新中國成立七十年來我國財政理論的演變與發(fā)展

馬海濤 白彥鋒 岳 童

內(nèi)容提要：財政體制作為一國行政管理體制的重要部分，是與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求相適應(yīng)的，而財政理論的發(fā)展又是基于一國的財政體制的。本文基于新中國成立之后不同時期三個階段的財政體制，著重分析了我國改革開放后的五大財政理論，即國家分配理論、財政分權(quán)理論、公共財政理論、財政投融資與土地財政理論和現(xiàn)代財政理論。通過理清各個時期財政理論的貢獻(xiàn)和不足，分析財政理論發(fā)展脈絡(luò)并尋找我國財政體制的變革方向，最后結(jié)合大國財政理論和我國面臨的新的國際經(jīng)濟(jì)形勢提出，要以包容性增長的思想，逐步構(gòu)建起適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的現(xiàn)代財政制度，構(gòu)建大國財政以提升我國在國際范圍的財稅話語權(quán)和影響力。

引 言

新中國成立以來，我國央地財政關(guān)系的發(fā)展可依據(jù)財政體制大致劃分為幾大階段：第一階段為新中國成立后到1979年，該時期我國實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的基本體制；第二階段是改革開放后到1993年，我國基本財政體制以包干制為主；第三階段則是在1994年之后以分稅制為主的財政體制。表1總結(jié)了我國在不同階段下財政體制的主要特征。

表1 1950年后中央與地方財政管理體制

自1978年改革開放，為了充分發(fā)揮地方政府在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，中央政府逐步展開了央地分權(quán)改革。計劃經(jīng)濟(jì)時期以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為核心的財政體制使得我國財政在很長一段時期內(nèi)連續(xù)出現(xiàn)巨額赤字，財政分權(quán)改革刻不容緩。1980-1993年我國逐步展開了財政包干制改革，以期調(diào)動中央與地方、企業(yè)和職工等多方經(jīng)濟(jì)主體的工作積極性。①趙云旗.中國財政改革三十年回眸［J］.地方財政研究，2008（12）：8-13.1980年我國25個地區(qū)落實了分級包干制，該體制使得地方財力和工作積極性得到了提升，也在當(dāng)時提升了地方經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力。自1985年，中央政府將分級包干的分權(quán)體制推廣到全國。直到1988年，我國形成了多形式的包干制體制。但是這種體制并未改變統(tǒng)支的格局，財政支出的責(zé)任主要由中央政府承擔(dān)，以至中央財政曾連續(xù)多年向地方財政借款。

包干體制的目的在于調(diào)動地方政府的積極性，也能夠解決我國財政體制過于集中的弊病，但是，這種財政體制也逐漸展現(xiàn)出了其固有弊端，一是財政包干制將中央的權(quán)力分散到地方，削弱了中央對財政資源的控制，無法發(fā)揮中央在宏觀調(diào)控和維持地區(qū)經(jīng)濟(jì)基本平衡中的重要作用，有些時候中央政府為了維持基本的財政支出必須向地方借款；二是地方政府為追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展盲目進(jìn)行投資活動，將資金運用在獲利快的項目上，加重了行業(yè)、區(qū)域市場發(fā)展的不平衡。

1993年我國確定要逐步推動市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。1994年的分稅制改革與金融體制改革、國有企業(yè)改革和社會保障體制改革相輔相成，共同組成了中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革基礎(chǔ)。自此，我國基本形成了中央和地方分稅制的財政管理體制。財政體制作為一國行政管理體制的重要部分，與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求相適應(yīng)，而財政理論的發(fā)展是基于一國的財政體制的。本文基于我國改革開放后不同時期的財政體制，梳理了我國財政理論的發(fā)展過程，分析了財政理論發(fā)展脈絡(luò)，并逐步明確了建立現(xiàn)代財政制度的重要性。

一、1978-1994年分稅制改革前我國財政理論的發(fā)展

1978年后為配合建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，伴隨著我國財政體制的不斷探索和實踐，逐步形成了以國家分配論為主流的基本財政理論。這些理論主要包括：國家分配論、利改稅財政理論以及放權(quán)讓利財政理論等。

（一）國家分配論

早在20世紀(jì)60年代初，以鄧子基教授為代表的財政學(xué)家論證了財政本質(zhì)與國家之間的關(guān)系，國家分配論由此產(chǎn)生，并在各種爭論聲中不斷發(fā)展完善。20世紀(jì)80年代初，一些學(xué)者對國家分配論提出質(zhì)疑，圍繞著財政本質(zhì)問題也出現(xiàn)了一些新的理論學(xué)派，如公共財政論。面對其他理論的質(zhì)疑，鄧子基教授提出要從以下兩個方面來完善國家財政論：一是如何實現(xiàn)繼承與發(fā)揚，二是對各類挑戰(zhàn)的不斷解答②鄧子基.正確認(rèn)識“國家財政”與“公共財政”［J］.福建論壇（經(jīng)濟(jì)社會版），2000（10）：4-8.。

在不斷的爭論和質(zhì)疑聲中，國家分配論不斷完善成熟，并逐漸成為我國當(dāng)時的主流財政理論。簡單來說，該理論是以馬克思主義國家學(xué)說為基石，認(rèn)為財政與國家的聯(lián)系才是最為根本的聯(lián)系，而財政的本質(zhì)則是協(xié)調(diào)國家與其他財政活動主體之間的分配關(guān)系，并保持國家在財政分配中居于主體地位，這一點是客觀存在的，也是必不可少的。國家分配論將財政和國家的關(guān)系概括為“一個主體，兩種身份、兩種權(quán)力、兩種職能、兩種形式和兩種分配關(guān)系”，也即“一體五兩”①鄧子基.改革開放二十載 財政理論寫新篇［D］.1998年.。

（二）從利改稅到稅利分流

1983年和1984年，為規(guī)范市場行為、激發(fā)市場活力來發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)，我國通過兩步利改稅完善了稅收制度。在我國，國家不僅具有管理經(jīng)濟(jì)的職能，也是國家資產(chǎn)的所有者，這種二重經(jīng)濟(jì)身份需要通過不同的經(jīng)濟(jì)形式得到具體體現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)管理者的身份通過向各種類型的企業(yè)征稅來實現(xiàn)，資產(chǎn)所有者的身份則通過向國有資產(chǎn)取得利潤來實現(xiàn)。然而，以稅代利實質(zhì)上是利用單一稅收收繳企業(yè)的利潤所得，也在一定程度上打擊了企業(yè)的生產(chǎn)積極性，不符合我國經(jīng)濟(jì)管理體制改革的總方向。利稅合一，包括以稅代利（利改稅），實質(zhì)上都混淆了國家的兩種身份，國家與國有企業(yè)的關(guān)系也簡化為一種僵化的命令與被命令式的關(guān)系，而企業(yè)就是國家的附屬物，而不能成為具有相對獨立經(jīng)濟(jì)利益的商品生產(chǎn)者。長此以往，利稅合一和以稅代利的結(jié)果是損害國家在經(jīng)濟(jì)管理中的雙重職能，并侵害企業(yè)生產(chǎn)者的權(quán)益。

在進(jìn)入80年代以后，隨著改革的不斷深化，我國財政學(xué)界提出了“利稅分流”的制度設(shè)計思想，具體來說就是通過承包制這種契約合同形式，來規(guī)范國家與國有企業(yè)之間的財產(chǎn)關(guān)系。利稅分流的思想主張具體區(qū)分國家的政治管理權(quán)和財產(chǎn)所有權(quán)，區(qū)分企業(yè)的法人身份和經(jīng)營者身份，認(rèn)為國家應(yīng)該將國有資產(chǎn)的收益權(quán)獨立，在此基礎(chǔ)上國家利用法定稅收制度來保障自己的經(jīng)常性支出，對國有資產(chǎn)的利潤征稅，之后再通過國有資產(chǎn)的稅后利潤分配的方式來適應(yīng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況。②謝國滿.稅利分流的理論探討與近期操作［J］.財經(jīng)研究，1990（10）：28-30.這種利稅分流的思想?yún)^(qū)分了國家的二重身份，較好地協(xié)調(diào)了國家與市場、國家與國有企業(yè)之間的關(guān)系。

（三）放權(quán)讓利財政理論

1978年到20世紀(jì)90年代初期是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的轉(zhuǎn)軌時期，為了適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢和體制改革，我國財政體制進(jìn)入“放權(quán)讓利”改革階段，也成為完善市場經(jīng)濟(jì)的突破口。在這種背景之下，我國的財政學(xué)者們對當(dāng)時的一系列財政改革進(jìn)行了理論探討：傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制禁錮了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和潛力，只有通過將權(quán)利和利潤下放，才能激發(fā)各方面的改革積極性從而喚醒市場活力。然而在放權(quán)讓利改革之初，中央政府只能將自己的財政管理權(quán)少量下放給地方，并出讓部分財政收入在國民收入分配格局中的比例份額。這種放權(quán)讓利的改革思路符合財稅體制改革的基本方向，即通過中央政府讓出財權(quán)財力，改變傳統(tǒng)的財政體制特征。

在這種放權(quán)讓利的思想指導(dǎo)下，我國最先選擇的財政體制是“分灶吃飯”。這種制度將地方政府的責(zé)權(quán)利相結(jié)合，從而調(diào)動了地方政府增加財政收入的積極性和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動力，真正實現(xiàn)了發(fā)揮央地積極性的基本目的。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，包干制已不適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國的財政學(xué)家們也提出了應(yīng)將放權(quán)讓利的財政體制逐漸向分稅制改革過渡，因為財政體制改革的核心在于如何在特定發(fā)展階段下，較好地協(xié)調(diào)中央和地方、政府和市場之間的關(guān)系來提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。分稅制改革更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，能夠較為合理地劃分政府間的責(zé)權(quán)利，形成與市場取向改革相匹配的分級財政體制。

二、分稅制財政分權(quán)理論

1978至1994年，作為經(jīng)濟(jì)管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，我國先后進(jìn)行了預(yù)算管理體制、國有企業(yè)體制和稅收管理體制等等一系列財稅體制改革，這些改革成效顯著，但隨著改革的深化逐漸暴露出不少問題，無法適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新需求。在1994年，為了改變現(xiàn)存財稅體制的落后性，在借鑒西方國家成功經(jīng)驗并充分考慮本國國情的基礎(chǔ)上，我國開始了新中國成立以來規(guī)模最大、調(diào)節(jié)力度最強也最為重要的分稅制改革。

（一）分稅制改革思想

在1993年分稅制改革前夕，何振一先生指出，分稅制改革涉及的范圍很廣，但整體來看至少應(yīng)包含4點基本內(nèi)容：一是要科學(xué)區(qū)分不同層級財政部門的主要職能和分工范圍；二是針對不同層級政府的財政收支情況，要利用標(biāo)準(zhǔn)法、因素法等科學(xué)的測算方法進(jìn)行測算分析；第三，在財政收入上，也要區(qū)分各級政府的收入來源和征稅范圍，可以依據(jù)不同稅種來進(jìn)行劃分；第四，分稅制改革也要對中央政府的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行調(diào)整和進(jìn)一步規(guī)范等等。①何振一.發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)必須實行分稅制［J］.財政，1993（11）：7-9.這種全新的財政體制改革思路不同于傳統(tǒng)“放權(quán)讓利”改革思想，更加符合市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。分稅制改革主張利用不同稅種來確定政府間財政收入劃分，更是突破了我國傳統(tǒng)的“條塊分割”的行政隸屬關(guān)系，有利于保障中央的宏觀調(diào)控能力也充分調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。②項懷誠.中國財政50年［M］.中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1999年.

而事實上，完全意義的分稅制改革應(yīng)至少包含四方面的基本內(nèi)容，除了區(qū)分收入財政來源外，還應(yīng)進(jìn)一步明確央地政府間的財力、財權(quán)和事權(quán)。在這三者中，事權(quán)是區(qū)分央地財政關(guān)系的根本依據(jù)，財權(quán)則是處理央地關(guān)系的核心問題，而具體表現(xiàn)就是財力的大小。另外，要從三個層次來把握落實分稅制：首先，廣義的分稅制是一種包含了財稅收支管理體制改革和公債管理體制改革的綜合性體制，它將多種財政要素納入到統(tǒng)一體系中，并重新規(guī)范了多種財政行為；其次，分稅制是一種將事權(quán)、財權(quán)和財力相統(tǒng)一的分級財政體制，在中央政府的規(guī)范管理下，地方政府能夠在很大程度上自主規(guī)范財政收支行為，自覺開拓財源并自主行使財權(quán)；第三，分稅制的設(shè)計與我國的政府體制和經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)，是二者的集中體現(xiàn)。分稅制根據(jù)中央和地方的具體事權(quán)規(guī)范了稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和財政投資權(quán)，以及部分企業(yè)投資權(quán)的劃分方式，也與我國的政府體制和經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。③儲敏偉.分稅制若干理論與實踐問題探討［J］.財經(jīng)研究，1993（12）：18-21.

因此，1994年的分稅制是不徹底的分稅制，存在不少問題。一是仍然保留了某些舊財政體制的做法，例如：央地之間企業(yè)所得稅收入的劃分依然根據(jù)企業(yè)的隸屬關(guān)系來實現(xiàn)，造成了地方保護(hù)主義行為的興起，地方政府通過保護(hù)本地企業(yè)、盲目投資和經(jīng)濟(jì)割據(jù)等地方本位主義行為擴(kuò)大了自身稅源，但也侵蝕了中央稅基并破壞了企業(yè)公平競爭的環(huán)境；其次，地方政府在編制預(yù)算時利用基數(shù)法來確定財政收支基數(shù)，也體現(xiàn)出了包干制的一些弊端，且不利于中央政府財政收入比重的提升。二是1994年的分稅制并未劃分清晰央地政府的事權(quán)、財權(quán)。在分稅制改革初期，受到經(jīng)濟(jì)政治體制多重因素的制約，只是規(guī)范了政府間財政收入的劃分，而事權(quán)不清晰就意味著各級政府的職能范圍不明，從而反過來會影響到政府間的財力、財權(quán)和財責(zé)的劃分，這也是我國延續(xù)基數(shù)法這種預(yù)算編制方法的原因之一。三是分稅制改革將原屬于地方政府的某些財政收入歸于中央，但中央的轉(zhuǎn)移支付模式并未跟進(jìn)完善，造成了轉(zhuǎn)移支付力度不足。

（二）稅收返還與做大蛋糕

1994年的分稅制改革規(guī)定將消費稅和增值稅兩大稅種75%的收入上劃入中央政府，而這兩類收入原屬于地方政府的支柱財源，若上劃入中央收入后不采取相應(yīng)的補償措施必將引起地方政府財政職能的大為削弱，因此分稅制改革計劃利用稅收返還來彌補地方財源不足的問題。簡單來說，稅收返還的具體操作如下：將1993年作為基期年，中央政府稅收返還的基數(shù)是在分稅之后地方政府交給中央的稅收收入，這一部分基數(shù)將會全部還給地方政府，且在1994年之后，按照地方政府上繳的增值稅和消費稅的增長率，以一定比例每年遞增返還，遞增返還的系數(shù)為1∶0.3。①謝旭人.中國財政60年（上卷）［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009年.這種返還方法能夠保障地方政府的基本公共服務(wù)財政支出資金充足，且根據(jù)不同地區(qū)兩稅的增長率按照固定比例遞增返還，還能夠減少對地方財力和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不良影響。

然而，稅收返還的方式只能暫時替代轉(zhuǎn)移支付，成為分稅制改革的過渡階段，其最初目的是緩解稅制改革的阻力，而非宏觀調(diào)控各地政府財政分配之間的橫向不公平，發(fā)揮國家資源配置的職能。稅收返還本身存在很多問題：首先，稅收返還制度仍然延續(xù)了傳統(tǒng)財政體制下財力分配不均衡的現(xiàn)象。在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)之初，國家為了促進(jìn)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會在稅收優(yōu)惠上給與這些地區(qū)某些政策傾斜，而中西部地區(qū)則財力匱乏。其次，采用基數(shù)法來確定稅收返還數(shù)額，為某些地方政府提供了舞弊的動機。在利益的驅(qū)動下，地方政府會在1993年通過各種方式來擴(kuò)大自己的稅收返還基數(shù)，虛增當(dāng)年的財政收入，致使該年度某些地區(qū)出現(xiàn)財政收入增長速度超經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)象。②白佘清.改進(jìn)現(xiàn)行分稅制中的稅收返還辦法實行規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度［J］.中央財政金融學(xué)院學(xué)報，1995（2）：27-31.可以看出，稅收返還的財力分配方式并未兼顧經(jīng)濟(jì)效率與地區(qū)公平，要想解決這種問題必須建立起科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮中央政府的區(qū)域協(xié)調(diào)能力和資源配置能力，增強對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控力度。

三、公共財政理論與民生財政理論

公共財政理論起源于西方發(fā)達(dá)國家，在引入我國之初財政學(xué)界對其給予廣泛的討論和批判。不同于國家分配論，公共財政理論是以社會契約理論為基礎(chǔ)的。研究一國財政活動的具體形式。直到1990年末期，我國的公共財政基本框架才初步構(gòu)建。

（一）我國公共財政理論發(fā)展簡史

20世紀(jì)80年代，西方財政理論逐漸傳入我國。張愚山（1983）將美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Otto Eckstein所著的Public Finance翻譯為《公共財政學(xué)》，但這一變化在早期并未引起學(xué)術(shù)界的高度重視。隨著政治經(jīng)濟(jì)和財政體制轉(zhuǎn)軌改革的不斷深化，財政學(xué)界開始對當(dāng)時主流的國家分配論進(jìn)行反思和爭論，并逐漸發(fā)展出一些新的理論流派，如共同需要論和剩余財產(chǎn)分配論等。1998年，在反思現(xiàn)有主流財政理論的基礎(chǔ)之上，賈康指出了一條從“國家分配論”到“社會分配論”的財政理論改革之路。①賈康.從“國家分配論”到“社會集中分配論”（上）［J］.財政研究，1998（04）：3-12；賈康.從“國家分配論”到“社會集中分配論”（下）［J］.財政研究，1998（05）：14-26.進(jìn)入1990年后，迫于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中面臨的財政困境，財政學(xué)界和政府實踐層更加傾向于利用公共財政壓縮政府支出規(guī)模，通過這種方式應(yīng)對財政收支困難的局面。在這之后，我國財政學(xué)界一度對“國家分配論”和“公共財政理論”進(jìn)行了激烈的理論爭論。

公共財政理論自引入之日起就引起了財政學(xué)家們的爭議，直到90年代中國財政學(xué)界對公共財政理論的爭議已從完全否定轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡J(rèn)同“公共財政”的基礎(chǔ)上的爭論，并針對“明晰公共財政和公共經(jīng)濟(jì)的關(guān)系和相互影響”“如何構(gòu)建我國特有的公共財政框架并體現(xiàn)中國特色”等命題展開了具體的討論。并且，大多數(shù)學(xué)者主張公共財政論和國家分配論確實存在某些共通之處，有學(xué)者在融合公共財政論和國家分配論后指出，從我國歷史上政府財政活動的具體實踐來看，財政既有滿足國家政權(quán)的作用，也要滿足公共需要的要求。②崔潮.論財政體制的演進(jìn)與重構(gòu)［J］.河南財政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2011（1）：1-6.

（二）公共財政理論未來改革的重點

我國的公共財政理論受到西方國家理論淵源約束的影響，并不能完全適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)和政治體制的發(fā)展。王慶（2014）在論證現(xiàn)代財政與公共財政時提出了目前中國公共財政理論研究面臨的困境，一是西方國家的公共財政理論并未將“公共性”貫徹到財政活動的具體運行中，導(dǎo)致了公私失衡現(xiàn)象頻發(fā)，而我國學(xué)術(shù)界在引入公共財政理論的過程中也未能較好解決“公共性”的本源問題，反而在計量經(jīng)濟(jì)分析方法的趨勢下拋棄了我國的傳統(tǒng)優(yōu)勢，理論性分析不夠深刻；二是公共財政理論在我國的運用未能結(jié)合實際國情本土化發(fā)展，西方國家特有的經(jīng)濟(jì)體制要求其推崇個人利益最大化的經(jīng)濟(jì)思想，但我國的文化背景和經(jīng)濟(jì)政治需求與之存在很大差別，必須將公共財政理論本土化，使其符合我國特殊國情和傳統(tǒng)的思想文化，才能成為構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的理論基礎(chǔ)；第三，財政學(xué)科具有跨學(xué)科特性，政府作為財政學(xué)的研究對象具有特殊性，不能僅僅用單一的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法進(jìn)行研究，政府活動的復(fù)雜性也要求財政學(xué)必須跨學(xué)科發(fā)展，這也增加了財政學(xué)進(jìn)行理論創(chuàng)新的難度，導(dǎo)致我國財政學(xué)科的發(fā)展一直被邊緣化。因此，在公共財政理論提出多年后仍未能進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立起適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財政制度。③王慶.論現(xiàn)代財政與公共財政——兼述我國現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建［J］.當(dāng)代財經(jīng)，2014（10）：25-35.

西方公共財政理論并不存在整齊劃一的財政制度與理論模式，因此在具體的應(yīng)用實踐中，應(yīng)根據(jù)我國財政制度的演進(jìn)來發(fā)展中國特色的公共財政理論以適應(yīng)整個經(jīng)濟(jì)體制背景。管永昊（2009）提出應(yīng)從轉(zhuǎn)變研究范式、構(gòu)建嚴(yán)密的邏輯體系、發(fā)展研究方法三個方面來豐富和完善我國的公共財政理論。④管永昊.我國公共財政理論發(fā)展的困境與出路［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2009（03）：67-71.中國的改革始終存在巨大的風(fēng)險和不確定性，我國的改革甚至在很多時候是一種“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的狀態(tài)。但這也是我們在改革實踐的探索中必須要面對的一個理性回歸的過程。賈康（2010）提出了對我國公共財政制度進(jìn)行創(chuàng)新改革的幾點意見，認(rèn)為要進(jìn)一步細(xì)化明晰各級政府的事權(quán)和職責(zé)；精簡財政機構(gòu)以落實部門的“扁平化”；構(gòu)建各級政府間權(quán)責(zé)利相匹配的財稅制度，并完善轉(zhuǎn)移支付制度；在公共管理方面，要創(chuàng)新機制提高績效完善公共管理框架①賈康.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的公共財政建設(shè)與改革——“十二五”公共財政前瞻［J］.中共中央黨校學(xué)報，2010，14（03）：5-10.。

（三）民生財政理論：公共財政理論的深化和本土化

進(jìn)入21世紀(jì)，我國財政理論建設(shè)更加強調(diào)滿足民生需求。相較于公共財政理論，民生財政理論更加強調(diào)以人本主義論為理論基礎(chǔ)，強調(diào)滿足民生需求是政府滿足公共需求的重要內(nèi)容。民生財政理論是公共財政理論的繼承和發(fā)展，是公共財政理論在當(dāng)代中國的深化和本土化。民生財政理論要求財政體制不僅要彌補市場失靈，也要彌補政府失靈。當(dāng)公共需求從生存性轉(zhuǎn)為強調(diào)公平性時，民生財政就會從公共財政理論中分離。民生財政理論是具有中國特色的公共財政理論，它立足于我國的基本國情和人民需求，將改善民生作為我國財政體制建設(shè)的終極目標(biāo)，也能夠真正體現(xiàn)出財政的公平性和普惠性。

改革開放后我國主流的財政理論不斷發(fā)展完善，從最初適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下國家建設(shè)的“國家財政理論”，到滿足市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本要求的“公共財政理論”，再到21世紀(jì)變革背景下經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型階段的“民生財政論”，這是順應(yīng)國情、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的選擇。解決民生問題是我國財政體制建設(shè)的最終目標(biāo)，必須利用好財政來滿足民生需求。我國如今面臨著社會政治經(jīng)濟(jì)各方面的轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府財政必須從數(shù)量和效率上都滿足民生建設(shè)的需求，不僅要擴(kuò)大財政支出用于民生建設(shè)的數(shù)額，還需要保證民生財政的各項支出都能真正落實到民生建設(shè)上，滿足民生需求并實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化?？梢?，民生財政是我國在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)軌時期的必然選擇，更是對公共財政理論的理性升華。

四、財政投融資與土地財政理論

（一）財政投融資與政府債務(wù)理論

我國學(xué)者對于財政投融資概念的理解是一個不斷細(xì)化的過程。我國財政學(xué)中所提到的“財政投融資”是從日本傳入的，日本的財政學(xué)家將財政投融資譯為“Treasury Investment and Loan”，是指政府以信用的方式籌集財政資金，通過直接或間接的投資或融資參與企業(yè)或個人經(jīng)濟(jì)活動，以落實政府政策。財政投融資可以理解為一種特殊的財政分配關(guān)系，是政府財政活動的重要內(nèi)容之一。近年來，我國的農(nóng)業(yè)、能源、原材料工業(yè)投資明顯不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后于國際水平。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革的角度來看，發(fā)展我國財政投融資對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和加強宏觀調(diào)控有巨大作用。

改革開放以來，我國的財政投融資體制經(jīng)歷了4個階段的變化，1978到1983年是財政投融資體制的起步階段，以下放投資決策權(quán)為其基本特征；1984到1992年是財政投融資建設(shè)的全面改革階段，在市場機制的影響力與日俱增的同時，我國成立了國家專業(yè)的投資管理公司以充分發(fā)揮財政投融資對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；1993到2003年是財政投融資的不斷市場化階段，我國不僅規(guī)范了財政投融資的具體操作和市場化細(xì)則，還確立了法人責(zé)任制；2004年之后是財政投融資的改革階段，國家進(jìn)一步明確了財政投融資體制的改革立場和方向，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，大力發(fā)展財政投融資能夠健全政府財政職能，發(fā)揮財政宏觀調(diào)控的作用。

與財政投融資類似，政府債務(wù)也是政府機關(guān)等市場經(jīng)濟(jì)活動的主體為進(jìn)行資金融資，以政府名義為擔(dān)保向國內(nèi)外借貸，并由政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。1998年后，我國政府債務(wù)可根據(jù)財政風(fēng)險矩陣劃分為四個基本類別，這一分類也成為政府債務(wù)分類的基本框架（參見表2）。

表2 財政風(fēng)險矩陣

在分稅制改革后，中央政府上解財權(quán)，但大部分事權(quán)責(zé)任依靠地方政府實現(xiàn)，這導(dǎo)致地方政府財政收支不平衡和財權(quán)事權(quán)不匹配的現(xiàn)象更加嚴(yán)重，因此地方政府進(jìn)行財政融資的需求也不斷擴(kuò)張。然而，早在1994年3月中央明令禁止了地方自主發(fā)行地方債券，這使得地方政府進(jìn)行債券融資的活動在早期就呈現(xiàn)出隱性化，逐漸形成了發(fā)債方式顯性化和發(fā)債主體隱性化的現(xiàn)狀，出現(xiàn)了城投債這種準(zhǔn)市政債的發(fā)債方式。城投債雖然是以企業(yè)債券的形式發(fā)行，但與企業(yè)債券明顯不同（參見表3對比圖），隨著國家財政政策的不斷變化和債券市場的逐漸完善，發(fā)行城投債成為了地方政府進(jìn)行城市建設(shè)融資的主要渠道。

表3 城投債、企業(yè)債券和市政債券對比

（二）土地財政理論

1978年以前我國的供地方式主要是國家劃撥，改革開放之后國家開始允許以協(xié)議的方式有償出讓土地，隨著21世紀(jì)我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化，國家允許土地以“招拍掛”的方式出讓，這也成為了我國新時期的土地革命，被稱為“陽光地政”。21世紀(jì)之后，土地的有償出讓率越來越高，有償出讓也取代行政劃撥成為了政府的主要供地方式。有償出讓土地的方式使得土地使用權(quán)的市場價值得到了充分的體現(xiàn)，地方政府依靠這種方式所獲得的財政資金遠(yuǎn)高于行政劃撥，但這也使得某些地方政府更加依賴土地出讓金來滿足城市建設(shè)的基本資金需求，土地財政也取代其他類型的收入，成為了地方財政的主要來源。在巨大的收入利益面前，地方政府全面發(fā)展土地財政，以擴(kuò)大城市規(guī)模為名大規(guī)模征占農(nóng)村土地，地方政府對土地財政相關(guān)的稅收和非稅收入的依賴也持續(xù)深化。

土地要素市場和土地制度當(dāng)前已成為了中國特有的經(jīng)濟(jì)增長模式中的重要部分，土地財政也是當(dāng)前地方政府財政投融資的固有特征之一。我國土地財政的形成與我國特有的財政體制密切相關(guān)，因此許多學(xué)者將土地財政的擴(kuò)大和發(fā)展歸結(jié)為分稅制改革的后果，因為地方政府的財政收入與支出不匹配，所以才尋求土地財政等其他方式來擴(kuò)充財源。王玉波和唐瑩（2013）則指出，土地財政的興起不只是分稅多少的問題，而是地方政府在土地財政上能通過很少的成本來獲得較大的收益。①王玉波，唐瑩.中國土地財政地域差異與轉(zhuǎn)型研究［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2013，23（10）：151-159.目前我國土地財政的收入完全歸屬于地方，使得地方將土地資源變?yōu)槭聦嵣系耐耆珰w于本級所有，違背了分級管理的制度規(guī)定，并鼓勵居民參與土地征收出讓和抵押融資的經(jīng)濟(jì)活動。因此陳偉（2013）指出，可能反而需要中央來劃分土地財政的收入，對土地財政的收入在各地間實施轉(zhuǎn)移支付，才會打擊土地財政不斷增長的勢頭。②陳偉.中國土地財政弊端［J］.中國科技博覽，2013（34）：183-183.

五、現(xiàn)代財政理論

2013年，習(xí)近平總書記首次提出了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨“新常態(tài)”，為適應(yīng)這一新的發(fā)展階段，必須在原有財政制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建新的現(xiàn)代財政制度，現(xiàn)代財政理論應(yīng)運而生。大國財政理論和我國面臨的新的國際經(jīng)濟(jì)形勢要求我們要以包容性增長的思想，逐步構(gòu)建起適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的現(xiàn)代財政制度。

（一）財政包容性增長思想

包容性增長是建立現(xiàn)代財政制度的思想基礎(chǔ)。我國前財政部部長樓繼偉曾對包容性增長從理論、國際實踐和發(fā)展路徑等方面進(jìn)行了系統(tǒng)性說明。延伸到財政領(lǐng)域，包容性增長的關(guān)鍵在于明確政府和市場的地位和職能。政府職能的發(fā)揮需要依賴于財稅等公共資源，而財稅資源則來自于納稅人的市場經(jīng)濟(jì)活動，并通過政府預(yù)算和財政支出進(jìn)一步發(fā)揮作用?？梢哉f，推進(jìn)我國財稅體制改革的第一步是明確包容性增長的路徑和具體措施。

財政包容性增長要求國家不能僅僅關(guān)注發(fā)展成果的再分配，還要保障發(fā)展機會的創(chuàng)造，爭取使得每一個普通大眾都能夠獲得公平的發(fā)展機會，通過自己的努力來獲取發(fā)展成果。政府利用財政收入來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的分享，實現(xiàn)收入的再分配，是要為民眾營造一種公平的發(fā)展環(huán)境，在保護(hù)市場機制的前提下提供必要的公共服務(wù)，在解決就業(yè)和提升人民幸福感方面發(fā)揮政府的作用，實現(xiàn)財政建設(shè)的可持續(xù)性。這種包容性增長的思想適應(yīng)我國的財政體制改革，要求政府部門加速自身建設(shè)，改革財稅體制，建立完善的現(xiàn)代財政制度。

（二）現(xiàn)代財政理論

自1998年公共財政理論逐漸受到學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可后，政府實踐層開始主張建立公共財政制度。然而隨著時代特征的不斷變化，公共財政理論已無法適應(yīng)全面深化改革的需要。新一輪的財稅體制改革主張建立現(xiàn)代財政制度，多數(shù)論及“現(xiàn)代財政”的學(xué)者均認(rèn)為現(xiàn)代財政制度是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基石，較強的財政汲取能力是推動現(xiàn)代化的保障，我國要建立的現(xiàn)代財政制度應(yīng)具有強國性與集中性性質(zhì)（陳龍，2014；劉曉路，2014等）③陳龍.國家治理現(xiàn)代化中的財政改革［J］.地方財政研究，2014（06）：9-14；劉曉路.現(xiàn)代財政制度的強國性與集中性——基于荷蘭和英國財政史的分析［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2014，28（05）：2-10.?，F(xiàn)代財政制度包括了現(xiàn)代預(yù)算制度、稅收制度和政府間財政關(guān)系幾個基本方面，應(yīng)從財政收支、預(yù)算管理和財政管理體制等方面來構(gòu)建。④高培勇.論國家治理現(xiàn)代化框架下的財政基礎(chǔ)理論建設(shè)［J］.中國社會科學(xué)，2014（12）：102-122+207.

首先，現(xiàn)代財政理論要求我國建立起全面規(guī)范的預(yù)算績效管理體制，應(yīng)從以下方面展開工作：一是保障政府公共部門預(yù)算制度的公開透明化；二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府活動，規(guī)范重點支出建設(shè)并完善預(yù)算制度；三是逐步建立起跨年度的預(yù)算平衡機制，從而改進(jìn)我國年度預(yù)算基本制度；四是要進(jìn)一步規(guī)范改革一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付制度以實現(xiàn)分配的公平；五是在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上加強預(yù)算執(zhí)行管理；六是要規(guī)范地方土地財政活動和政府投融資活動；七是依據(jù)法律制度廢止部分稅收優(yōu)惠政策。其次，現(xiàn)代財政理論要求改革現(xiàn)存的稅收制度體系，繼續(xù)推進(jìn)幾大稅種的改革，逐步建立起完善的現(xiàn)代稅收體制。第三，現(xiàn)代財政理論要求我國繼續(xù)調(diào)整政府間財政關(guān)系，使得各級政府的財政收入與其事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，具體來說，要先依據(jù)不同稅種的屬性和基本功能厘清央地政府間稅收收入劃分，將稅基流動性較大和再分配作用較強的稅收收入歸于中央，將稅基穩(wěn)定且依賴于地方信息的稅收收入歸為地方；在劃分事權(quán)和支出責(zé)任時應(yīng)將關(guān)乎國家安全和市場規(guī)范等的各項事權(quán)集中于中央政府，將地域性較強的具體服務(wù)項目歸于地方政府，在此基礎(chǔ)上利用轉(zhuǎn)移支付制度將某些支出責(zé)任交于地方政府承擔(dān)。

（三）“一帶一路”與大國財政理論

2013年，習(xí)近平主席提出的“一帶一路”倡議成為我國在21世紀(jì)重要的對外開放構(gòu)想，開啟了我國經(jīng)貿(mào)與外交關(guān)系的新格局，是引領(lǐng)包容性全球化的倡議（劉衛(wèi)東，2017）①劉衛(wèi)東.“一帶一路”戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵與科學(xué)問題［J］.地理科學(xué)進(jìn)展，2015，34（5）：538-544.。隨著我國經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模的不斷增加和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，特別是國家“一帶一路”戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，“大國財政”逐漸成為財稅學(xué)者關(guān)注的焦點。大國財政正是基于我國當(dāng)前的發(fā)展理念和時代背景而提出的，符合我國新的發(fā)展戰(zhàn)略與和平崛起的基本要求，這也要求我國的財政建設(shè)要符合全球經(jīng)濟(jì)新秩序，發(fā)揮我國在全球化治理中的重要作用。

大國財政要求我國的財政制度建設(shè)應(yīng)增強集中性和可持續(xù)性。財政的集中性能夠保證中央政府在獲取財政資源的同時在全國各地合理進(jìn)行資源的配置，實現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平性；財政集中性的另一層含義是要讓目前分散的財政功能重回財政部門，真正使得財政在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮作用。財政的可持續(xù)性則是指要在包容性增長的思想指導(dǎo)下，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)果的普惠性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機會的公平性，使得每個人都能夠公平發(fā)展。大國財政也要求我國在國際上承擔(dān)大國責(zé)任，統(tǒng)籌國內(nèi)外，發(fā)展國際公共產(chǎn)品來提升我國財稅的國際話語權(quán)。這就要求我國企業(yè)要更加積極地“走出去”，我國政府要以開放的姿態(tài)開展國際交流合作，通過結(jié)合國際稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)來充分支持我國外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強我國在國際經(jīng)濟(jì)活動中的財稅主權(quán)和財稅話語權(quán)。