quán)力與收益空間不斷被壓縮，使得集體的力量不能被激活，在服務(wù)型工作中，集體的功能與作用不能被發(fā)揮。

（二）集體再生產(chǎn)機(jī)制與社會(huì)自治空間

1.發(fā)展階段集體的再生產(chǎn)機(jī)制

在發(fā)展工作階段。首先，利益分配層面。土地征用過程中，集體掌握土地所有權(quán)補(bǔ)償及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償?shù)姆峙湟?guī)則，正如集體可以統(tǒng)一制定規(guī)則分配土地征用款的比例及土征工的分配，集體一直作為利益分配的主體存在。其次，權(quán)力主導(dǎo)層面。在征地過程中，集體掌握土地所有權(quán)以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)賠償?shù)姆峙錂?quán)，集體被政府賦予了權(quán)力的合法性。同時(shí)在土地調(diào)整過程中，集體具有收回剩余土地，并重新分配的權(quán)力，集體在此被個(gè)人賦予了權(quán)力的合法性，在土地征用過程中，集體的主導(dǎo)權(quán)力不斷被激活和再生產(chǎn)。再者，價(jià)值認(rèn)同層面。在土地征用過程中，集體不僅掌握利益分配，也掌握主導(dǎo)權(quán)力的合法性，使得在認(rèn)同體系中，集體既帶來利益，也帶來規(guī)則，不斷推動(dòng)村民土地的集體觀念的生成和再造，不斷加強(qiáng)村民的認(rèn)同體系，使其在村民的認(rèn)同中不斷確定，加強(qiáng)并作用于之后的土地征用過程。在土地征用過程中，不僅從利益分配的經(jīng)濟(jì)層面，也從權(quán)力主導(dǎo)的政治層面，再?gòu)恼J(rèn)同體系的社會(huì)層面，不斷體現(xiàn)集體的整合功能，使得集體權(quán)力不斷被激活和再生產(chǎn)，得到一定的強(qiáng)化作用，推動(dòng)集體在土地征用中心工作推行中不斷發(fā)揮其自身的作用。

2.服務(wù)階段集體的社會(huì)自治空間

在服務(wù)工作階段。首先，社會(huì)結(jié)構(gòu)層面。鄉(xiāng)村關(guān)系主要是依靠社會(huì)層面的社會(huì)關(guān)系維持，其很難從經(jīng)濟(jì)層面和政治層面來維系，整個(gè)關(guān)系體現(xiàn)出低度平衡的模式，集體很難在此鄉(xiāng)村關(guān)系中被激活并進(jìn)行再生產(chǎn)。村莊主要是完成這類服務(wù)型工作，政府繞開集體直接與個(gè)人進(jìn)行對(duì)接，集體與個(gè)人處于一種剝離狀態(tài)。在這類政府與個(gè)人直接對(duì)接的服務(wù)型工作中，個(gè)人很難被調(diào)動(dòng)和動(dòng)員，在這種低度的弱關(guān)系結(jié)構(gòu)中，集體力量很難被激活。其次，組織制度層面。服務(wù)型中心工作形成的組織體系中，分工細(xì)化，考核量化，體現(xiàn)出制度主義的管理模式。集體作為執(zhí)行任務(wù)的單位，從配合工作的角度來說，在越來越細(xì)化的制度，量化的考核，繁瑣的工作任務(wù)中，消耗大量成本，難以動(dòng)員群眾。在這種制度主義的管理模式下，集體在管理越來越嚴(yán)格的時(shí)候，利益空間縮小，在制度越細(xì)化的情況下，權(quán)力空間在壓縮。再者，價(jià)值認(rèn)同層面。服務(wù)型工作中，集體只是完成政府工作的執(zhí)行單位，既不代表集體利益，也不代表公共權(quán)力。在認(rèn)同體系中，集體與村民不需要對(duì)接即可完成工作，且涉及家庭內(nèi)部，集體作為執(zhí)行單位難以動(dòng)員群眾。從結(jié)構(gòu)層面、制度層面以及認(rèn)同層面，集體的利益空間在縮小，權(quán)力被壓縮，認(rèn)同體系得以轉(zhuǎn)變，集體力量在整個(gè)政府與個(gè)人對(duì)接時(shí)沒有被激活，再生產(chǎn)過程無法實(shí)現(xiàn)。

（三）集體與個(gè)人的關(guān)系

1.公私定律

對(duì)于公的領(lǐng)域，集體代表著小公，在村民的認(rèn)同中，土地屬于集體，相應(yīng)的土地征用工作在集體層面屬于小公的領(lǐng)域。在與政府對(duì)接工作時(shí)，主要是大公對(duì)小公的層面，政府與集體直接對(duì)接，而集體再與個(gè)人進(jìn)行對(duì)接，在政府與個(gè)人關(guān)系中，集體作為銜接力量而存在。集體具備政府賦予權(quán)力的合法性，在公的領(lǐng)域中推行相應(yīng)的工作，未觸及私的領(lǐng)域，政府權(quán)力進(jìn)入時(shí)，與集體進(jìn)行對(duì)接，在小公領(lǐng)域中推行工作。而在集體與個(gè)人對(duì)接的時(shí)候，集體又代表著大私，在推行工作期間，集體作為小公以及大私的代表，作為代理人也作為當(dāng)家人，在推行工作期間，集體作為政府與個(gè)人之間的銜接力量，使得小公與大私能夠良好的對(duì)接。集體作為中間力量，避免了大公與小私進(jìn)行直接對(duì)接，以小公的身份與政府對(duì)接，以大私的身份與個(gè)人對(duì)接，整個(gè)過程降低了工作推行中的治理成本，充分調(diào)動(dòng)了集體的兩面力量。

對(duì)于私的領(lǐng)域，在村民認(rèn)同中，服務(wù)階段工作則是政府作為大公領(lǐng)域與個(gè)人小私領(lǐng)域進(jìn)行直接對(duì)接來進(jìn)行工作，而集體在結(jié)構(gòu)和制度層面，由于利益空間和權(quán)力空間被壓縮，無法調(diào)動(dòng)和激活集體的力量來推進(jìn)工作，集體只是單純作為執(zhí)行單位，作為代理人與政府進(jìn)行對(duì)接，而由于政府與個(gè)人的直接對(duì)接，大公直接對(duì)應(yīng)小私，使得服務(wù)型工作繞開了集體在大私領(lǐng)域，作為當(dāng)家人的角色。因此，在工作任務(wù)中，集體的小公與大私之間存在著斷裂，只能完成政府安排的工作，而無法在與個(gè)人對(duì)接時(shí)調(diào)動(dòng)和激活集體的力量來推動(dòng)工作。在政府與個(gè)人之間，大公與小私對(duì)接的過程中，村莊集體只是執(zhí)行工作任務(wù)，并為調(diào)動(dòng)集體在大私領(lǐng)域的力量，無法完成小公與大私的對(duì)接，無法體現(xiàn)集體的兩面力量。政府繞開集體，與個(gè)人進(jìn)行對(duì)接時(shí)，無法激活集體力量，增加了治理成本，同時(shí)降低了工作效率。

2.權(quán)力與義務(wù)：行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員

在發(fā)展階段，集體不僅擁有政府賦予的權(quán)力的合法性，同時(shí)作為土地上享有村莊成員權(quán)的代表，因此，集體不僅擁有從外部賦予的權(quán)力的合法性，也具有從內(nèi)部形塑出的權(quán)力的權(quán)威性。在類似土地征用過程中，由于兩種權(quán)力的賦予，集體擁有著與政府對(duì)接時(shí)執(zhí)行工作的義務(wù)，也擁有著與個(gè)人對(duì)接動(dòng)員群眾的義務(wù)。在土地征用過程中，由于外部權(quán)力的賦予，政府給予了集體一定的分配權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，使得集體具有一定的利益相關(guān)點(diǎn)，相應(yīng)的利益空間和權(quán)力空間存在。在此條件下，集體的力量被激活，由集體作為執(zhí)行工作的主要單位，承擔(dān)著土地征用工作順利推進(jìn)的義務(wù)，不斷地調(diào)動(dòng)內(nèi)部形塑出的權(quán)力的權(quán)威性，將行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)力結(jié)合運(yùn)用，在集體與個(gè)人關(guān)系中，充分調(diào)動(dòng)集體的力量，運(yùn)用行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員相互結(jié)合，監(jiān)督個(gè)人工作的配合與完成，整體執(zhí)行力較強(qiáng)。

在服務(wù)階段，由于這種服務(wù)型工作性質(zhì)，集體只是具有部分政府賦予的權(quán)力的合法性，但在政府與個(gè)人直接對(duì)接時(shí)，并未激活集體內(nèi)部形塑出的權(quán)力的權(quán)威性，無法動(dòng)員個(gè)人來推動(dòng)工作。正如在環(huán)境衛(wèi)生工作中，由于只是執(zhí)行單位，其相應(yīng)的由外部賦予的權(quán)力也在被壓縮，其利益空間相應(yīng)的被壓縮，整體外部的由政府賦予的權(quán)力被減弱，沒有實(shí)在的利益相關(guān)點(diǎn)來調(diào)動(dòng)和激活集體內(nèi)部形塑的權(quán)力的權(quán)威性。整個(gè)過程中，由政府與個(gè)人進(jìn)行對(duì)接，政府直接進(jìn)入到村莊內(nèi)部家庭層面來推動(dòng)環(huán)境衛(wèi)生工作，由于集體內(nèi)部形塑的權(quán)威性沒有被激活，無法充分運(yùn)用社會(huì)動(dòng)員來推動(dòng)工作，只依靠行政動(dòng)員，很難監(jiān)督個(gè)人家庭內(nèi)部層面的垃圾分類等工作的配合與完成，只能是依靠集體經(jīng)濟(jì)收入來購(gòu)買市場(chǎng)服務(wù)，完成環(huán)境衛(wèi)生工作，整體執(zhí)行力度下降。

四、基層治理轉(zhuǎn)型的調(diào)適機(jī)制

在不同國(guó)家政策的執(zhí)行過程中，由于不同的中心工作性質(zhì)，使得在工作推行過程中，村莊集體權(quán)力的行政賦予與行政上收，使得政府與集體以及個(gè)人互動(dòng)過程中，有不同的治理樣態(tài)。在不同的中心工作中，基層治理方式、利益空間、治理空間不同，影響不同的治理行為，形成不同的治理效果，這反映著基層治理依賴不同的治理邏輯，形成其變遷的內(nèi)在機(jī)制。正是從不同中心工作中看到政府、集體與個(gè)人的互動(dòng)機(jī)制，鄉(xiāng)村關(guān)系從過去的利益合謀型不斷轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓芾硇?，由過去的利益空間較大轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的行政壓力體制，治理空間由過去的存在一定的社會(huì)自治空間轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?quán)威壓縮一定的治理空間。因此，在不同政府意識(shí)的推導(dǎo)下，不同政策的執(zhí)行下，不同治理任務(wù)的開展下，整個(gè)基層治理面臨著轉(zhuǎn)型過程。

（一）治理任務(wù)與治理方式

1.發(fā)展階段的策略性治理

在不同的政府意識(shí)以及不同的政策推行下，執(zhí)行不同的治理任務(wù)，在發(fā)展時(shí)期，政府與集體直接對(duì)接，對(duì)集體賦予相應(yīng)的行政權(quán)力，并調(diào)動(dòng)村莊的社會(huì)權(quán)力。土地征用過程中，政府與集體直接對(duì)接，政府不僅賦予集體一定的利益空間，同時(shí)賦予了集體一定的社會(huì)自治空間，使集體來推動(dòng)政府的行政工作，政府與集體之間形成相互依賴的利益合謀型鄉(xiāng)村關(guān)系。土地征用過程中涉及一定的經(jīng)濟(jì)利益體量，允許一部分灰色利益空間存在，為推行工作的順利進(jìn)行，政府相應(yīng)的給予集體一定的利益分配權(quán)以及規(guī)則制定權(quán)，使得富人在村莊中依靠權(quán)力的獲得以及規(guī)則的制定來取得社會(huì)治理的能力，相應(yīng)地提升了村莊內(nèi)部的治理空間，使得富人治村出于謀利型導(dǎo)向中在治理過程中將個(gè)人經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)政治地位，在村莊內(nèi)行塑出相應(yīng)的權(quán)威，利于提升決策的執(zhí)行能力，能夠很好地解決釘子戶問題，較快且順利地落實(shí)治理任務(wù)，整個(gè)治理過程留有一定空間進(jìn)行策略性治理。

2.服務(wù)階段的常規(guī)化治理

在服務(wù)時(shí)期，行政管理使得村干部需花費(fèi)更多時(shí)間精力應(yīng)對(duì)其常規(guī)化管理，當(dāng)前村干部職業(yè)化、坐班制及網(wǎng)格化管理等制度推行，使得村干部的主要精力處理諸多的文字材料等工作，花費(fèi)在這類事務(wù)性的、行政化的工作任務(wù)。正是這類行政化的工作以及行政管理的制度推行，使得村干部需要比過去花費(fèi)更多的時(shí)間精力在工作崗位上，從原先單純的“政務(wù)官”逐漸地向“事務(wù)官”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，由于治理任務(wù)的性質(zhì)，政府則繞開了集體，與個(gè)人進(jìn)行直接對(duì)接，相應(yīng)的在政府與個(gè)人的關(guān)系中，集體則沒有被賦予行政權(quán)力，也未調(diào)動(dòng)起集體的社會(huì)權(quán)力。通過這種公對(duì)私的關(guān)系，使得集體缺乏相應(yīng)的權(quán)力，從而相應(yīng)的治理能力逐漸由于權(quán)力的上收或未激活而不斷弱化，只能主要依靠獎(jiǎng)勵(lì)的制度以及宣傳、做思想工作的方式來動(dòng)員群眾。由于其權(quán)力的上收，以及由于服務(wù)型工作性質(zhì)的利益空間缺乏，相應(yīng)的治理空間在壓縮，抑制了村干部的動(dòng)力機(jī)制，主要依靠行政動(dòng)員來完成工作，無法調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)部的社會(huì)動(dòng)員力量，村莊主要是通過政府撥款和集體墊資的形式購(gòu)買市場(chǎng)服務(wù)來完成這類服務(wù)型工作，只能進(jìn)行相應(yīng)的行政動(dòng)員，而無法調(diào)動(dòng)起來社會(huì)動(dòng)員。

（二）參政動(dòng)機(jī)與利益空間

1.發(fā)展階段的利益密集

正是發(fā)展階段村莊之外的利益密集形成了資源競(jìng)爭(zhēng)，其遵循著高度依賴社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的邏輯，且大部分的富人村干部，其發(fā)家于本地，也經(jīng)營(yíng)于本地，因此，其產(chǎn)業(yè)也高度嵌入和依賴于本地范圍，其加劇了富人村干部進(jìn)入政治舞臺(tái)的動(dòng)力。通過經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的最大資源，成為其進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的最主要的目的，對(duì)應(yīng)的治理行為影響著村莊的公共資源分配以及民主權(quán)利的運(yùn)用。在發(fā)展階段，富人通過經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向以自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位轉(zhuǎn)化為實(shí)際的社會(huì)政治地位，其將自身的經(jīng)濟(jì)資源作為進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的成本，獲取相應(yīng)的社會(huì)政治資源。正是村干部這類半體制化身份，使得村干部能夠與基層政府密切打交道，獲取相應(yīng)的政策信息，甚至能夠獲得相應(yīng)的政策福利，這些都不斷地加劇了村干部進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的動(dòng)力，與基層政府搭建關(guān)系，提升自己資源競(jìng)爭(zhēng)的能力，服務(wù)于自身的產(chǎn)業(yè)利益。

2.服務(wù)階段的行政主導(dǎo)

在服務(wù)階段，行政體系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閴毫π腕w制時(shí)，村干部職業(yè)化要求等行政管理使得村干部需花費(fèi)更多時(shí)間精力應(yīng)對(duì)其常規(guī)化管理。利益空間由于相應(yīng)的政策及制度不斷壓縮，政策的嚴(yán)格，制度的推行使得村干部的利益和權(quán)力空間不斷壓縮，而對(duì)富人村干部來說，當(dāng)前的鄉(xiāng)村關(guān)系只能維持社會(huì)層面的低度平衡，難以發(fā)揮村干部的動(dòng)力，使得村干部逐漸退出政治舞臺(tái)。對(duì)于村級(jí)治理來說，科層化、行政化使得村級(jí)組織衍生形式主義，疲于應(yīng)付上級(jí)的各項(xiàng)工作，消解了村級(jí)治理的效力。涉及的資源越多，工作越繁瑣，制度設(shè)定越復(fù)雜，消耗成本越高，動(dòng)員群眾越少，村干部逐漸在制度化的管理模式下執(zhí)行任務(wù)、完成工作，與村民的對(duì)接不夠密切，主要形成依靠資金、資源完成工作任務(wù)。整個(gè)科層化、制度化管理模式，不斷滲透到村莊內(nèi)部，在資源豐富的村莊推進(jìn)政策執(zhí)行過程中，又使得制度更加的細(xì)化和量化，形成制度再生產(chǎn)的過程，形成整體的行政化要求趨勢(shì)。

（三）監(jiān)督體制與治理空間

1.發(fā)展階段的硬任務(wù)與軟約束

在鄉(xiāng)村建設(shè)、資源不斷輸入的大背景下，由于發(fā)展階段所要求落實(shí)的征地拆遷等工作任務(wù)，根據(jù)社會(huì)基礎(chǔ)按照當(dāng)時(shí)社會(huì)層面的內(nèi)在邏輯，雖然要求村干部負(fù)責(zé)村莊事務(wù)，但實(shí)際上村支書等富人村干部主要是“政務(wù)官”，實(shí)際的事務(wù)則由聘請(qǐng)的出納等工作人員來完成。由于發(fā)展階段的中心工作需要村干部去充分與村民做思想工作，作為硬任務(wù)，在行政化的過程中存在一定的空間進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)化，留有一定的利益及治理空間，對(duì)村干部執(zhí)行硬任務(wù)的過程中實(shí)行軟約束。處于發(fā)展階段，其相應(yīng)的資源豐富，將科層要求納入基層組織，強(qiáng)調(diào)的主要是具體資源、項(xiàng)目落地中的自主性，即最主要的是完成具體的硬任務(wù)，對(duì)于行政化這類制度性的要求并未嚴(yán)格要求，整個(gè)過程體現(xiàn)其軟約束的本質(zhì)。其硬任務(wù)，硬指標(biāo)，相應(yīng)地可以量化，彈性比較小，做的任務(wù)相應(yīng)明確清晰，從上到下治理任務(wù)，主要是看硬性的結(jié)果，其相應(yīng)的對(duì)過程就顯得更加次要，給予過程中一定的自主權(quán)，有一定的彈性和空間，對(duì)干部進(jìn)行軟約束。

2.服務(wù)階段的軟任務(wù)與硬約束

服務(wù)階段，鄉(xiāng)政府開始嚴(yán)格管控村莊三資，且大規(guī)模開發(fā)項(xiàng)目已經(jīng)完成，村莊利益空間逐漸縮小，僅表現(xiàn)于維持狀態(tài)。鄉(xiāng)政府對(duì)村莊進(jìn)行的制度化管理使得村莊的財(cái)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)都不斷減弱，鄉(xiāng)政府逐漸加強(qiáng)權(quán)力管控，村級(jí)的基層政權(quán)不斷被上收，工作任務(wù)執(zhí)行能力降低，基層治理能力相對(duì)減弱。已經(jīng)進(jìn)入到服務(wù)型階段，相應(yīng)的不像發(fā)展階段采取硬指標(biāo)、進(jìn)行軟約束，在發(fā)展過程中注重結(jié)果，而非過程，其鄉(xiāng)政府對(duì)村莊主要體現(xiàn)采取保護(hù)型面向，而服務(wù)期間政府對(duì)村干部主要是一種不信任態(tài)度，并未形成保護(hù)型面向，因此，其主要采取的軟指標(biāo)，進(jìn)行硬約束，在治理過程中要求辦事留痕，細(xì)化制度，完成相應(yīng)的任務(wù)。對(duì)于軟指標(biāo)、軟任務(wù)，其彈性大，主要是通過考核制度來進(jìn)行相應(yīng)的硬約束，將制度細(xì)化、復(fù)雜化，因此，整體關(guān)注的細(xì)化的過程，從建設(shè)到服務(wù)期，根據(jù)其當(dāng)?shù)氐男枨?，將服?wù)的目的貫徹。

五、結(jié)語

本文通過對(duì)富人治村的變遷過程描述，分析富人治村過程中政府、集體與個(gè)人互動(dòng)中的治理邏輯，研究了社會(huì)分化背景下，基層治理的轉(zhuǎn)型過程及其內(nèi)在機(jī)制，在此基礎(chǔ)上能夠更好地理解在當(dāng)前中國(guó)轉(zhuǎn)型期的背景下，基層治理在國(guó)家的意志下，不斷地進(jìn)行調(diào)適過程，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫憩F(xiàn)代化過程。在社會(huì)分化程度較高的村莊中，富人治村一直以來成為基層治理的普遍現(xiàn)象，但在國(guó)家權(quán)力向村莊不斷滲透的過程中，改變著國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系以及鄉(xiāng)村關(guān)系。在基層治理過程中，不同的政府意識(shí)、不同的政策以及不同的中心工作執(zhí)行過程中，可以看到政府、集體與個(gè)人的互動(dòng)邏輯，在這基礎(chǔ)上反映不同的基層政權(quán)的狀況，村干部不同的動(dòng)力機(jī)制，以及治理過程中不同的治理方式、治理空間，形塑出基層治理所遵循的不同的治理邏輯。

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責(zé)任編輯：范瑞光