綠色發(fā)展理念下長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)體系研究

杜澤艷

摘要：自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)如何與之有效結(jié)合成為一條審計(jì)制度的創(chuàng)新之路。本文首先明確了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的現(xiàn)實(shí)背景，然后分析了在實(shí)施審計(jì)過(guò)程中存在的問(wèn)題，最后基于綠色發(fā)展理念對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)體系的整個(gè)流程進(jìn)行了初步的構(gòu)想，期望為逐步建立起經(jīng)常性的審計(jì)制度和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展提供理論支持。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)離任審計(jì) 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶 綠色發(fā)展理念

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為中國(guó)最重要的經(jīng)濟(jì)航道之一，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中起著舉足輕重的作用，曾經(jīng)這片區(qū)域的首要目標(biāo)是全面經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但2016年的大保護(hù)政策的提出徹底改變了這一目標(biāo)的地位。2018年6月19日，審計(jì)署首次針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況發(fā)布了首份審計(jì)報(bào)告，對(duì)沿江11?。òㄖ陛犑校┻M(jìn)行了“生態(tài)體檢”，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系改革、審計(jì)監(jiān)督形勢(shì)、領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求，探索并實(shí)踐長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)體系成為時(shí)代趨勢(shì)。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的現(xiàn)實(shí)背景

（一）制度建設(shè)背景

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略要追溯到2014年的政府工作報(bào)告，該報(bào)告提出建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶要利用區(qū)域優(yōu)勢(shì)，依托黃金水道。這為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的具體建設(shè)指明了道路，決策層思路非常清晰，那就是決不走先發(fā)展再治污的老路。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的進(jìn)程中，生態(tài)和發(fā)展的關(guān)系就如同“魚和熊掌”，誰(shuí)去誰(shuí)留？領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)開(kāi)展是生態(tài)環(huán)境修復(fù)和自然資源資產(chǎn)管理的重要一步。在十八屆三中全會(huì)上首次明確提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部破壞環(huán)境的行為實(shí)行責(zé)任終身追究的制度，基于此，一系列關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)與自然資源資產(chǎn)審計(jì)的制度文件陸續(xù)出臺(tái)。這標(biāo)志著一種前所未有的審計(jì)制度逐漸提上日程。

（二）試點(diǎn)實(shí)踐背景

在生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展引領(lǐng)下，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江省市各地區(qū)關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作也積極開(kāi)展著。早在2014年，四川省首先踐行了政策制度，進(jìn)行了審計(jì)試點(diǎn)。與此同時(shí)，江蘇省開(kāi)始探索地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)，2016年又在此基礎(chǔ)上推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。2016年浙江省開(kāi)展試點(diǎn)。2017年湖北省對(duì)目前開(kāi)展審計(jì)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了認(rèn)真歸納，系統(tǒng)總結(jié)了審計(jì)對(duì)象和范圍、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)組織形式、審計(jì)技術(shù)方法及審計(jì)評(píng)價(jià)，使得領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的特點(diǎn)和操作方法更加清晰。截止2018年11月，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋的全部省市均已開(kāi)展了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作，增進(jìn)了自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，完善了領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考查制度，加快推動(dòng)了生態(tài)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)問(wèn)題探析

（一）從長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)專項(xiàng)工作來(lái)看

在2017年年末至2018年第一季度，審計(jì)署耗時(shí)4個(gè)月審計(jì)了2016-2017年長(zhǎng)江流域在生態(tài)環(huán)境政策的實(shí)施情況和資金的管理情況。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，該區(qū)域在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面工作得到了有序推進(jìn)，取得了階段性成果。不過(guò)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也較為突出：在資源開(kāi)發(fā)方面，存在小水電過(guò)度無(wú)序開(kāi)發(fā)現(xiàn)象，有的還造成了嚴(yán)重的生態(tài)污染;在污染治理方面，部分地區(qū)的污水違規(guī)排放現(xiàn)象嚴(yán)重;在資金使用方面，環(huán)保項(xiàng)目的資金使用的腐敗問(wèn)題依舊存在，領(lǐng)導(dǎo)廉政建設(shè)不佳，項(xiàng)目未帶來(lái)預(yù)期效益等。

（二）從試點(diǎn)實(shí)踐的背景總結(jié)來(lái)看

近年來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)雖然有所發(fā)展，但目前尚處于探索階段，仍存在一些問(wèn)題。在審計(jì)理論方面，欠缺統(tǒng)一的指導(dǎo)方法。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋地區(qū)廣闊，各地審計(jì)人員在政策執(zhí)行、資金項(xiàng)目審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)把握缺乏統(tǒng)一指導(dǎo);在審計(jì)評(píng)價(jià)方面，缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不同地區(qū)對(duì)于同一種資源的污染排放和行政執(zhí)法情況評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)成共識(shí)，同一地區(qū)不同部門之間對(duì)于資源的統(tǒng)計(jì)口徑不一，大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)尚未建立;在審計(jì)結(jié)果方面，離任審計(jì)結(jié)果普遍存在追責(zé)難的問(wèn)題，未主動(dòng)建立有效的生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制，審計(jì)人員和領(lǐng)導(dǎo)干部之間環(huán)保共識(shí)不易達(dá)成，給審計(jì)過(guò)程帶來(lái)了一些困難和阻力。

基于此，結(jié)合我國(guó)的制度背景，要從根本上解決問(wèn)題就需要理清人與自然的關(guān)系，就需要構(gòu)建一種符合生態(tài)文明建設(shè)政策導(dǎo)向和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域特色的審計(jì)制度。

三、綠色發(fā)展理念下長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)體系的構(gòu)建

綠色發(fā)展的本質(zhì)是處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，這就要立足于人與自然的和諧核心思想，在保持生態(tài)循環(huán)和平衡的條件下實(shí)現(xiàn)發(fā)展。這就要求我們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中，把“金山銀山”與“綠水青山”統(tǒng)一起來(lái)，即實(shí)現(xiàn)人與自然環(huán)境的雙贏，這些理念與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)、資源環(huán)境審計(jì)的本質(zhì)是高度吻合的。

（一）審計(jì)目標(biāo)

本人認(rèn)為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)是通過(guò)審計(jì)手段，檢查領(lǐng)導(dǎo)干部在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶及周邊地區(qū)與資源環(huán)境相關(guān)的行為是否合規(guī)，如不合規(guī)，則采取與其切身相關(guān)的晉升制度規(guī)范其環(huán)境行為，引導(dǎo)及警醒領(lǐng)導(dǎo)干部注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，最終促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)文明建設(shè)。

（二）審計(jì)主體

理論界對(duì)于審計(jì)主體主要有“一元觀”、“多元觀”和“復(fù)合觀”等，從我國(guó)制度特色和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋區(qū)域，本文認(rèn)為審計(jì)的唯一主體是政府審計(jì)機(jī)關(guān)。

（三）審計(jì)對(duì)象

本文認(rèn)為針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的審計(jì)對(duì)象應(yīng)是長(zhǎng)江流域及其周邊地區(qū)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部以及與相關(guān)資源管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部。

（四）審計(jì)內(nèi)容

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為一項(xiàng)技術(shù)綜合難度高、交叉學(xué)科廣泛的審計(jì)類型。本文基于綠色發(fā)展理念的本質(zhì)，堅(jiān)持“誰(shuí)污染誰(shuí)治理、誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)”的原則認(rèn)為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容有：審計(jì)資源資金收繳、管控和監(jiān)督情況;審計(jì)自然生態(tài)責(zé)任機(jī)構(gòu)的設(shè)立情況;審計(jì)長(zhǎng)江流域重要自然資源資產(chǎn)保護(hù)及開(kāi)發(fā)情況;審計(jì)長(zhǎng)江流域資源政策執(zhí)行和決策情況，具體有：黨和國(guó)家有關(guān)政策和決策部署貫徹執(zhí)行情況，有關(guān)自然資源資產(chǎn)法律法規(guī)遵守情況、區(qū)域保護(hù)制度和措施及執(zhí)行實(shí)際制定情況;審計(jì)有關(guān)具體資源等資產(chǎn)的責(zé)任目標(biāo)和約束性指標(biāo)完成情況，具體有：領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)體系中納入資源消耗指標(biāo)情況。

（五）審計(jì)方法

對(duì)于政策執(zhí)行情況，可以采取專家訪談、公眾評(píng)判法、實(shí)地調(diào)研等;對(duì)于技術(shù)方法，可以采取地理信息技術(shù)、全球定位系統(tǒng)、測(cè)繪遙感、自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、無(wú)人機(jī)影像、北斗衛(wèi)星技術(shù);對(duì)于信息共享方面，實(shí)踐“開(kāi)門搞審計(jì)”，運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)。

（六）審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其指標(biāo)體系

離任審計(jì)是一項(xiàng)與時(shí)代緊密接軌的政策部署，因此審計(jì)體系研究應(yīng)體現(xiàn)政策的導(dǎo)向，在這個(gè)過(guò)程中應(yīng)牢牢把握審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)這一核心內(nèi)容。因此本文以綠色發(fā)展理念惠民和富國(guó)兩大價(jià)值目標(biāo)為前提，以綠色發(fā)展循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、安全發(fā)展三大實(shí)施路徑為導(dǎo)向分析長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)體系。主要思路是：以水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、土地資源、草地資源、湖泊資源、野生動(dòng)植物資源等為資源載體，首先在循環(huán)發(fā)展方面，考核資源狀況指標(biāo)（資源權(quán)屬、資源數(shù)量、資源質(zhì)量）、資源開(kāi)發(fā)利用情況、資源綜合效益指標(biāo)。然后再低碳發(fā)展方面，考核長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶污染排放和行政執(zhí)法情況、低碳減排措施實(shí)施情況（收集排污權(quán)登記、排污交易情況、排污費(fèi)征繳情況、環(huán)保評(píng)價(jià)審批等）、跨界資源保護(hù)指標(biāo)。在安全發(fā)展方面，考核相關(guān)資金投入情況、相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)情況（長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶天然林資源保護(hù)、退耕退牧還林還草、國(guó)家綠色行動(dòng)計(jì)劃、國(guó)土綜合整治、濕地保護(hù)與水土流失等項(xiàng)目）、政策執(zhí)行效益情況、資源安全指標(biāo)。

（七）審計(jì)責(zé)任界定

責(zé)任的界定應(yīng)基于明晰的制度安排，對(duì)于同一資源的管轄關(guān)系應(yīng)當(dāng)清楚界定，對(duì)于同一領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任應(yīng)采取“一事定雙責(zé)”，對(duì)于重要事項(xiàng)責(zé)任界定應(yīng)有明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。

（八）審計(jì)結(jié)果運(yùn)用

建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制推動(dòng)了最終成果的落地，這就必須與審計(jì)對(duì)象的切身利益掛鉤。因此，審計(jì)結(jié)果必須作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免 、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，還應(yīng)考核區(qū)域強(qiáng)化約束性指標(biāo)，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)置于同一干部考核體系。

四、結(jié)論與展望

依據(jù)綠色發(fā)展的三大實(shí)現(xiàn)路徑的區(qū)域自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)體系構(gòu)建，是協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。在明確綠色發(fā)展理念相關(guān)目標(biāo)路徑的基礎(chǔ)上，體系構(gòu)建的重心應(yīng)放在綠色生態(tài)大背景下領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于生態(tài)資金使用和資源管理等方面的“定責(zé)”制度建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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