協(xié)同治理視角下社區(qū)管理問(wèn)題及應(yīng)對(duì)研究

楊海華 石利

摘? ?要：協(xié)同治理是我國(guó)社會(huì)管理領(lǐng)域在新時(shí)代背景下催生的全新的治理方式，它意味著社會(huì)管理主體的多元化以及政府和社會(huì)關(guān)系的重塑。本文基于協(xié)同治理視角結(jié)合鹽城市某社區(qū)管理的調(diào)研情況，發(fā)現(xiàn)社區(qū)管理中存在著管理體制碎片化、管理人員履職能力不強(qiáng)、居民參與社區(qū)管理積極性不高、社區(qū)自治力量薄弱等問(wèn)題。因此，建議應(yīng)通過(guò)發(fā)揮政府引導(dǎo)作用和居民主體作用，激發(fā)社會(huì)組織活力等途徑加強(qiáng)政府與社會(huì)各主體之間的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理，提高社區(qū)管理水平。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理 社區(qū)管理 自治

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大提出要加強(qiáng)社會(huì)管理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體系，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制的建設(shè)，為著力打造共建、共治、共享的社會(huì)管理新格局的新目標(biāo)、新要求，繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)管理活動(dòng)提供了根本遵循。在此背景下，協(xié)同治理成為我國(guó)社區(qū)管理的重要方向，它打破了我國(guó)建國(guó)初期所確立的以單位制和街居制為主要特點(diǎn)的傳統(tǒng)社會(huì)雙軸管理體制，意味著社會(huì)管理方式的重要嬗變，是我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系變革與重塑的必然要求。社區(qū)協(xié)同治理是指多元的社區(qū)治理主體通過(guò)相互協(xié)調(diào)、互動(dòng)協(xié)商，共同參與社會(huì)公共事務(wù)的決策和管理。它強(qiáng)調(diào)社區(qū)管理是一個(gè)多中心的公共行動(dòng)體系，促進(jìn)社區(qū)各個(gè)治理主體之間形成相互參與、共享、平等的關(guān)系格局形態(tài);主張自愿性的協(xié)商與合作，倡導(dǎo)網(wǎng)狀化的溝通和聯(lián)系，形成一套合作互惠的管理策略。因此，協(xié)同治理對(duì)我國(guó)社區(qū)管理具有很強(qiáng)的適用性，具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

本文以鹽城市YG社區(qū)管理作為案例分析，通過(guò)對(duì)鹽城市YG社區(qū)管理進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并結(jié)合協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)，探尋了YG社區(qū)管理存在的一系列問(wèn)題。YG社區(qū)管理是我國(guó)社區(qū)管理實(shí)踐中的一個(gè)縮影，因此，基于協(xié)同治理視角下探討YG社區(qū)管理問(wèn)題對(duì)于我國(guó)社區(qū)管理的發(fā)展實(shí)踐具有重要的參考價(jià)值。

二、鹽城YG社區(qū)管理存在的問(wèn)題

YG社區(qū)地處鹽城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，于2011年亭湖區(qū)新城街道成立后組建，社區(qū)管轄范圍東到洋岸港、西到通榆河、南到前進(jìn)河、北到壩灣港，總占地面積9.5平方公里，現(xiàn)有常住居民1893戶、總計(jì)8721人，流動(dòng)人口345人，黨員199名。社區(qū)現(xiàn)有13名工作人員。在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)居委會(huì)、物管公司、社區(qū)綜治辦、志愿者協(xié)會(huì)、社區(qū)業(yè)主會(huì)等各組織和部門發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，不斷創(chuàng)新社區(qū)管理，在社區(qū)管理積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，取得了可喜的成績(jī)。但是，隨著社區(qū)居民的利益訴求的多元化以及對(duì)社區(qū)管理的要求不斷提高，社區(qū)管理中也暴露出一些急需要解決的問(wèn)題。

（一）問(wèn)題表現(xiàn)

1.社區(qū)管理體制的碎片化

社區(qū)管理體制的碎片化首先表現(xiàn)在社區(qū)管理組織體系中政府職能部門相互之間的工作職能較為分散，各自封閉、各自為政，缺乏溝通與協(xié)調(diào)，形成了封閉性的鴿籠狀態(tài)，從而拉低了社區(qū)管理工作的水平，社區(qū)資源也存在浪費(fèi)現(xiàn)象，未得到充分利用。這也導(dǎo)致了社區(qū)事務(wù)的管理沒(méi)有受到監(jiān)督，缺乏評(píng)估和考核體系。而且各職能部門只注重自己眼前的利益，沒(méi)有大局意識(shí)，不能協(xié)調(diào)推進(jìn)整個(gè)社區(qū)的管理工作。

2.社區(qū)管理員履職能力不高

YG社區(qū)管理員普遍面臨著薪酬較低、專業(yè)化不足、自身素質(zhì)不高難以滿足工作需要等情況，而社區(qū)工作要求社區(qū)管理員充分了解并掌握社保、衛(wèi)生、民政、計(jì)生等方面的相關(guān)政策以及法律法規(guī)，管理員身兼多種職責(zé)，造成了社區(qū)居民對(duì)管理員工作不滿意，導(dǎo)致社區(qū)難以發(fā)揮管理功能。調(diào)查顯示中發(fā)現(xiàn)YG社區(qū)管理員不僅承擔(dān)了基層社會(huì)管理的職責(zé)，完成交付的各項(xiàng)任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)了政府很多的行政管理職能，這就導(dǎo)致了社區(qū)管理人員工作力不從心。另外，管理員的專業(yè)化不足，社區(qū)管理員中年齡在50至60歲的占43.87%，60歲以上的占20.91%，年齡較大，自身學(xué)歷相對(duì)較低，缺乏相應(yīng)的學(xué)科背景，不了解相關(guān)專業(yè)的知識(shí)和應(yīng)用技能，難以勝任日益要求精細(xì)化、專業(yè)化的社區(qū)管理工作，社區(qū)事務(wù)的管理流于表面。

3.社區(qū)居民參與程度低

強(qiáng)調(diào)參與過(guò)程本身就是社會(huì)改革的有力工具。充分發(fā)揮公民參與的積極性能夠有效地推進(jìn)社區(qū)管理績(jī)效的提升。根據(jù)調(diào)研顯示：在社區(qū)居民參與社區(qū)管理的群體分布中青少年占11%，青年占7%，老年人占80%，作為社區(qū)參與的中流砥柱的青年群體沒(méi)有受到重視，社區(qū)參與率極低。從社區(qū)居民關(guān)注點(diǎn)的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，關(guān)注和留意社區(qū)管理事務(wù)的居民人群占比為19%;只關(guān)心與自己相關(guān)的占43%;不太關(guān)心的占35%;不關(guān)心的占5%，表明居民對(duì)社區(qū)管理事務(wù)的重視度不高，沒(méi)有形成主人翁意識(shí)。從居民參與社區(qū)管理事務(wù)的類型的調(diào)研結(jié)果來(lái)看，參加社區(qū)文娛活動(dòng)的占66%，人數(shù)比較多，然而參加社區(qū)居民互動(dòng)等活動(dòng)的僅占21.6%，比例較低，休閑娛樂(lè)是促使居民社區(qū)參與的主要?jiǎng)恿υ慈?，質(zhì)量較低，居民協(xié)同力不強(qiáng)。居民沒(méi)有深入社區(qū)公共事務(wù)的領(lǐng)域，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，社區(qū)參與的質(zhì)量不高。

4.社區(qū)自治力量薄弱

一方面從社會(huì)組織職能來(lái)看，社區(qū)居委會(huì)不得不承擔(dān)包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面在內(nèi)的大量行政事務(wù)，社區(qū)居委會(huì)成為小政府，有著明顯的行政化色彩，社區(qū)組織無(wú)法正確定位自身在社區(qū)管理中的地位。根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示：在社區(qū)工作中，社區(qū)保潔占75%，社區(qū)應(yīng)急消防占55%，開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)占49%，解決鄰里沖突占51%，促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)占49%，居委會(huì)包攬了社區(qū)大量的社會(huì)服務(wù)工作。另一方面，YG社區(qū)當(dāng)前的社會(huì)組織數(shù)目較少，規(guī)模較小，運(yùn)行系統(tǒng)不完善，尚未滿足社區(qū)管理理的需要，社區(qū)的社會(huì)組織和政府關(guān)系不清，政府過(guò)度的行政干預(yù)造成了其難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí)，社區(qū)的社會(huì)組織缺少人力、財(cái)力、物力，沒(méi)有專項(xiàng)資金支持社區(qū)組織的活動(dòng)，社區(qū)工作左支右絀;社會(huì)組織場(chǎng)地也不足，導(dǎo)致社區(qū)組織沒(méi)能施展作用，無(wú)法和政府分擔(dān)責(zé)任，滿足社區(qū)住戶的多樣化需要乃至提升社區(qū)的自治水平。

（二）問(wèn)題的原因

1.政府角色定位偏差

根據(jù)YG社區(qū)的管理實(shí)踐，社區(qū)管理存在著重管理而輕服務(wù)這一現(xiàn)象。社區(qū)管理綜治維穩(wěn)的導(dǎo)向很明顯，社區(qū)管理職能的行政化色彩嚴(yán)重，這就導(dǎo)致了社區(qū)管理員的重心越來(lái)越多地集中在管理上，而不是服務(wù)上。社區(qū)管理原本的定位由服務(wù)型社區(qū)轉(zhuǎn)變成了控制基層社區(qū)，維護(hù)社區(qū)的安全穩(wěn)定，從而陷入為了維穩(wěn)而維穩(wěn)的誤區(qū)。社區(qū)管理的定位發(fā)生異化致使社區(qū)背負(fù)了越來(lái)越繁重的負(fù)擔(dān)，已經(jīng)逐漸失去了它的自治空間，也阻礙了基層民主的創(chuàng)建。

2.社區(qū)管理員缺乏有效的激勵(lì)和培訓(xùn)

因?yàn)閅G社區(qū)激勵(lì)機(jī)制不健全，從而未能調(diào)動(dòng)社區(qū)管理員的工作積極性。此外，社區(qū)管理員的薪酬較低，青年人在社區(qū)工作的意愿不高，缺乏具有綜合素質(zhì)高的管理人才使得YG社區(qū)管理缺乏后勁。要轉(zhuǎn)變這一現(xiàn)狀，完善社區(qū)管理員激勵(lì)制度刻不容緩，這有利于推進(jìn)社區(qū)管理員的工作，促進(jìn)社區(qū)管理水平的提高。

社區(qū)管理對(duì)管理員的專業(yè)素質(zhì)要求較高，要利用專門的技術(shù)與手段構(gòu)建信息平臺(tái)，來(lái)達(dá)到管理與服務(wù)居民的目的，但是目前社區(qū)管理模式的專業(yè)化程度還達(dá)不到所需的要求。社區(qū)管理者的專業(yè)性不強(qiáng)，將會(huì)使社區(qū)管理的科學(xué)性降低，影響社區(qū)管理的成效。在開(kāi)始新的工作之前，社區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)管理員進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，但是YG社區(qū)忽略了這一點(diǎn)，管理員的培訓(xùn)成為了表面工程。在這種情況下管理員管理社區(qū)事務(wù)，將面臨很多難題。

3.社區(qū)居民缺乏主體意識(shí)和歸屬感

由于受原先的社區(qū)管理體制的影響比較深，社區(qū)管理員主動(dòng)為居民提供服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)，居民對(duì)于自身在社區(qū)中的權(quán)利與義務(wù)也不是很清楚。這種主體意識(shí)不強(qiáng)的狀況很大程度上影響了居民參與社區(qū)管理的主動(dòng)性與積極性，造成了居民參與率相對(duì)較低。歸屬感是社區(qū)成員參與社區(qū)治理的一個(gè)內(nèi)在因素，社區(qū)成員歸屬感不強(qiáng)造成了社區(qū)成員沒(méi)有參與到社區(qū)管理中。YG社區(qū)主要居民是農(nóng)民和外來(lái)流動(dòng)人口，他們中有的是被征用農(nóng)田的農(nóng)民，有的是拆遷戶，有的是投資的商人，還有的是打工人員，由于受到傳統(tǒng)文化和長(zhǎng)期的居住環(huán)境的影響，這種變化帶來(lái)三個(gè)問(wèn)題：一是許多人對(duì)自己的新身份不適應(yīng)，農(nóng)民搬進(jìn)安置小區(qū)后，仍保留以前的一些生活習(xí)性，喜歡自由自在，垃圾隨地扔，車輛亂停放。二是對(duì)新的社區(qū)管理組織缺乏認(rèn)同感、歸屬感，特別反感陌生人的批評(píng)。物業(yè)管理人員上門收費(fèi)，往往不理解。三是原來(lái)的村組管理模式不適應(yīng)這種變化，干部不認(rèn)識(shí)新居民，找不到老村民，新居民不認(rèn)識(shí)新干部，找不到老干部，管理乏力，服務(wù)斷檔，相當(dāng)一部分人游離于社會(huì)管理之外。

4.社區(qū)管理的利益關(guān)系尚未理順

社區(qū)管理本質(zhì)上理順好各種主體之間的利益關(guān)系。而社區(qū)管理的核心是居民的利益問(wèn)題，因而不管是組織創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新還是制度創(chuàng)新，重心都在于居民的利益而不主要在于對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理與維穩(wěn)。社區(qū)管理最終目標(biāo)是要使社區(qū)變得越來(lái)越和睦，更好地保障居民利益，為居民提供更多的公共服務(wù)，因此社區(qū)管理必須把維護(hù)社區(qū)公共利益作為自己存在的價(jià)值目標(biāo)和首要任務(wù)。公共利益是一連串的利益鏈條，在社區(qū)工作包含了很多具體的內(nèi)容。YG社區(qū)管理尚不能有效協(xié)調(diào)社區(qū)居民的自身利益以及公共利益之間的矛盾，社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有及時(shí)更新與完善。而且，社區(qū)外來(lái)的流動(dòng)人口數(shù)量較多，由于自身文化素質(zhì)不高，加之忙于增加收入，大多數(shù)人沒(méi)有時(shí)間關(guān)心社區(qū)的公共利益。

三、完善鹽城YG社區(qū)管理的建議

如何使成為社區(qū)居民的務(wù)農(nóng)人員獲得歸屬感，如何使外來(lái)人員適應(yīng)新的社區(qū)，如何建立與完善社區(qū)組織，如何讓社區(qū)管理順應(yīng)時(shí)代的變革，這些都要求對(duì)原先的社區(qū)管理體制進(jìn)行改革，突破本來(lái)的的村組管理系統(tǒng)，將現(xiàn)今的小區(qū)作為一個(gè)單元，創(chuàng)新管理體制，推行協(xié)同治理，將解決社區(qū)矛盾作為基礎(chǔ)，將服務(wù)居民作為重點(diǎn)，以滿足社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的需要，這是為了使社區(qū)管理與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，有助于YG社區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)的良好互動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定良好融合，從而使社區(qū)的工作提高到一個(gè)新的水平，創(chuàng)建一個(gè)新的局面。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用

協(xié)同治理的實(shí)質(zhì)在于政府行政權(quán)力的下沉，推動(dòng)國(guó)家公共服務(wù)與管理職能在基層社會(huì)中的進(jìn)一步延伸。其重點(diǎn)在對(duì)政府職能進(jìn)行再定位，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變到政府引導(dǎo)。即把社區(qū)能夠進(jìn)行自治的事務(wù)交與社區(qū)完成，將政府的角色定位為制度的供給者和仲裁者以及社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的最終維護(hù)者，為社區(qū)管理建設(shè)和發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境和寬松的社會(huì)環(huán)境。

具體來(lái)說(shuō)，首先是促進(jìn)形成協(xié)同治理的大的格局。對(duì)于參與協(xié)同治理活動(dòng)的各類社會(huì)主體，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保協(xié)同治理這項(xiàng)社會(huì)管理活動(dòng)措施得當(dāng)、力度不減、方向不變，充分發(fā)揮網(wǎng)格服務(wù)、便利居民的功能;各級(jí)政府要把強(qiáng)化協(xié)同治理列入議事日程，督促各相關(guān)部門切實(shí)履行好職責(zé)，積極發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與協(xié)同治理。其次是做好社區(qū)管理的評(píng)估和監(jiān)督。將政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為政府引導(dǎo)并不意味著協(xié)同治理完全脫離黨委和政府的指導(dǎo)，相反是更加強(qiáng)調(diào)政府要抓住大局，關(guān)注重大問(wèn)題，使政府?dāng)[脫協(xié)同治理中的日常瑣事。尤其是要強(qiáng)化對(duì)社區(qū)管理各個(gè)主體的考核與監(jiān)督，不斷創(chuàng)新相關(guān)機(jī)制，不僅要重視政府的主體地位，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的過(guò)程監(jiān)督和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，提升協(xié)同治理監(jiān)督考核的權(quán)威性和綜合性。

（二）壯大社區(qū)人才隊(duì)伍，增強(qiáng)管理員綜合素質(zhì)

社區(qū)工作的順利開(kāi)展離不開(kāi)良好的考核與激勵(lì)制度?？己藱C(jī)制要保證清晰明了、公平公正、結(jié)果透明，將考核與社區(qū)管理員就業(yè)、晉升、獎(jiǎng)懲、考核聯(lián)系起來(lái)，創(chuàng)設(shè)目標(biāo)責(zé)任制，審查各級(jí)社區(qū)組織機(jī)構(gòu)的年度任務(wù)。要建立健全社區(qū)管理員的激勵(lì)制度，在目標(biāo)管理的綜合考核中納入社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)以及管理員的績(jī)效，為推薦、聘用、調(diào)整以及提拔社區(qū)干部提供有力的依據(jù)。在考核社區(qū)管理員時(shí)，要使考核規(guī)范化，明確規(guī)定社區(qū)管理員的出勤時(shí)間、信訪次數(shù)以及完成任務(wù)的期限。重視考核的實(shí)效并確保評(píng)估的常態(tài)化，做到隨時(shí)監(jiān)督社區(qū)工作。此外，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)記錄和報(bào)告考核的結(jié)果，根據(jù)個(gè)人成績(jī)給予實(shí)際獎(jiǎng)勵(lì)和處罰。

為了有效地完成社區(qū)工作，還要加強(qiáng)對(duì)工作人員的管理，增強(qiáng)他們的業(yè)務(wù)能力，提升他們的工作效率，以保證其順利地完成社區(qū)交付的任務(wù)。同時(shí)，需要相關(guān)制度來(lái)保障這些工作的進(jìn)行，管理員也要具有責(zé)任感和較高的專業(yè)素質(zhì)。因此，有必要通過(guò)靈活的培訓(xùn)方法加強(qiáng)培訓(xùn)?？梢栽黾由鐓^(qū)之間的交流，分享經(jīng)驗(yàn)，指引他們相互學(xué)習(xí)，相互借鑒，取長(zhǎng)補(bǔ)短。同時(shí)也不能浪費(fèi)資源，提高社區(qū)管理員的綜合素質(zhì)，密切他們與社區(qū)居民的關(guān)系，使他們具備處理應(yīng)急事件的能力，從而提升管理水平。

（三）發(fā)揮居民主體作用，培育居民自治能力

公民參與的力量不僅與民主相關(guān)聯(lián)，具有廣泛的作用范圍，它的增強(qiáng)還可以使民主本身更好地運(yùn)作。社區(qū)協(xié)同治理需要重視社區(qū)居民的有效參與。要發(fā)揮居民在參與管理社區(qū)事務(wù)中的主體作用，培育居民的自治意識(shí)，提升他們的自身素質(zhì)，以促使其更好地參與到社區(qū)自治。

一方面，采取組織豐富多彩的社區(qū)文化活動(dòng)，激發(fā)社區(qū)居民的主人翁意識(shí)，提高他們參與社區(qū)管理的積極性，以此促進(jìn)全體居民一起參與到社區(qū)事務(wù)管理。另一方面，要為居民參與社區(qū)管理提供更多的途徑，比方創(chuàng)建社區(qū)微博、在線咨詢服務(wù)平臺(tái)、業(yè)主交流群等，使居民擺脫時(shí)間和空間的限制，能夠隨時(shí)隨地參與社區(qū)管理。

（四）激發(fā)社會(huì)組織活力，促進(jìn)社會(huì)組織參與自治

要解決社會(huì)組織發(fā)育不良的難題，第一，要理清政府和社會(huì)組織各自承擔(dān)的職責(zé)，明確社會(huì)組織在社區(qū)參與中的地位。政府采取承包、采購(gòu)、委托等方式，把社區(qū)社會(huì)組織自身可以提供或者可以解決的服務(wù)交給其負(fù)責(zé)。第二，要為社會(huì)組織源源不斷地納入新鮮的血液，通過(guò)吸引人才使社區(qū)保持生機(jī)。社區(qū)應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的資源進(jìn)行整合與優(yōu)化，以社區(qū)衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、流動(dòng)人口管制等方面為切入點(diǎn)，把他們納入社區(qū)組織的大家庭;可以將社區(qū)服務(wù)外包，為社區(qū)突破自身快速發(fā)展創(chuàng)造條件。要善于捕捉有利于社區(qū)發(fā)展的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)自身應(yīng)急處理能力，提升社區(qū)服務(wù)的水平。社區(qū)服務(wù)的首要任務(wù)是要?jiǎng)訂T更多的社會(huì)力量，進(jìn)而組織廣大社區(qū)居民學(xué)習(xí)并參與社區(qū)公共生活的治理。

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（作者單位：中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉