減稅降費(fèi)與財(cái)政可持續(xù)性
——從預(yù)算恒等式說起

張學(xué)誕 劉 昶

內(nèi)容提要：2019年大規(guī)模減稅降費(fèi)的同時(shí)繼續(xù)維持高強(qiáng)度的財(cái)政支出水平和一定的支出增速，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的擔(dān)憂。本文從預(yù)算恒等式分析起，考察了減稅對(duì)財(cái)政可持續(xù)性影響的理論，在此基礎(chǔ)上總結(jié)應(yīng)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的對(duì)策。

李克強(qiáng)總理在2019年的《政府工作報(bào)告》中提出了大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，全年預(yù)計(jì)減稅降費(fèi)近2萬億元。而按照財(cái)政部劉昆部長(zhǎng)在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議記者會(huì)上的說法，由于2018年減稅措施的翹尾影響，2019年的實(shí)際減負(fù)數(shù)額還將會(huì)高于公布的年化全年預(yù)測(cè)數(shù)。此次減稅規(guī)模之大，國(guó)內(nèi)空前國(guó)際罕見。這一政策措施對(duì)于穩(wěn)定預(yù)期，提振市場(chǎng)信心意義重大。除了減稅降費(fèi)外，《政府工作報(bào)告》還提出2019年的財(cái)政支出規(guī)模超過23萬億元，增速為6.5%。一方面在財(cái)政收入端進(jìn)行規(guī)?？涨暗臏p稅降費(fèi)，另一方面財(cái)政支出端還要維持一定規(guī)模強(qiáng)度的支出水平并保持一定的支出增速，人們自然會(huì)想到財(cái)政是否可持續(xù)的問題。那么此輪減稅降費(fèi)是否會(huì)危及中國(guó)的財(cái)政可持續(xù)性呢？如何看待和應(yīng)對(duì)減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響，這是值得深入分析和思考的問題。本文基于預(yù)算恒等式的視角分析減稅降費(fèi)與財(cái)政可持續(xù)性的問題。

一、財(cái)政可持續(xù)性的概念

Bird（2003）對(duì)財(cái)政可持續(xù)性（Fiscal Sustainability）曾給出一個(gè)非常簡(jiǎn)潔的定義，即政府的自有收入要能覆蓋政府的公共支出。Wikipedia也給過一個(gè)定義，即政府維持現(xiàn)有的支出、稅收以及其他政策，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看不會(huì)危及政府的償付能力或?qū)ζ涑袚?dān)承諾支出的債務(wù)不會(huì)造成違約。由此可見，對(duì)于財(cái)政可持續(xù)性的定義，理論和實(shí)務(wù)界尚未達(dá)成一致。但是，不管是何種形式的定義，財(cái)政可持續(xù)性都包含了三個(gè)不同的指標(biāo)或變量，即稅收水平、支出水平，以及二者之差（或赤字），而且這三者可以用一個(gè)簡(jiǎn)單的方程式表示如下：

式（1）是一個(gè)恒等式，其中T為稅收水平，E為支出水平，E-T為負(fù)的赤字。假設(shè)政府以發(fā)行債券的方式來彌補(bǔ)其財(cái)政赤字的話，那么E-T則為政府的債務(wù)收入，而政府債務(wù)的實(shí)質(zhì)則為延遲的稅收。因此，等式的左邊為政府的收入，等式的右邊為政府的支出。利用預(yù)算恒等式來抽象政府的收支行為是一種由來已久的分析方法。早在19世紀(jì)，法國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)者巴斯夏（Frédéric Bastiat）就曾將國(guó)家抽象為兩只手，其中一只手管拿，一只手管送。翻譯成今天的話大概就是國(guó)家或政府以其取得的財(cái)政收入來向公民提供公共服務(wù)。后來人們將這一“事實(shí)”或思想逐漸模型化為一個(gè)預(yù)算恒等式，即政府的收入等于政府的支出。

以上的等式僅是一種理論的抽象，也是一種最簡(jiǎn)潔的情況，現(xiàn)實(shí)情況要相對(duì)復(fù)雜一些。因此，預(yù)算恒等式有各種變形。下面我們將從不同的視角進(jìn)一步闡釋如何理解這一恒等式，為進(jìn)一步分析財(cái)政可持續(xù)性相關(guān)問題奠定一個(gè)分析框架。

二、看待財(cái)政可持續(xù)性的幾個(gè)視角

（一）不同層級(jí)政府視角

現(xiàn)實(shí)中的政府都是分級(jí)的，即由不同層級(jí)的中央和地方政府共同構(gòu)成。那么財(cái)政可持續(xù)性對(duì)不同級(jí)次的政府也是不一樣的。按照Bird（2003）的定義，要達(dá)到財(cái)政可持續(xù)性，各級(jí)政府都要減少對(duì)外部資源的依賴，對(duì)于整個(gè)國(guó)家政府而言就要減少對(duì)外國(guó)援助的依賴，對(duì)于地方政府而言，就要減少對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴，而且不管是哪一層級(jí)的政府都應(yīng)減少對(duì)借債的依賴。在轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大的國(guó)家，地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度較大，由于轉(zhuǎn)移支付收入相對(duì)于地方政府的自有收入而言確定性和穩(wěn)定性要更弱，所以減稅降費(fèi)對(duì)地方政府的影響可能會(huì)更大。

（二）靜態(tài)和動(dòng)態(tài)視角

對(duì)于財(cái)政可持續(xù)性有兩個(gè)不同的維度需要考察，其一，靜態(tài)維度，即各變量水平之間的關(guān)系，其二，動(dòng)態(tài)維度，即各變量增長(zhǎng)率或增速之間的關(guān)系（Bird，2003）。靜態(tài)維度的變量水平之間的關(guān)系又可以分為絕對(duì)水平和相對(duì)水平，其中絕對(duì)水平就是各個(gè)變量的總量水平，而相對(duì)水平則主要是相對(duì)于GDP的比重。動(dòng)態(tài)維度的增長(zhǎng)率之間的關(guān)系還可以進(jìn)一步分為一般增速的視角和各變量相對(duì)于GDP的彈性視角。從恒等式來看的話，靜態(tài)維度就是等式左邊的政府收入要等于等式右邊的政府支出，或者等式左邊的收入占GDP的比重要等于等式右邊的支出占GDP的比重。而動(dòng)態(tài)維度就是等式左邊的收入增速要等于等式右邊的支出增速，或者等式左邊的政府收入彈性要等于等式右邊的公共支出彈性。

減稅降費(fèi)的短期分析基本上是一種靜態(tài)視角，短期來看減稅會(huì)帶來減收，如果支出沒有相應(yīng)的減少，則會(huì)帶來收支缺口。減稅降費(fèi)的長(zhǎng)期分析遵循的就是動(dòng)態(tài)視角。減稅會(huì)增大稅基，帶來收入增加，是彈性分析的應(yīng)用。

（三）政府收支結(jié)構(gòu)視角

從收入端或者等式左邊來看，不同的收入結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響不同。對(duì)這一問題的分析可以結(jié)合前面的兩個(gè)視角，如不同層級(jí)的政府其收入的結(jié)構(gòu)有較大的差別，由于地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度高，可以自主支配的自有收入少，而且轉(zhuǎn)移支付的不確定性較大，因此地方政府更容易遭受財(cái)政不可持續(xù)問題的困擾。除了與不同層級(jí)政府視角相結(jié)合，還可以和靜態(tài)動(dòng)態(tài)視角相結(jié)合，Bird（2003）曾提到這樣一個(gè)例子，如果公共支出的彈性為單位1，也就是說GDP增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致支出增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)預(yù)算的初始狀態(tài)是赤字，財(cái)政可持續(xù)性要求收入彈性要大于單位1。如果收入對(duì)于增值稅的依賴度較大，長(zhǎng)期來看，收入彈性不會(huì)超過1，因此消除初始赤字達(dá)到財(cái)政可持續(xù)的唯一方式可能是降低公共部門支出相對(duì)于GDP的比重。

從等式的右邊或支出端來看，不同性質(zhì)的支出剛性不同，剛性強(qiáng)的支出，其支出規(guī)模和支出增速很難降低，而剛性弱的支出，其支出則可以相機(jī)調(diào)整，因此對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響也不同。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)財(cái)政支出分類比較典型，聯(lián)邦政府的支出被劃分為：任意性支出（discretionary spending）、強(qiáng)制性支出（mandatory spending）和債務(wù)利息（interest on debt）三大類，雖然債務(wù)利息支出沒有被劃入強(qiáng)制性預(yù)算，但是它實(shí)質(zhì)上也是一種強(qiáng)制性支出。強(qiáng)制性支出和債務(wù)利息支出的支出剛性強(qiáng)，而任意性支出的支出剛性則較弱。中國(guó)的財(cái)政支出雖然沒有像美國(guó)那樣明確的分類辦法，但是實(shí)際上也存在很多具有一定強(qiáng)制性或者具有支出剛性約束的支出，典型的就是法定支出，如教育支出、支農(nóng)支出和科技支出，對(duì)于這些支出都有相應(yīng)的法律（如教育法和農(nóng)業(yè)法等）規(guī)定，比如將這些支出與GDP或財(cái)政收支增幅掛鉤，各級(jí)財(cái)政必須優(yōu)先重點(diǎn)保障。近年來已經(jīng)在著手推動(dòng)修訂重點(diǎn)支出掛鉤相關(guān)法律，并清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)。盡管如此，也很難改變剛性支出的問題，因?yàn)榧词共皇欠ǘㄖС?，民生性支出也具有很?qiáng)的支出增長(zhǎng)剛性。

政府有兩只手，一只手取一只手予，取予必須相當(dāng)，只有這樣才能維持財(cái)政收支平衡，并從根本上實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性。從總量上來看，減少政府的收入就要減少政府的支出，否則就會(huì)造成財(cái)政缺口。從收支結(jié)構(gòu)的視角來看，如果從等式左邊的政府收入來看，減少一種收入，必須同時(shí)增加另一種收入；從等式右邊的政府支出來看增加一種支出必須要減少另一種支出。

三、減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性影響的理論考察

從理論上來看減稅降費(fèi)直接影響政府的財(cái)政收入，但是并不必然造成收入的下降。減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響無非是從供給側(cè)和需求側(cè)來分析。供給側(cè)的主要理論就是供給學(xué)派的減稅理論，而需求側(cè)的理論則主要是凱恩斯學(xué)派的需求管理理論。

首先，供給學(xué)派的代表人物拉弗認(rèn)為減稅對(duì)稅收收入具有兩種效應(yīng)：其一是算術(shù)效應(yīng)（Arithmetic Effect），即降低稅率會(huì)使稅收收入減少；其二是經(jīng)濟(jì)效應(yīng)（Economic Effect），即降低稅率會(huì)對(duì)工作、產(chǎn)出和就業(yè)進(jìn)而對(duì)稅基產(chǎn)生激勵(lì)作用能夠增加這些活動(dòng)，從而增加稅收收入（Laffer，2004）。也就是說減稅對(duì)財(cái)政收入的影響，最終要看算術(shù)效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相抵之后的凈效應(yīng)如何。

其次，凱恩斯學(xué)派的減稅理論是作為需求管理工具提出的。在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候應(yīng)該逆風(fēng)向行事，采取減稅增債增支的擴(kuò)張性財(cái)政政策。需求側(cè)的減稅理論重點(diǎn)關(guān)注的也是減稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，并且減稅會(huì)以乘數(shù)效應(yīng)的形式刺激消費(fèi)、投資等有效需求的擴(kuò)大，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)持續(xù)增長(zhǎng)最終也會(huì)帶來稅收收入的增加。

所以無論是供給側(cè)還是需求側(cè)的減稅理論，短期來看都可能會(huì)減收會(huì)形成財(cái)政收支缺口，帶來收支壓力，這是一個(gè)算術(shù)問題。至于減稅對(duì)長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性影響的問題，關(guān)鍵在于減稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。如果減稅促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，開辟了稅源，擴(kuò)大了稅基，增加了稅收，而且經(jīng)濟(jì)效應(yīng)帶來的增收大于算術(shù)效應(yīng)帶來的減稅，則減稅降費(fèi)有助于在長(zhǎng)期保持財(cái)政收支平衡和財(cái)政穩(wěn)定。

四、應(yīng)對(duì)減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性影響的對(duì)策

對(duì)于財(cái)政可持續(xù)性可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，我們?cè)缬行睦頊?zhǔn)備，并且已有應(yīng)對(duì)之策。凡事預(yù)則立不預(yù)則廢。早在2018年末的財(cái)政工作會(huì)議上，劉昆部長(zhǎng)就警示“各地要擔(dān)起財(cái)政可持續(xù)性的責(zé)任，始終繃緊財(cái)政可持續(xù)這根弦”。2019年李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中更是明確提出“這次減稅，著眼‘放水養(yǎng)魚’、增強(qiáng)發(fā)展后勁并考慮財(cái)政可持續(xù)”。這表明政府對(duì)于減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響早有預(yù)判和準(zhǔn)備。針對(duì)減稅降費(fèi)可能會(huì)帶來的財(cái)政缺口甚至財(cái)政不可持續(xù)問題，我們已經(jīng)準(zhǔn)備了“開源節(jié)流”的應(yīng)對(duì)之策。

“開源”的措施是從預(yù)算恒等式的左邊或收入端入手，開辟新的收入來源。這些措施主要有適度擴(kuò)大赤字率；增發(fā)專項(xiàng)債券；增加特定國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)；收回長(zhǎng)期沉淀資金；多渠道盤活各類資金資產(chǎn)等。提高現(xiàn)有資金的使用效率等于變相增加了收入。另外，對(duì)于地方政府面臨的財(cái)政可持續(xù)性問題，中央政府還加大了增強(qiáng)地方政府財(cái)力的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，增幅達(dá)到10.9%。

“節(jié)流”的措施是從預(yù)算恒等式的右邊或支出端入手，有保有壓結(jié)構(gòu)性減支。主要有大力調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，各級(jí)政府大力壓減一般支出，嚴(yán)控行政事業(yè)單位開支，取消低效無效支出。并且明確承諾政府要過緊日子，一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費(fèi)再壓減3%左右。

以上這些措施基本上是在預(yù)算恒等式的兩端做文章，而且此次減稅降費(fèi)著眼于“放水養(yǎng)魚”，再加上應(yīng)對(duì)財(cái)政缺口的多重舉措，理念正確，措施得當(dāng)，既可解決短期財(cái)政承壓?jiǎn)栴}，也可保長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)基本無虞。