非試點地區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的困境及對策

薛亞利

摘要：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點是中共十八屆三中全會確定的由人民銀行牽頭推進的改革任務(wù)。2015年12月全國人大常委會決定在278個試點縣分別暫停調(diào)整實施物權(quán)法、擔保法關(guān)于集體所有宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押迅速推進。作為非試點地區(qū)的陜西商洛農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款在政府推動下發(fā)展迅速，但由于法律、制度障礙導(dǎo)致不良率大增。但通過完善風控、創(chuàng)新?lián)?、分擔風險等機制，非試點地區(qū)也能破解障礙，探索出具有當?shù)靥厣霓r(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款可持續(xù)模式，推動農(nóng)村經(jīng)濟與農(nóng)村金融協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán) 抵押貸款 非試點地區(qū)

為盤活農(nóng)村居民不動產(chǎn)并激發(fā)其融資潛能，大力發(fā)展普惠金融與金融創(chuàng)新，陜西省商洛市從2012年起積極探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，作為農(nóng)村新型融資方式，對緩解農(nóng)民融資難起到了積極作用。但受法律法規(guī)和風俗習(xí)慣等多重因素制約，該貸款不良率較高、債權(quán)實現(xiàn)難等問題顯現(xiàn)，影響了金融機構(gòu)開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作的積極性和主動性。

一、商洛市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款概況

2012年，在商洛市政府的推動下，商洛市商南縣率先在轄區(qū)開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款實踐，并逐漸拓展至轄內(nèi)除洛南和柞水縣以外的5個縣區(qū)。2015年9月國務(wù)院發(fā)布“兩權(quán)”抵押創(chuàng)新政策，2015年12月27日全國人大常委會決定在全國59個試點縣（市、區(qū)）開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)貸款抵押試點，商洛市在積極申報全國試點未獲批準的情況下繼續(xù)推動本轄區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)貸款抵押業(yè)務(wù)持續(xù)有序開展。截至2018年12月末，全市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額5146萬元。在一定程度上緩解了農(nóng)民融資難、抵押物缺乏等困境，盤活了農(nóng)民“沉睡”資產(chǎn)。但受不良率高、抵押權(quán)實現(xiàn)難等原因影響，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額減少，業(yè)務(wù)開展基本處于停滯狀態(tài)。

二、商洛市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款面臨的困境

（一）不良貸款問題顯現(xiàn)

農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押初期不良貸款問題尚未顯現(xiàn)，隨著時間的推移，部分債務(wù)人無法償還銀行貸款的問題逐漸凸顯。至2018年12月末，全市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款不良余額2106萬元，不良率為40.92%，不良率遠高于普通貸款的不良率。個別機構(gòu)發(fā)放的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)貸款不良率達到80%以上。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額呈直線下降態(tài)勢，12月末余額同比減少4670萬元。高企的不良率，加上抵押物農(nóng)房執(zhí)行難、處置難在一定程度上降低了債務(wù)人違約成本，降低了金融機構(gòu)的貸款意愿。

（二）抵押物處置難且手段單一

2015年12月27日全國人大授權(quán)278個“兩權(quán)”抵押貸款試點地區(qū)暫停執(zhí)行《物權(quán)法》第一百八十四條、《擔保法》第三十七條有關(guān)集體所有的耕地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)不得抵押的相關(guān)法律條款規(guī)定。非試點地區(qū)未獲授權(quán)，因此法律對于流轉(zhuǎn)范圍之限制成為抵押物處置的瓶頸。依據(jù)《物權(quán)法》《土地管理法》及《房屋登記辦法》等規(guī)定，宅基地屬集體所有，城鎮(zhèn)居民禁止在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房。非本集體經(jīng)濟成員即便通過交易的形式獲得農(nóng)房，但依然無法取得所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。另一方面受限于經(jīng)濟發(fā)展水平較低及地理位置閉塞，交通不便，農(nóng)房價值低且市場需求小，加之傳統(tǒng)鄰里人情觀念影響，集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的可能性降低。目前，對于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款中形成的不良貸款，商洛轄區(qū)金融機構(gòu)主要通過催繳、協(xié)商清收以及向法院申請執(zhí)行幾種方式，但是處置階段的拍賣及變賣仍然是最大的難點，大部分農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)物無法通過交易進行流轉(zhuǎn)。

（三）銀行內(nèi)生動力減弱

受到農(nóng)房流轉(zhuǎn)之法律限制，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)變現(xiàn)難，金融機構(gòu)對此類貸款普遍持謹慎態(tài)度。以陜、寧兩地區(qū)為例，調(diào)查顯示，開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的金融機構(gòu)多為地方性法人機構(gòu)，諸如農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行等，而城市商業(yè)銀行占12.5%，農(nóng)業(yè)銀行與村鎮(zhèn)銀行占1%，銀行參與度明顯受到影響。商洛轄區(qū)亦是由農(nóng)商行以及信聯(lián)社起到主要牽頭作用，主要原因在于地方法人金融機構(gòu)層級少，業(yè)務(wù)自主性和靈活性強，較高的業(yè)務(wù)自主權(quán)使其在創(chuàng)新實踐方面有較大優(yōu)勢，可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟情況及政策推動金融創(chuàng)新，而城市商業(yè)銀行從其內(nèi)部制度來說，受上級行管理，審批程序嚴格，同時出于風險控制之考量，對該抵押工作的推進多持謹慎態(tài)度。因受到不良貸款、抵押物處置難等影響，目前商洛轄區(qū)部分農(nóng)商行及信聯(lián)社已經(jīng)暫停辦理農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)類貸款業(yè)務(wù)，創(chuàng)新工作推進速度有所減緩。

（四）預(yù)設(shè)風險處置方式效果不佳

商洛轄內(nèi)各金融機構(gòu)以試點地區(qū)模式為參考，建立了貸后檢查體系以及風險緩釋金兩種風險控制方式，旨在落實風險防控，并在一定程度上彌補商業(yè)銀行的損失。但是以日常監(jiān)測、信息管理、考核監(jiān)督為主要內(nèi)容的貸后檢查體系，在實施過程中需要專人進行不定期走訪調(diào)查、控制貸款資金?？顚Ｓ?。此種方式不僅會消耗大量的人力及時間成本，可操作性、復(fù)制推廣性不高，因此在實踐中并未產(chǎn)生預(yù)期的效果。風險緩釋金是最為普遍的風險緩釋機制，能夠分擔金融機構(gòu)因不可抗力造成的還款困難、抵押物價值不足及部分的貸款損失。在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)推進過程中，商洛轄區(qū)一直積極推進建立健全風險補償機制，協(xié)調(diào)落實風險緩釋及補償資金，但是實際上到位情況并不樂觀。

三、政策建議

（一）強化風控先行的創(chuàng)新工作推進原則

農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作本身有較強的系統(tǒng)性及復(fù)雜性。不僅需要政府領(lǐng)導(dǎo)下多部門的協(xié)調(diào)配合，確權(quán)、價值評估、交易流轉(zhuǎn)平臺及抵押物處置辦法亦是必要的支持和保障。相較于獲批的試點地區(qū)，非試點地區(qū)在農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押工作的推進中將面臨較大的困難，例如政府資金支持力度較弱、創(chuàng)新工作推進規(guī)模以及影響力較小、交易平臺搭建難度大等。再如丹鳳、山陽及商州該項實踐僅作為金融機構(gòu)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，缺少政府及政策的大力支持，農(nóng)地和農(nóng)房財產(chǎn)確權(quán)頒證的進度并不理想，導(dǎo)致在推進過程中困難重重。因此，風險控制先行成為非試點地區(qū)后續(xù)不良貸款妥善處置的重要保證，應(yīng)當因地制宜，預(yù)先確立有效的風險化解機制。針對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)物變現(xiàn)難、估值低的特征，在審核批準的過程中可以采用“捆綁抵押”的貸款模式，形成操作性強的風控機制。一方面擴大抵押的申請主體范圍，提升銀行放貸靈活度，減少損失，形成創(chuàng)新工作推進的良性循環(huán)。另一方面，亦為非試點地區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)深入推進的方式方法總結(jié)提供一定參考借鑒。

（二）法律適時作出調(diào)整以保障抵押物的流轉(zhuǎn)

農(nóng)房和宅基地使用權(quán)受讓主體的廣泛程度，在一定程度上能夠決定農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的市場范圍，市場主體足夠廣泛，農(nóng)房在抵押市場中的價值才會得到較為客觀的體現(xiàn)。2016年3月，《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》中規(guī)定拍賣或者變賣抵押的農(nóng)房時，受讓人原則上應(yīng)有一定限制，具體參照相關(guān)法律法規(guī)及國務(wù)院規(guī)定的范圍。本條“原則上”三個字或許意味著受讓主體范圍有一定的變動空間，但是受讓人范圍的邊界、具體變通方法，該辦法并沒有進一步的規(guī)定。有部分試點地區(qū)已經(jīng)突破了法律和政策的規(guī)定，如浙江義烏市將受讓人范圍放寬到本市所有的居民，安徽宣城市放寬到本區(qū)域內(nèi)所有的農(nóng)民。流轉(zhuǎn)范圍限制作為抵押物處置問題核心，法律應(yīng)當適時地予以調(diào)整，以保證農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新工作的可持續(xù)性發(fā)展。

（三）借鑒其他地區(qū)的創(chuàng)新?lián)ＤＪ?/p>

目前，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押主要以農(nóng)村宅基地的自住房屋擔保為主，形式單一。在法律未放寬流轉(zhuǎn)限制之前，可以從擔保模式創(chuàng)新入手，避免將擔保壓力完全置于風險補償金上，在一定程度上為商業(yè)銀行規(guī)避風險。以西北部其他地區(qū)為例，寧夏同心縣“反擔?！蹦Ｊ?，成立合作社進行擔保，當貸款出現(xiàn)違約后，合作社代農(nóng)戶償還貸款本息;青?！罢?財政+金融機構(gòu)+村委會+村民”的多種抵押相結(jié)合模式，即由財政提供保證金，政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門進行確權(quán)評估，同時農(nóng)商行、村委會和借款人簽訂協(xié)議，明確各方責任義務(wù)，確保貸款期限屆滿時銀行利益損失最小化。通過借鑒其他試點地區(qū)的創(chuàng)新?lián)ＤＪ?，有效提升銀行內(nèi)生動力，使銀行從不敢貸、保守貸轉(zhuǎn)變?yōu)樵敢赓J、積極貸。針對目前已經(jīng)形成的不良貸款，可以通過補充保證人、抵押物的形式降低農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)單一擔保方式風險，為抵押的實現(xiàn)提供多重保障，彌補商業(yè)銀行損失。

（四）引入農(nóng)業(yè)保險機制，有效分擔抵押風險

農(nóng)村財產(chǎn)抵押權(quán)實現(xiàn)的風險需要通過多種有效途徑進行分擔，減輕金融機構(gòu)的風險壓力。目前部分試點地區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款部分中，政府性擔保公司和政策性農(nóng)業(yè)保險的參與能在一定程度上緩解金融機構(gòu)的風險，如果商業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險能夠發(fā)揮積極作用，將更有利于減輕政府負擔。例如商洛市從2009年4月起，率先在全省開展政策性農(nóng)房保險工作，全市平均參保率達到75%以上，受災(zāi)賠償率達到100%。既提高了農(nóng)民抵御自然災(zāi)害的能力，也消除因自然災(zāi)害導(dǎo)致抵押物滅失的風險，為抵押權(quán)人撐起一把有形的“防護傘”。此外，可以通過創(chuàng)新設(shè)計農(nóng)村財產(chǎn)抵押融資保險業(yè)務(wù)，對因抵押資產(chǎn)減值、交易、轉(zhuǎn)讓形成的損失進行賠付。

（五）提高抵押貸款對象針對性，防止套現(xiàn)行為

農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作的開展旨在提升農(nóng)村金融服務(wù)、有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入，優(yōu)化農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境，促進農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。從當前本轄區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)貸款用途看，除用于滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)營、工

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商經(jīng)營需求外，部分用于個人及家庭消費。此種情形存在下述風險：部分農(nóng)戶及家庭因有多處房產(chǎn)，出于套現(xiàn)并用于個人消費的目的，向銀行抵押農(nóng)房，并在申請初始即決定放棄農(nóng)房所有權(quán)，最終無法償還貸款，導(dǎo)致銀行陷入抵押權(quán)無法實現(xiàn)的困境，因此在“兩權(quán)”抵押工作中應(yīng)明確貸款的用途，以工作開展的目的為指導(dǎo)，劃清與一般生活消費貸款及信用貸款的區(qū)別，同時為農(nóng)業(yè)保險的引入給予空間，避免部分債務(wù)人利用此項創(chuàng)新工作間接將農(nóng)房變現(xiàn)，降低不良貸款率。

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（作者單位：中國人民銀行商洛市中心支行）