PPP模式普惠養(yǎng)老的研究綜述

郭榮麗　熊艷萍

[摘 要]隨著我國人口老齡化程度的日益加深和人們生活質(zhì)量的不斷提升，養(yǎng)老服務(wù)需求趨向多層次和多樣化，而目前養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出。需要政府、家庭、社會、企業(yè)等多方發(fā)力，為廣大普通老年人提供價格合理、方便可及的普惠養(yǎng)老服務(wù)。因此，深入探討PPP模式如何與我國養(yǎng)老事業(yè)相結(jié)合，對推動普惠養(yǎng)老發(fā)展具有重要意義，為了更好地發(fā)揮PPP模式促進普惠養(yǎng)老的作用，在梳理歸納普惠養(yǎng)老文獻的同時，對PPP模式及其在養(yǎng)老方面的應(yīng)用和發(fā)展也進行了國內(nèi)外研究綜述。

[關(guān)鍵詞]PPP模式;PPP模式養(yǎng)老;普惠養(yǎng)老

[中圖分類號]C913.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）10-0069-04

A Summary of Studies on Universal Benefited Old-age Security of PPP Mode

Guo Rongli Xiong Yanping

（Harbin University of Commerce， Harbin Heilongjiang 150028）

Abstract： With the rapid development of China's aging population and the improvement of residents' living standards， the demand for aged care services has gradually shown a multi-level and diversified trend， and the existing supply is seriously insufficient. How to provide affordable and convenient universal health care services for the general elderly， it requires the government， family， society， enterprises and other efforts. Therefore， exploring the combination of PPP mode and China's old-age industry has important significance for promoting the development of universal benefited old-age security. In order to better play the role of PPP mode to promote development of old-age industry， the article also summarizes the PPP model and its application and development in the aspect of old-age security in the domestic and international research.

Keywords： PPP Mode; PPP Mode Old-age Security; Universal Benefited Old-age Security

[作者簡介]郭榮麗（1977-），女，黑龍江富錦人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師;熊艷萍（1995-），女，河南信陽人，碩士研究生，研究方向：社會保障。

[基金項目]哈爾濱商業(yè)大學(xué)青年創(chuàng)新人才支持項目“黑龍江省現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的供求缺口與政策支持”（項目編號：2016QN002）的階段性成果。

一、引言

2019年8月15日，民政部發(fā)布的《2018年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2018年底，全國各類養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施16.8萬個，養(yǎng)老床位僅比2017年增長3.3%，合計達727.1萬張。全國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位29.1張，近兩年連續(xù)下滑，相比2017下降1.8張[1]。由此可見，我國養(yǎng)老床位的增長遠遠比不上老年人口的增長速度。2018年，中國老年人口已增長到人口總量的17.9%，老年人口數(shù)量首次超過0—14歲人口數(shù)量，老少比迎來歷史性拐點。而且人口老齡化還在繼續(xù)增加，預(yù)計到2030年，60周歲以上老年人口將達3.6億，占總?cè)丝诘?4%。面對如此嚴峻的養(yǎng)老現(xiàn)狀，2019年2月22日，國家發(fā)改委同民政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)了《城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動實施方案》。

一直以來，在養(yǎng)老服務(wù)方面，政府重點關(guān)注特定群體，提供基本養(yǎng)老服務(wù)，為?；咀隽舜罅抗ぷ?。但是，隨著老年群體不斷擴大，需求也逐漸多樣化，養(yǎng)老服務(wù)越來越需要擴大供給、增加層次化。因此，光靠政府的力量遠遠不夠，還要調(diào)動市場主體的積極性，引入PPP模式，加大政企合作力度，共同提供滿足廣大老年人的需求養(yǎng)老服務(wù)。

二、研究綜述

（一）國外研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于PPP模式發(fā)展的研究

對于PPP模式的概念界定方面，國際上最早關(guān)于PPP模式的研究是在英國，十九世紀的英國勞工黨政府對PPP的概念界定如下：（1）將原本屬于政府的活動完全或部分交給私人企業(yè);（2）允許私人企業(yè)以合同外包的形式融入資金并與公共部門共同承擔(dān)風(fēng)險;（3）將公共部門的服務(wù)以公私伙伴的關(guān)系出售給私人企業(yè)[2]。Linder SH.認為與其關(guān)注PPP的含義，我們更應(yīng)該關(guān)心政策的決策者們怎樣運用PPP[3]。

對于PPP模式政府補償機制方面，Chowd Hury等認為政府對PPP項目進行適當?shù)难a償有利于推動PPP項目的成功[4]。而Van Reeven認為政府補償和莫寧效應(yīng)沒有相關(guān)性[5]。以PPP模式保障性住房項目為例，M. Oxley認為政府補償可以采用減免稅收、政府支付、交叉補貼以及低利息貸款等多種形式[6];而Leung等從社會福利和成本效益等角度出發(fā)進行分析，提出比供給方補貼更重要的是需求方補貼[7]。Opawole等從私人企業(yè)在PPP項目中承擔(dān)的成本風(fēng)險影響因素這一角度思考，為了PPP項目的失敗率達到最小化，制定了政府補償機制[8]。

對于PPP模式項目風(fēng)險分擔(dān)方面，William Rodney認為，在PPP模式的全過程中，各利益方應(yīng)該共同承擔(dān)由PPP項目合同產(chǎn)生的契約風(fēng)險，PPP項目的融資和運營風(fēng)險由私營企業(yè)承擔(dān)，而PPP項目的政策和制度風(fēng)險應(yīng)由政府來承擔(dān)[9]。Carstern Greve通過案例分析法及文獻研究法，著重研究了PPP項目再談判機制，分析了PPP項目合同可能因為信息不對稱和政府尋租行為而不夠完善，他認為再談判機制可以有效保障各方利益，增加合作的穩(wěn)定性，對降低PPP項目風(fēng)險具有重要意義[10]。

對于PPP模式運用到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面，早在二十世紀七十年代，國際上就有將市場化介入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的討論，如David Shulman和Ruth Galanter認為養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量可以采用政府出資建設(shè)、企業(yè)運營的方式來提高[11]。Dan M.McGill提出了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金來源的市場化介入，從而可以解決養(yǎng)老項目的融資問題，著重探討了政府如何管理養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資的問題[12]。Branch和Greenberg認為將PPP模式引入養(yǎng)老項目時，應(yīng)該注重合作框架的構(gòu)成和完善，明確各契約方的風(fēng)險分擔(dān)，并且政府要做好財政預(yù)算[13]。

2.關(guān)于“普惠型”社會福利的研究

“普惠型”社會福利的思想起源于西方福利國家對社會福利類型的劃分。美國學(xué)者Wilensky和Lebeaux根據(jù)國家在福利供給中的職能，將社會福利劃分為“補缺型”社會福利和“制度型”社會福利[14]，補缺型社會福利重視家庭和市場的作用，制度型社會福利重視國家和政府的作用，后者在水平和豐富程度上都高于前者。后來，蒂特馬斯等人根據(jù)社會福利的提供方式，提出了另一種社會福利類型的劃分：“選擇型社會福利”和“普惠型社會福利”[15]，又稱為“選擇型和普惠型”[16]，強調(diào)普惠型社會福利是面向全體公民的一種社會政策，目的在于提高全民的福利水平。選擇型社會福利在水平和內(nèi)容的豐富程度上都低于普惠型社會福利。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于PPP模式養(yǎng)老的研究

在PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的必要性和條件方面，胡桂祥、王倩通過對PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的內(nèi)外部條件進行分析，認為將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)既是十分必要的，也具備了初步應(yīng)用的條件[17]。劉耀東等認為，我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式隨著人口老齡化的加劇出現(xiàn)了資金不足、供需矛盾等問題，構(gòu)建利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的養(yǎng)老PPP模式，可以有效緩解養(yǎng)老服務(wù)供求矛盾[18]。

在PPP模式養(yǎng)老的開發(fā)運營模式方面，夏超塵認為，在我國的養(yǎng)老服務(wù)中充分利用民間資本，同時引入PPP模式，可以有效地解決目前養(yǎng)老需求旺盛而服務(wù)供給不足的矛盾，并提出了委托合營、純出租、委托經(jīng)營三種養(yǎng)老地產(chǎn)的開發(fā)運營模式[19]。宋程提出，先期引入運營商并持有股份的聯(lián)合經(jīng)營模式，后期引入運營主體并持有股份的聯(lián)合經(jīng)營模式，投資主體不承擔(dān)風(fēng)險的完全租賃模式，以及運營主體賺取管理費用的運營管理模式[20]。孫玉棟、鄭垚認為，應(yīng)妥善處理政府與市場的權(quán)責(zé)關(guān)系，合理設(shè)計投資回報機制和質(zhì)量評估體系來探索更加合理的養(yǎng)老PPP運作模式[21]。柏凌認為，政府應(yīng)采用公私合建加委托運營的模式，統(tǒng)籌規(guī)劃，分層發(fā)展，提高民間資本參與養(yǎng)老機構(gòu)投資的積極性[22]。韓燁總結(jié)了四種養(yǎng)老服務(wù)PPP模式，即政府購買無償型、政府主導(dǎo)微利型、政企聯(lián)合共建型和支持企業(yè)投資型[23]。

在PPP模式養(yǎng)老的治理機制方面，閆明星，范君暉認為，養(yǎng)老PPP項目治理機制是一種內(nèi)外部治理機制的有機綜合體，內(nèi)部治理機制基于契約關(guān)系，外部治理機制基于行政職權(quán)，提出PPP項目實施過程中的剩余控制權(quán)應(yīng)得到妥善配置，可以通過在項目契約中設(shè)置再談判條款，引入周期性的合約效率評審等方式來實現(xiàn)[24]。楊祥雪認為，養(yǎng)老PPP項目契約屬于不完全契約，應(yīng)從談判機制、激勵機制和監(jiān)督機制三個方面構(gòu)建合理有效的養(yǎng)老PPP項目[25]。

在PPP模式養(yǎng)老的項目風(fēng)險分擔(dān)方面，劉承廣運用ISM模型對養(yǎng)老PPP項目中所涉及的風(fēng)險因素進行了分析，為養(yǎng)老PPP項目提供了一個科學(xué)合理的風(fēng)險管理方案[26]。郝亞琳分析了PPP養(yǎng)老項目在宏觀、中觀和微觀上存在的諸多風(fēng)險因素，并提出應(yīng)進行風(fēng)險合理分配，加強政府監(jiān)管，完善相關(guān)法律體系，并建立有效的溝通機制來防范風(fēng)險[27]。

2.關(guān)于普惠養(yǎng)老的研究

社會福利制度的分類有“補缺型”和“普惠型”兩種基本類型，新中國成立之后，我國長期推行的社會福利是典型的“補缺型”社會福利，具有明顯的補救性和選擇性特征，主要針對殘疾人、老年人和困境兒童中的一些特殊群體。進入21世紀之后，我國逐漸從 “補缺型”社會福利轉(zhuǎn)向適度“普惠型”社會福利。

養(yǎng)老服務(wù)體系是社會福利體系中的重要組成部分，在適度“普惠型”社會福利制度之下，我國學(xué)者對適度“普惠型”養(yǎng)老服務(wù)體系做了一系列探索。鄭立羽將適度普惠養(yǎng)老體系的構(gòu)建分成三個層次：政策制度化—設(shè)計標準化—服務(wù)專業(yè)化，并提出加強政府的服務(wù)規(guī)劃功能，同時強調(diào)租金家庭、社會機構(gòu)和志愿者在養(yǎng)老服務(wù)中的作用[28]。錢飛雪認為，我國“補缺型”社會福利正逐步轉(zhuǎn)向適度“普惠型”社會福利，所以很有必要建設(shè)“普惠型”居家養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)揮專業(yè)化養(yǎng)老機構(gòu)在居家養(yǎng)老服務(wù)供給中的專業(yè)引導(dǎo)作用[29]。許加明認為，應(yīng)當堅持以老年人為本、政府主導(dǎo)和多元參與等基本原則，從政策法規(guī)、運行機制和監(jiān)管體制、評估機制、財政支持、人才隊伍等幾個方面構(gòu)建適度“普惠型”養(yǎng)老服務(wù)體系[30]。

2019年2月22日，國家發(fā)改委同有關(guān)部門正式啟動了“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動”，提出在基本養(yǎng)老服務(wù)以外，面向廣大老年人的、靠市場供給、由政策引導(dǎo)的一種服務(wù)，就是普惠養(yǎng)老服務(wù)。肖俊認為，我國政府和社會都應(yīng)該為養(yǎng)老服務(wù)供給做好充分的準備，來應(yīng)對中國未來二十到五十年內(nèi)一個非常重要的社會問題，即養(yǎng)老問題[31]。這次《方案》中關(guān)于普惠式養(yǎng)老的提出，正式明確了我國的養(yǎng)老模式。普惠式養(yǎng)老遵循門檻降低、平等享受、價格低廉且質(zhì)量有保證等幾個主要原則，是廣大退休人員所共同期盼的服務(wù)模式。

陳永杰認為，普惠養(yǎng)老需瞄準“剛需”老人，有限的資源必須優(yōu)先次序，先照料“剛需”者，政府給機構(gòu)床位的補貼，如果瞄不準，就很容易出現(xiàn)逆向福利[32]。陽愛姣認為，應(yīng)該引入信用服務(wù)機構(gòu)，綜合利用各種政策工具，鼓勵各種金融機構(gòu)積極參與，在政企銀的多方努力下，才能使普惠養(yǎng)老項目得到持續(xù)性發(fā)展[33]。

三、簡評

在國內(nèi)，PPP模式已經(jīng)被應(yīng)用于諸多領(lǐng)域，且發(fā)展良好，勢如破竹，得到了很多專家學(xué)者的關(guān)注和討論，與PPP模式有關(guān)的研究成果越來越多。PPP模式如果和養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展相結(jié)合，不僅能有效緩解養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的財政壓力，還能為老年人提供更好的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，不斷擴大普惠養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，在社會資本的積極參與下，我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進一步得到高質(zhì)量發(fā)展。

但經(jīng)過對PPP模式普惠養(yǎng)老的各類研究成果進行梳理和總結(jié)后，可以發(fā)現(xiàn)許多地方需要進一步加強和完善，大致有三個方面：一是一些研究成果由于對現(xiàn)實情況缺乏全面了解，而偏于理論化，可操作性不強，無法與實踐緊密結(jié)合。二是雖然國外對于PPP模式的研究開始較早，成果豐碩，但對PPP模式應(yīng)用到養(yǎng)老事業(yè)方面的涉獵甚少，究其原因，主要是由于西方國家的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展模式較為成熟，市場化比較充分，無論是運營、監(jiān)管還是契約機制都比較完善，政府和社會資本都能各司其職，所以，PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)在國外并沒有成為研究的熱點。而且，西方大多數(shù)國家人口基數(shù)較少，人口老齡化的發(fā)展趨勢比較平緩，養(yǎng)老服務(wù)需求與供給的矛盾并不突出，因此，國外學(xué)者具體針對普惠養(yǎng)老的研究少之又少。所以，對于PPP模式普惠養(yǎng)老，國外可供直接借鑒的經(jīng)驗比較少，我國需要結(jié)合國情與當下實際情況進行研究與實踐。三是我國對PPP模式的應(yīng)用主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生、交通等領(lǐng)域，而應(yīng)用到養(yǎng)老領(lǐng)域的研究還比較少，處于起步階段。而且，部分學(xué)者僅僅對普惠養(yǎng)老的對象及普惠養(yǎng)老項目的可持續(xù)性發(fā)展進行了研究，然而對如何運用PPP模式這一手段達到普惠養(yǎng)老之目的的探索亟待進一步加深。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱 馬琳）