小微權力清單：鄉(xiāng)村有效治理制度研究

黃曉

[摘|菀猐鄉(xiāng)村有效治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要組成部分。隨著時間的推移、形勢的變化、實踐的深入，浙江寧海鄉(xiāng)村治理實踐探索的有效形式“寧海小微權力清單36條”已有部分條目不符合農(nóng)村基層治理實際。2017年初，寧海對“寧海小微權力清單36條”進行重新修訂，打造寧海“36條”升級版。通過對寧海“36條”形成背景、實踐做法、價值意義等進行了系統(tǒng)概括總結(jié);論證升級寧?！?6條”的重要性必要性，并對原版及升級版寧?！?6”進行對比分析;最后，提出鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗啟示。

[關鍵詞]鄉(xiāng)村治理;小微權力;寧海“36條”;經(jīng)驗啟示

[中圖分類號] D638[文獻標識碼] A[文章編號] 1008-4479（2019）03-0098-09

黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]，“治理”第一次寫入黨的報告，嵌入中國政治主題，寫入中國發(fā)展政策，中國國家建設進入治理時代。新時代的中國治理是一種“精細—精準”的有效治理，“有效治理就是使公共利益最大化的社會管理過程。有效治理是政府與公民對公共生活的合作管理，是人類社會管理公共事務的理想政治模式”[2]（p284），“治理有效”是基層鄉(xiāng)村治理的根本要求[3]，始于2014年的浙江寧海鄉(xiāng)村有效治理實踐探索，經(jīng)過3年多的努力，形成了“寧海小微權力清單36條”（以下簡述為寧海“36條”）這一初期成果，建構起鄉(xiāng)村有效治理的一種基本模式，開創(chuàng)了中國農(nóng)村有效治理的基本進路，對推動基層治理現(xiàn)代化建設起到重要作用。隨著時間的推移、形勢的變化、實踐的深入，寧海具有強烈問題導向意識，堅持與時俱進，決定從2017年開始，對原有寧?！?6條”進行修改、完善，打造升級版的寧?！?6條”?，F(xiàn)已基本打造完成升級版的寧海“36條”，進一步深化和升華了鄉(xiāng)村有效治理的發(fā)展創(chuàng)新。

一、寧?！?6條”有效治理“實踐—認識”：初期實踐與效果總結(jié)

寧?！?6條”的實踐探索背景至少有二方面：一是“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的宏觀政策背景。二是問題倒逼改革，寧海在鄉(xiāng)村治理中遇到一些突出問題，如何很好解決這些問題，需要在機制體制、治理理念轉(zhuǎn)變等方面下功夫。

（一）實踐緣由：村權腐敗+治理規(guī)訓

中國農(nóng)村兩千多年的農(nóng)村治理大致可分為：“專制—準自治”、“集權—科層控制”和“村民自治—鄉(xiāng)政村治”三個歷史階段，與此相對應形成了傳統(tǒng)社會農(nóng)村“準自治”、高度沉降農(nóng)村“科層控制”、改革轉(zhuǎn)型期農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”三種村治模式。第一階段，中國社會被稱為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會。農(nóng)村權力包括國家的行政權力和鄉(xiāng)村的內(nèi)生權力，這一“國家—社會”權力的互動作用生成了“差序格局”的“雙規(guī)政治”。由于“皇權止于縣”，鄉(xiāng)村具有比較大的自主空間，鄉(xiāng)紳自治因此有了可能。國家權力通過鄉(xiāng)賢士紳進入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)“皇權下鄉(xiāng)”，取得統(tǒng)治合法性;紳士精英借助國家權威獲得對鄉(xiāng)村的直接管理“合法性”，二者相互借力互助構建了中國鄉(xiāng)村治理歷史上長期的雙軌治理。第二階段，中國農(nóng)村社會是政社合一的人民公社。國家權力直接進村，實現(xiàn)對農(nóng)村的絕對滲透和控制，形成了政社不分的高度集權體制。其典型特征是“科層控制”，權力支配一切和運動式政治社會化、鄉(xiāng)村精英同質(zhì)化、農(nóng)民日常生活政治化。第三階段：1978～至今，村民自治—鄉(xiāng)政村治的改革開放時期。改革開放以來，中國農(nóng)村治理進入了以村民自治為基礎的鄉(xiāng)政村治時期。鄉(xiāng)政村治作為改革開放時期中國農(nóng)村治理的典型模式。鄉(xiāng)政村治的村民自治是在國家與社會的雙重授權，國家權力與鄉(xiāng)村社會權力良性互動的基礎上實現(xiàn)的自治。國家與社會的相互妥協(xié)，為農(nóng)村爭得了自主空間，結(jié)束了國家權力對農(nóng)村的科層控制，為農(nóng)村發(fā)展釋放了活力。

法國啟蒙思想家孟德斯鳩：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止”[4]（p154）。近幾年，從全國范圍看，公開資料顯示，村主任等基層干部成為腐敗的高發(fā)群體，在全國查處的基層違法違紀案件中，村干部腐敗案占比七成以上，由村干部腐敗引發(fā)的群眾信訪和越級上訪，占農(nóng)村信訪總量五成以上。從寧?？h情看，每年僅縣級以上財政用于農(nóng)村建設的資金就達上百億元，行政村最多時可得到各級政府高達上千萬元的資金扶持。如果村一級權力沒有規(guī)范和監(jiān)督，一定會產(chǎn)生權力濫用現(xiàn)象，最終滑向腐敗。那么，如何規(guī)范和監(jiān)督村組織手中掌握的資金使其真正用于改善村民生活，無疑是一個重要的現(xiàn)實和理論課題。因此，探索建立和推進村級小微權力清單，制訂村級組織和村干部權力清單，著力編織關住村級小微權力的“籠子”，具有重要的理論實踐意義。2014年，寧海縣在岔路鎮(zhèn)等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點進行農(nóng)村小微權力規(guī)范運行改革。頒布了《寧?？h村務工作權力清單三十六條》。如此一來，村干部哪些該做，哪些不該做，該怎么做，一目了然。

（二）實踐做法：清單治理+權力規(guī)制

寧?！?6條”是一種著力編織關住村級“小微權力”的籠子，建構以權力清單為進路的農(nóng)村有效治理模式。其以加強農(nóng)村“小微權力”監(jiān)督為重點，以提高村民自治水平為核心，以優(yōu)化服務群眾機制為落腳點，依據(jù)“全面清權、標準配權、公開曬權、按圖行權、依法制權”五個依次推進又緊密相扣的運行系統(tǒng)構設出農(nóng)村小微權力法治化、規(guī)范化的運行體系，為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和實現(xiàn)基層社會的長治久安提供有力保障。其主要做法如下：一是厘清村干部權力邊界，建立“小微權力”清單?？h紀委牽頭主導，涉農(nóng)職能部門和強農(nóng)惠民單位等聯(lián)動，收集農(nóng)村管理方面的權力和事項。基于權力規(guī)制、保護民利原則和厘清權力與權利邊界需要，固化出集體管理事務19條，便民服務事項17條，匯編出《寧海村務工作權力清單36條》，建立寧海農(nóng)村小微權力清單。二是制定權力運行規(guī)范流程，編織“小微權力”籠子。借鑒ISO9000質(zhì)量管理標準理念，界定村干部和村級組織等權力主體的崗位職責，編制權力運行和權力主體的工作規(guī)范流程，繪制事項流程圖45張，整理附屬中央、省、市、縣各級文件依據(jù)28項，編制《寧海農(nóng)村小微權力職能手冊》和《寧海農(nóng)村小微權力操作手冊》，編織出農(nóng)村小微權力清單職能操作的制度“籠子”。三是建立完善多維監(jiān)督體系，限制“權力尋租”空間。寧?！?6條”將權力運行過程進行分解，實施主體內(nèi)部以及各主體之間存在監(jiān)督制衡。除了實施主體和監(jiān)督主體之間的內(nèi)部制約，寧?！?6條”還實現(xiàn)了村級權力外部監(jiān)督主體的多元化。其外圍監(jiān)督主體主要有三個方向：其一下向監(jiān)督，監(jiān)督者主要是村民、村民代表和普通黨員。其二橫向監(jiān)督，主要是專門的村級監(jiān)督機構，即村監(jiān)會。其三上向監(jiān)督，監(jiān)督者主要是上級相關部門。四是強化關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督管理，實行“干部違規(guī)”問責。根據(jù)農(nóng)村和村干部工作實際狀況，研究制訂了村干部責任追究制度，詳細界定村干部違紀違規(guī)等48項責任追究的行為，細化責任追究的組織處理、黨紀處分、經(jīng)濟處分等標準和手段，從嚴追究村干部違規(guī)違紀責任，教育和警示農(nóng)村干部規(guī)范用權。五是推行村權力公開運作，打造“陽光村務”工程。強化村務公開，梳理出來的36條村務工作的責任人以及運行流程，以漫畫、流程圖等簡單易懂的方式全部上墻公布，將村級權力運行過程清晰地呈現(xiàn)在村民面前，讓群眾明白事情“找誰辦、怎么辦”，讓村干部小微權力的行使公開透明，保障村民的知情權。

（三）實踐效果：治理影響+治理價值。

寧海“36條”通過幾年來的不斷實踐檢驗并在新的實踐中不斷修改和完善，政府、社會、學界等層面的影響力及價值逐漸顯現(xiàn)。

1.治理影響：社會關注+黨政重視。

（1）治理傳播：媒體和學界關注

寧?！?6條”的提出受到了各級媒體、學術界以及其他省市的關注，產(chǎn)生了巨大的傳播效果和治理影響。其一，寧?！?6條”引起了各級媒體的廣泛關注。中央電視臺2014年12月2日、3日、6日連續(xù)在《新聞直播間》、《新聞聯(lián)播》、《新聞調(diào)查》等欄目密集播發(fā)寧?！?6條”的新聞報道?！度嗣袢請蟆贰⑿氯A社、《求是》、中央人民廣播電臺、《光明日報》、《中國青年報》、《中國紀檢監(jiān)察報》、《中國發(fā)展改革觀察》、《解放日報》、《浙江日報》、澎湃新聞網(wǎng)等全國和省市重量級媒體大篇幅宣傳報道90余篇次。其二，寧?！?6條”引起了有關專家學者的廣泛關注。中央黨校、中國社科院、中國人民大學、華中科技大學、寧波大學、浙江省咨詢委、浙江省農(nóng)辦、浙江省社科院、北京市農(nóng)村研究中心、寧波市咨詢委、寧波市委政研室、寧波市政府研究中心等多個國家和省市級調(diào)研組的專家學者來寧?？h考察調(diào)研小微權力清單“36條”工作。其三，寧海“36條”引起了省內(nèi)外的廣泛關注。全國300多家兄弟縣（市區(qū)）單位來寧?？疾旖涣?，寧?！?6條”影響已經(jīng)遍及全國。同時，寧?！?6條”在寧海大地引起了廣大干部群眾的廣泛關注。

（2）治理肯定：黨政聯(lián)動認可

在中央層面形成了影響力。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，推行村級小微權力清單制度，加大基層小微權力腐敗懲處力度。嚴厲整治惠農(nóng)補貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領域侵害農(nóng)民利益的不正之風和腐敗問題。規(guī)范“小微權力”可謂是今年中央“一號文件”中的一大亮點。規(guī)范農(nóng)村“小微權力”，正是源于浙江基層寧?？h的實踐探索。在中央部委層面形成了影響力。2016年6月24日，民政部組織“2015年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”遴選推介活動，全國共推薦了90項創(chuàng)新經(jīng)驗。寧?！?6條”入選“2015年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”，為寧波市唯一獲此殊榮項目。2015年，中央組織部印發(fā)的關于《浙江省農(nóng)村基層黨建工作經(jīng)驗做法》的文件，其中寧海在全國首創(chuàng)的“農(nóng)村小微權力清單制度”被單列成為第15條，這也是寧波市唯一入選該文件的經(jīng)驗做法。在省市層面形成了影響力。而在此前，寧?！稗r(nóng)村小微權力清單制度”已被寫入浙江省委、寧波市委全會決定，被編進《浙江省黨建工作20條經(jīng)驗》。

2.治理價值：實踐效果+理論創(chuàng)新。

寧?！?6條”的治理價值在實踐層面和理論層面都有較好的體現(xiàn)。這一基層治理實踐探索對推進治理現(xiàn)代化進程具有重要的理論和實踐意義。

（1）實踐價值：“五個更加”

寧海“36條”實施以來，對于鄉(xiāng)村治理成效已顯現(xiàn)，不僅減少了尋租，減少群眾對村干部的不信任，提高了依法治村的效率，同時改變了干部作風。具體而言，“寧海36條”為村莊治理和村權約束提供了一整套的工具，在村莊治理和村權約束方面發(fā)揮了積極效應。其一，黨的領導更加有力。寧?！?6條”對村級組織以及干部的權責都有了明確固定，明確定位了黨組織的功能職責和工作重點。上級黨組織以規(guī)范權力運用為核心，重點強化權力監(jiān)督，確保紀律追究機制的嚴格落實，實現(xiàn)黨對村級管理的精細化、規(guī)范化，管理范圍涉及事前、事中、事后全過程。增強農(nóng)村干部的責任和監(jiān)督意識，確保干部行為圍繞“清單”展開[5]。其二，農(nóng)村干部用權更加規(guī)范。寧海“36條”幾乎涵蓋了村民關注的各類事情，也囊括了全部的村務流程。寧?！?6條”嚴格規(guī)范干部履職，對干部權力進行約束，確保在用權過程中做到公開、避免以權謀私。實現(xiàn)全縣村干部廉潔自律問題信訪事件大幅下降[6]。其三，基層群眾辦事更加便捷。寧?！?6條”講群眾辦事的流程、所需資料、辦事人員等信息都予以明確，群眾辦事速度大大提高，少走冤枉路。群眾辦事流程圖也將辦事步驟、辦結(jié)期限等信息予以公示，給以群眾限期答復、按時辦結(jié)等權利，有效保障了群眾的知情權和監(jiān)督權[7]。其四，村務監(jiān)督方向更加明晰。寧?！?6條”將村干部權力進一步細化，將村級事務流程化。條目式和圖表式使得權力監(jiān)督更具操作性，提高了普通群眾參與監(jiān)督的積極性，能夠確保村民“看圖說話”、對照操作[8]。其五，農(nóng)村干群關系更加和諧。寧海“36條”對辦事依據(jù)、辦事流程都有了明確規(guī)定，群眾對村級事務的監(jiān)督更加方便，提高了群眾對村干部的信任度，村干部按章辦事，節(jié)約成本、提高效率，群眾得到更大實惠，進一步改善了干群關系[9]。

（2）理論價值：“五個一公里”

寧海“36條”的理論價值可以概括為“四個最先一公里”和“一個最后一公里”。其理論邏輯是，如果沒有村監(jiān)會履職的最先一公里，沒有村民自治實現(xiàn)形式的最先一公里，沒有提高村支部、村委會治理體系和治理能力的最先一公里，沒有重建農(nóng)村政治生態(tài)的最先一公里，“農(nóng)村千條線如何變成一根線”解釋權的最后一公里就實現(xiàn)不了。最后一公里的實現(xiàn)，有賴于這“四個最先一公里”的鋪墊，而寧?！?6條”做的就是解決了這四個最先，四個最先一公里解決了，最后一公里就能完成了。

其一，開通了村監(jiān)會履職的“最先一公里”。寧?！?6條”通過將我國現(xiàn)有涉農(nóng)法規(guī)政策中的“干貨”，匯編成寧?！?6條”，規(guī)范村干部的小微權力，促進了村監(jiān)會認真履職，幫助村民更好地實施自治，杜絕“小官巨腐”。程序民主體現(xiàn)在解決了村級小微公共權力的專斷，實現(xiàn)了決策民主;過程民主體現(xiàn)在村監(jiān)會解決了村級小微公共權力不受約束問題，實現(xiàn)了民主監(jiān)督;參與民主體現(xiàn)在過程透明、公示和上訴反饋等制度解決了權利平等的參與民主問題。寧?！?6條”改革實現(xiàn)了權責的統(tǒng)一，規(guī)定了干部在權力行使上的角色和職責制度規(guī)范，消除了村干部行使自由專斷權力的弊端和陋習，消除了權力壟斷尋租的土壤。

其二，打通了村民自治實現(xiàn)的“最先一公里”。村民自治制度的基本內(nèi)容和核心，是“四個民主”，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村民自治我們喊了20多年，但是自治不了，為什么自治不了呢？它不能搞憲法自治，也不能搞村民組織法自治，“36條”到底是什么樣的自治，它至少是有條可依、有條可據(jù)的自治。寧海“36條”通過對村干部的權利和義務、村級組織的議事方式、老百姓的辦事流程等進行明確和規(guī)范，能較好地保障村民自治的順利推進和實現(xiàn)。

其三，打造了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“最先一公里”。村級治理問題核心在于村干部權力缺乏有效的制度規(guī)范，治理現(xiàn)代化不在于原有治理強度和規(guī)模的擴大，而在于治理規(guī)則的改變、政治生態(tài)結(jié)構和文化的改變。由于村干部選舉更替率大，選舉后新履職村干部多，如何讓他們盡快掌握國家政府政策、履行好政務職責，也是實施權力清單、簡化村級行政權力審批，限制和規(guī)范村干部權力行使的一項重要考量。而來自各個職能部門的很多政策文件，不僅艱澀難懂甚至互相沖突，更別說貫徹執(zhí)行，這給具體執(zhí)行政策的村干部帶來了巨大的阻礙。如何讓新當選的村干部更快地履職，成了一個非常迫切的問題。36條村級權力清單的制訂為村干部履職提供了一部很好的業(yè)務教材。體系有了，能力就慢慢增強了，它不是最后一公里而是最先一公里，沒有最先怎么會有最后呢，有了“36”條才有可能提高村支部、村委會治理體系和治理能力。因此，寧海“36條”的制定和實施有利于提高村干部治理能力、有利于推進農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化。

其四，重建了農(nóng)村政治生態(tài)的“最先一公里”。在原有體制下，村黨支部書記、村委會主任“簽字蓋章”成了農(nóng)村基層中事實上的“審批權”。這種情況下，不僅老百姓叫苦，村干部也叫冤，兩頭不討好，甚至還加劇了黨群、干群緊張關系。對村一級無法有效認定和證明的“權力”，寧海“36條”通過做好論證減權工作，針對無章可循、無據(jù)可依、無法可證的“權力”，積極向上級政府反映進行精減，使得基層權力合理“歸位”。論證減權后，寧?！?6條”通過村級“權力”進行梳理，以“是否有法可依，是否屬于村級組織職責范圍，是否屬于村級組織能力范圍之內(nèi)且方便群眾辦事”的標準進行分類統(tǒng)計，對權力進行固化。村干部的權力、責任及工作流程被列成一份清單，交給村民，哪些該管、哪些不該管一清二楚。村民掌握了裁判規(guī)則、裁判權、監(jiān)督權。把裁判規(guī)則、裁判權交給了村民，擴大了群眾的知情面，更便于群眾監(jiān)督，讓擁有權力的人在權限范圍內(nèi)、在陽光下正當行使職責，杜絕了濫用職權、亂作為、不作為的現(xiàn)象。因此，寧?！?6條”有利于改善農(nóng)村政治生態(tài)。

其五，開創(chuàng)了掌握“農(nóng)村千條線如何變成一根線”解釋權的“最后一公里”?！吧厦媲l線，下面一根針”，這是我國農(nóng)村面臨的重要困境之一[10]。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，“撤村并村”運動的開展以及“項目治國”的推進，政府與農(nóng)村之間的制度化關系逐漸改變[11]（pp238～276）。隨著涉農(nóng)項目以及政策的增多，為了進一步增強對農(nóng)村資金和項目的控制，每一個涉農(nóng)的“條條”都會自上而下下發(fā)一系列的文件規(guī)定。但是，每一個“條條”的規(guī)定最終仍然需要基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村去落實，這導致兩個問題的出現(xiàn)。首先，各個“條條”的政策規(guī)定非常繁復且多樣化，在沒有具體責任主體的條件下，根本就執(zhí)行不下去。其次，各個“條條”的政策有時會出現(xiàn)“打架”，有時某些事項則需要各部門的配合才能實現(xiàn)，但在條塊分割的體系之下，特定村治事項往往被擱置。最終，一方面，頻仍的政策文件，甚至是沖突的政策文件，給具體政策的執(zhí)行帶來了巨大的阻礙，村干部看不懂，更不用說貫徹執(zhí)行了。另一方面，分割式的村務管理導致執(zhí)行困境。例如，對于農(nóng)村項目的監(jiān)管就至少有兩個機構，審管辦以及農(nóng)經(jīng)辦，但是交叉的職能并沒有真正帶來監(jiān)管力度的增大，反而帶來了執(zhí)行的困難?？傊驗椤扒l線”之間的“條塊分割”，導致“政策不入戶”情形的出現(xiàn)。寧?！?6條”通過對文件的梳理，找到一個比較規(guī)范、比較科學、比較合理的翻譯權，讓它能夠按照寧海的翻譯權去履職，現(xiàn)在就是那么多根線去穿一個鼻眼，這個鼻眼就是最后一公里。當前我國農(nóng)村工作這個最后一公里之所以過不去，就是因為沒有解釋權，沒有對文件進行梳理，所以那么多根線就穿不了這個鼻眼。但是寧?！?6條”做到了，掌握了文件的解釋權、把文件梳理出來了，把一根線穿過去了，把最后一公里走通了。

二、寧?！?6條”有效治理的“再實踐—再認識”：問題推進與革新升級

問題倒逼改革，在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題并想辦法解決問題，是矛盾論和實踐論辯證統(tǒng)一原理在實踐中的具體要求。原版寧海“36條”經(jīng)過幾年的實踐運行和檢驗，發(fā)現(xiàn)了一些問題，并亟待解決。因此，升級版的寧?！?6條”呼之欲出。

（一）新問題倒逼寧?！?6條”改革創(chuàng)新

自2014年推行寧?！?6條”以來，隨著時間的推移、形勢的變化、實踐的深入，已有部分條目不符合農(nóng)村基層治理實際，如計劃生育、戶口遷移等。根據(jù)寧?！?6條”實施過程中存在的問題，不斷對寧?！?6條”進行修訂調(diào)整。2017年初，對寧?！?6條”重新修訂，打造寧?！?6條”升級版，作為寧?？h委“改革創(chuàng)新引領年”的一項重要內(nèi)容進行了專題部署。一年多來，寧?？h紀委根據(jù)縣委統(tǒng)一部署，分層次分領域組織寧?！?6條”修訂各類意見征求256次8595人次，收集意見建議263條;同時，結(jié)合“最多跑一次”改革，會同縣編委辦對全縣5895項部門權力涉及村級層面的前置條件進行了比對，其中關聯(lián)事項161項。在經(jīng)過一年多充分調(diào)研、征集意見、會商、論證的基礎上，推出了升級版版寧?！?6條”，并下發(fā)到各個村社開始實行。

（二）提檔升級版寧?！?6條”主要內(nèi)容

原版和升級版的寧海“36條”的主要內(nèi)容同樣都是包括11個重大工作事項36條具體事項，但是具體序號、相關內(nèi)容及表述略有變化。詳見表1。

（三）提檔升級版寧海“36條”的變化特點

與原版寧?！?6條”相比，升級版的寧海“36條”體現(xiàn)了革新、求進、提質(zhì)三個特點。其一，突出“新”字：與時革新。體現(xiàn)了“加2減3”特點。其中歸并人員任用等權力5項，取消計劃生育、戶口遷移等權力3項，修改完善流程28項，增加惠農(nóng)補助清單15條和村務監(jiān)督規(guī)范等內(nèi)容，減少了不合時宜的權力事項、流程環(huán)節(jié)、提供資料等3方面內(nèi)容。其二，突出“進”字：統(tǒng)籌求進。在工作上推進方面，即全面推行農(nóng)村巡查制度、農(nóng)村干部五險一金廉政風險干預機制等做法，以問題為導向，深化推進寧?！?6條”條條有著落，項項有回音;在配套跟進方面，研究制訂了17項保障“36條”執(zhí)行的專業(yè)、監(jiān)督、組織、法律、輿論等配套改革舉措。其三，突出“質(zhì)”字：提質(zhì)增效。牽住寧?！?6條”牛鼻子，真正打通惠農(nóng)補貼等公共政策下村的最后一公里、推進縣級部門“最多跑一次”改革、創(chuàng)造農(nóng)村政治民主的樣板、凈化基層政治生態(tài)和鞏固黨的執(zhí)政基礎，為構建鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化、實現(xiàn)寧海六爭攀高戰(zhàn)略部署打下扎實基礎?！皶r代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。寧?！?6條”的實踐探索仍在、仍將繼續(xù)，并不斷接受時代、實踐和人民的檢驗。

三、寧?！?6條”有效治理的“經(jīng)驗與啟示”：鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化借鑒

黨的十九大提出，“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代”[12]（p8）。新時代標志著中國發(fā)展處于新的歷史方位，意味著中國現(xiàn)代化邁入新的前進征程。因此，中國特色社會主義新時代的總目標和總要求，就是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、建設社會主義現(xiàn)代化強國。新時代的全面深化改革和中國治理，就是要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：即到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到本世紀中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎上，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[12]（p22）。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時代對中國治理提出的根本要求?；鶎又卫碜鳛閲抑卫淼幕c和社會治理的基石，實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是新時代中國特色社會主義治理對城鄉(xiāng)基層治理提出的新要求。寧海“36條”始于鄉(xiāng)村治理，推進于鄉(xiāng)村振興，實踐于有效治理，目標于基層治理現(xiàn)代化?！巴菩写寮壭∥嗔η鍐沃贫?，加大基層小微權力腐敗懲處力度”[3]，是寧海“36條”鄉(xiāng)村有效治理的核心與精髓。在治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的治理新時代，寧海“36條”給我們進一步推動基層治理體系和能力現(xiàn)代化開創(chuàng)有效進路、提供了良好經(jīng)驗。

（一）堅持以人民為中心的基層治理理念

人民是治理有效的動力、主體、目的和尺度。在中國特色社會主義新時代，貫徹以人民為中心的有效治理，在政策實踐中就應對村級公共權力進行規(guī)制。寧?！?6條”，是踐行以人民為中心的有效治理的實踐創(chuàng)新。實現(xiàn)人民精細精準治理，既是鄉(xiāng)村振興的根本和目的，也是人民有效治理的核心和要求。首先，人民立場是推動有效治理的基點。人民群眾是歷史發(fā)展的動力，人民是黨的根基和力量。堅定農(nóng)民立場，扎牢農(nóng)民根基，發(fā)掘農(nóng)民力量，是寧?！?6條”根本。其次，人民主體是推動有效治理的基礎。發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性是推動發(fā)展的根本?！皥猿洲r(nóng)民主體地位。充分尊重農(nóng)民意愿，切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，調(diào)動億萬農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性”[3]，是寧海“36條”的基石。再次，人民目的是實施有效治理的旨歸。人民是發(fā)展目的，發(fā)展為了人民，不斷增進人民福祉，促進人的全面發(fā)展，是發(fā)展的根本目標。拓寬農(nóng)民增收渠道，縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距，實現(xiàn)農(nóng)民全面發(fā)展，是寧?！?6條”的根本目的。最后，人民至上是實施有效治理的內(nèi)在尺度。人民是發(fā)展的標準和尺度，維護好發(fā)展好實現(xiàn)好最廣大人民群眾的根本利益，是一切工作的出發(fā)點和落腳點?！鞍丫S護農(nóng)民群眾根本利益作為出發(fā)點和落腳點，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感”[3]，是寧?！?6條”的基本標準。以人民為中心是寧?！?6條”實踐創(chuàng)新的根本，是鄉(xiāng)村有效治理的核心，是推進農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的基點。

（二）堅持勇于擔當、敢于擔當?shù)母母锞?/p>

習近平總書記指出全面社會改革，推進有效治理“就是要腳踏實地、真抓實干，敢于擔當責任，勇于直面矛盾，善于解決問題，努力創(chuàng)造經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗的實績”[13]。寧?！?6條”改革，就是寧海廣大黨員干部勇于擔當、敢于擔當，直面問題、直視矛盾的生動實踐。寧?！?6條”的產(chǎn)生、形成、發(fā)展、深化，每一次推進發(fā)展，都是改革擔當精神的生動體現(xiàn)和有效治理創(chuàng)新的生動結(jié)合。勇于擔當、敢于擔當?shù)母母锞瘢菍幒｀l(xiāng)村有效治理發(fā)展的推動力和精氣神，是寧?！?6條”實踐精神動力和發(fā)展靈魂。首先，敢于擔當是寧海黨員干部權力自我規(guī)制的“試金石”。人們看一個干部合不合格，首先看其在難題面前敢不敢抓、在矛盾面前敢不敢管、在手中權力濫用面前敢不敢套上籠頭。如果瞻前顧后，縮手縮腳，患得患失、不敢負責，前怕狼，后怕虎，就不可能成為合格的干部，只會碌碌無為、一事無成。各級干部都要在深化改革中勇于負責、敢于負責、善于負責，咬定青山不放松，遇到困難不回避，關鍵時刻敢出面，處理問題能決斷。再次，敢于擔當寧海鄉(xiāng)村有效治理是一種“精氣神”。寧?！?6條”的本質(zhì)就是農(nóng)村公共權力的自我規(guī)制，是村干部權力的自我限制。如果村干部沒有擔當精神，不能擔當、不愿擔當、不善擔當，就不能用好、用活手中的權力，為村民解難事、辦實事、做好事，就會權力濫用、以權謀私、權力腐敗，就不可能推動鄉(xiāng)村有效治理和推進鄉(xiāng)村振興。最后，敢于擔當是寧海“36條”有效治理“正能量”。推進村級權力規(guī)制和鄉(xiāng)村有效治理改革目標，就要有“萬折必東不回頭”的志氣，有“赴百仞之谷而不懼”的勇氣，有“滴水石穿而不悔”的韌勁。敢于擔當，不管困難再大、任務再重、矛盾再多，都要堅定必勝信心和決心，知難而進不言難，迎難而上不畏難，攻堅克難解難題，不做表面文章、不急功近利、不沽名釣譽，努力創(chuàng)造出經(jīng)得起實踐、人民和歷史檢驗的業(yè)績，為全面深化改革、推動科學發(fā)展凝聚強大的力量。

（三）堅持制度治理的科學方式

習近平總書記在黨的十九大報告中明確強調(diào)：“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性?！盵12]（p17）這充分表明制度是治理的根本，是推動治理現(xiàn)代化的基石。寧?！?6條”有效治理實踐成功的根本，就是通過梳理農(nóng)村公共權力，建立起了小微權力清單制度，給村級公共權力套上治理籠子，實現(xiàn)確權勘界和明權定責，夯實農(nóng)村有效治理的基石。既要加強頂層設計，又要堅持摸著石頭過河。寧海“36條”有效治理的建立，一方面是加強對村級權力制度規(guī)制的頂層設計，另一方面是堅持在實踐中摸索創(chuàng)新。習近平總書記指出，“要把改革推向前進，必須加強頂層設計”。寧?！?6條”有效治理的小微權力清單制度創(chuàng)新的生產(chǎn)首先是戰(zhàn)略全局上進行的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，特別是要注重改革創(chuàng)新中加強各項制度設計的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，在宏觀和戰(zhàn)略的層面上制定出清單制度改革實施、推進、深化的“路線圖”和“時間表”。寧海“36條”在強化頂層設計的同時，也采取“摸著石頭過河”的漸進式推進。習近平總書記指出：“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法”。推進小微權力清單制度創(chuàng)新，經(jīng)過了制度頂層設計，實踐具體探索，總結(jié)提升深化，再實踐提檔升級，不斷推進制度完善和治理有效發(fā)展。

（四）堅持“實踐—認識—再實踐—再認識”的科學方法

毛澤東指出：“實踐、認識、再實踐、再認識，這樣的形式，循環(huán)往復以至無窮，而實踐和認識之每一次的循環(huán)的內(nèi)容，都比較地進到了高一級程度”[14]（pp296～297）。寧海“36條”有效治理模式的生成發(fā)展，是一個問題推動、規(guī)劃引動、實踐驅(qū)動、認識拉動的過程。首先，寧?！?6條”有效治理的生發(fā)是農(nóng)村問題治理推動的結(jié)果。當前，隨著農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的推進，大量資金、服務、項目下鄉(xiāng)進村和村干部濫用公權、以權謀私的“小官大貪”的涌現(xiàn)，需要規(guī)范鄉(xiāng)村公共權力，營造良好村級政治生態(tài)，維護廣大農(nóng)民的根本利益，維持農(nóng)村社會穩(wěn)定。這一系列農(nóng)村治理亂象要求規(guī)范村干部用權，規(guī)制農(nóng)村公共權力，保護農(nóng)民利益?；诖?，寧海鄉(xiāng)村問題導向助推寧?！?6條”有效治理產(chǎn)生。其次，寧海“36條”有效治理作為清單治理的寧海實踐，是制度頂層設計引動發(fā)展。清單制度治理是黨的十八大以來中國制度治理的創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會要求“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”[15]（p15）;2014年《政府工作報告》提出建立權力清單制度，一律向社會公開。權力清單制度的頂層設計引動了寧海村級權力的清單治理實踐，生成了村級小微權力清單制度的有效治理模式。最后，寧?！?6條”有效治理是寧海村級公共權力有效治理的實踐探索。寧海在縣紀委的牽頭和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主抓以及各村的摸索中，通過梳理生成了寧?！?6條”，并在不斷的宣傳、落實、落地、提升、發(fā)展中使寧?！?6條”有效治理模式不斷修正、豐富、深化、發(fā)展，最終形成農(nóng)村基層有效治理的權力清單治理寧海樣本，推動了基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展。

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責任編輯：范瑞光