新時(shí)代供給側(cè)改革視角下公共服務(wù)供給研究

李明君 艾蔚 郝英

摘? 要：近年來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、綜合國力顯著提高的同時(shí)，公共服務(wù)領(lǐng)域改革的呼聲也越來越高。雖然近年來我國的公共服務(wù)支出逐年增長，但是公共服務(wù)供給不平衡、不充分的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，公共服務(wù)項(xiàng)目的供給也越來越不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的需求。因此在公共服務(wù)領(lǐng)域引入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，便于公共部門合理定位自身角色，優(yōu)化公共服務(wù)供給主體和結(jié)構(gòu)，完善公共服務(wù)監(jiān)督評估機(jī)制，構(gòu)造健全的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 供給側(cè)改革 經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展 非均等化

一、引言

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立、加入世界貿(mào)易組織，我國的經(jīng)濟(jì)與國際接軌的同時(shí)取得了一系列的發(fā)展，人民的生活水平和綜合國力有了顯著的提高。在各方面都迅猛增長的同時(shí)，投資過熱、國際收支順差、國民消費(fèi)嚴(yán)重不足成為近年來經(jīng)濟(jì)增長的主要特征。為了應(yīng)對人口紅利衰減、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、要素驅(qū)動(dòng)力不足等問題，2015年11月10日習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上首次提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。

習(xí)總書記于黨的十九大提出：“我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期”。供給側(cè)改革作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要手段再一次被強(qiáng)調(diào)。供給側(cè)改革主要是通過去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板來以增量帶存量的方式擴(kuò)大有效中高端供給，減少無效低端供給，提高全要素生產(chǎn)率，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。供給側(cè)改革是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程，但許多方面的問題都與公共服務(wù)有關(guān)，短板領(lǐng)域的根源更是由于公共服務(wù)的缺位。因此，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)改革是積極應(yīng)對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

二、在公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)供給側(cè)改革的意義

供給側(cè)改革的初衷是通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高全要素生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高資源的利用效率，擴(kuò)大中高端有效供給，減少低端無效供給，更精準(zhǔn)地滿足人民的需求，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。而以往的公共服務(wù)提供過程中供不應(yīng)求、政府缺位、城鄉(xiāng)供給不均衡等問題需要我們?nèi)ソ鉀Q，此時(shí)推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)改革對變革公共服務(wù)供給渠道和模式，滿足公眾多樣化需求以及促進(jìn)民間資本合理配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織和公共事業(yè)的健康發(fā)展有重要意義。

三、新時(shí)代背景下在公共服務(wù)領(lǐng)域推行供給側(cè)改革的困境

（一）過度依賴政府，供給主體單一

雖然公共服務(wù)供給主體多元化、市場化的提法已出臺(tái)許久，但服務(wù)供給主體單一效率低下、質(zhì)量差的問題依然存在。政府大肆包攬公共服務(wù)導(dǎo)致各級政府膨脹，但是隨著人們生活質(zhì)量的提高，政府對于公共服務(wù)大包攬已經(jīng)不能適應(yīng)人們?nèi)找嬖鲩L的需求。由于政治體制的限制以及社會(huì)組織的不穩(wěn)定性，公共服務(wù)供給的市場主體還未真正形成。因此，一方面，政府唱“獨(dú)角戲”的局面導(dǎo)致了公共服務(wù)供給總量不足，質(zhì)量低下;另一方面，由市場競爭所帶來的高效率和低成本的優(yōu)勢并未顯現(xiàn)。

（二）公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)非均等化嚴(yán)重

公共服務(wù)供給的非均等化分為三個(gè)方面：第一，公共服務(wù)項(xiàng)目供給的不均等，以教育、醫(yī)療、社保為主的基本公共服務(wù)占比太低;第二，省區(qū)之間公共服務(wù)供給不平衡，東部地區(qū)的公共服務(wù)供給在總量和質(zhì)量上都遠(yuǎn)優(yōu)于中西部;第三，城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)不平衡，城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)還未被打破，矛盾依然突出，無論是從經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)公共服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)，城市的供給都優(yōu)于農(nóng)村。

1.服務(wù)項(xiàng)目供給的非均等化。改革開放30年中國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入有了顯著提高，如表1所示，2010-2016年7年之間財(cái)政總支出上提升了2倍，按理說快速擴(kuò)張的財(cái)政規(guī)模為公共服務(wù)的供給提供了重要的財(cái)力保障，但表1顯示 2010年以來，以教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)為主的基本公共服務(wù)支出并未出現(xiàn)特別明顯的增長，數(shù)據(jù)也表明了政府在基本公共服務(wù)方面的支出嚴(yán)重不足，這與我國目前高速增長的公共服務(wù)需求相矛盾。

2.區(qū)域之間公共服務(wù)供給的非均等化。黨的十九大報(bào)告中習(xí)總書記提出：“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制”。因此，重視區(qū)域公共服務(wù)的均等化是當(dāng)務(wù)之急，但是當(dāng)前我國區(qū)域之間公共服務(wù)還有著相當(dāng)大的差距，如表2所示，東部地區(qū)平均公共服務(wù)支出遠(yuǎn)高于中部區(qū)和西部地區(qū)。導(dǎo)致區(qū)域間服務(wù)供給不均等的因素很多，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等。

3.城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給非均等化。教育是基本公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本部分選固定資產(chǎn)總值、體育館、圖書室、圖書冊以及微機(jī)室和計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)等相關(guān)因素作為教育水平的參考指標(biāo)，分析我國城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，如圖1所示，農(nóng)村教育公共服務(wù)的供給狀況落后于城市，這直接影響了農(nóng)村教育質(zhì)量。公共衛(wèi)生和基礎(chǔ)醫(yī)療也是公共服務(wù)供給的重要領(lǐng)域，而醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)市場卻存在著信息不對稱現(xiàn)象，因此醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域政府干預(yù)尤為重要。我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人口比例約3：7，表3選取醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床位數(shù)作為醫(yī)療水平的代理指標(biāo)，顯示城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人均醫(yī)療資源的比例約為7：3，雖然城鄉(xiāng)間醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位供給總數(shù)沒有明顯差別，但由于農(nóng)村人口基數(shù)龐大等原因，每千人口醫(yī)療床位數(shù)鄉(xiāng)村明顯落后于城市。

（三）政府多重代理角色，服務(wù)供給質(zhì)量低下

政府購買框架背景下公共服務(wù)的傳遞流程如圖2，公眾將公共服務(wù)需求發(fā)送至政治系統(tǒng)，政治系統(tǒng)整合公眾的需求，并發(fā)送給行政機(jī)構(gòu)，由行政機(jī)構(gòu)做出決策，下達(dá)命令，行政機(jī)構(gòu)做出決策后向承包商購買服務(wù)提供給公眾。在這個(gè)過程中政府并不是直接的公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者，而是通過政治系統(tǒng)了解公眾需求，以公眾需求為導(dǎo)向，再通過購買合同向承包商購買公共服務(wù)，這種多重委托代理的供給方式極易導(dǎo)致公共服務(wù)傳遞的供需錯(cuò)位，因?yàn)檎洚?dāng)“買家”角色時(shí)，承包商由于受到購買合同的制約，會(huì)更加關(guān)注政府官員的購買需求，并不會(huì)切實(shí)考慮公眾的真實(shí)需求，政治因素會(huì)嚴(yán)重影響公共服務(wù)供給的質(zhì)量。

（四）評估和監(jiān)督機(jī)制的缺位

我國當(dāng)前的公共服務(wù)體系剛建立不久，制度體系仍不完善，尤其是評估監(jiān)督領(lǐng)域，缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，雖然部分地區(qū)已明確了監(jiān)督機(jī)制，但是機(jī)制運(yùn)行不成熟，不能從根本上防范公共服務(wù)供給過程中的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在政府購買公共服務(wù)環(huán)節(jié)。而監(jiān)督的覆蓋面和有效性方面都有待完善。彈性的存在使公共服務(wù)的提供過程存在著很多漏洞可鉆，監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。

四、推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革的思路

（一）引入多元供給主體，構(gòu)造多元供給格局

政府在公共服務(wù)供給的過程中資金流轉(zhuǎn)困難、產(chǎn)品質(zhì)量低下以及供給效率低等問題都要求政府重新定位自身在公共服務(wù)供給中的作用，實(shí)現(xiàn)服務(wù)角色轉(zhuǎn)換，重視社會(huì)組織和民眾參與。真正放權(quán)到群眾和市場，實(shí)現(xiàn)公共部門、私人部門以及社會(huì)部門的公平競爭，讓有限的資源投入在供給短缺的項(xiàng)目中去，政府也要對社會(huì)組織進(jìn)行積極的引導(dǎo)，對于社會(huì)力量所不能承擔(dān)的部分，政府應(yīng)該承擔(dān)起責(zé)任，并對社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的過程實(shí)施全程監(jiān)督。

（二）增加供給總量優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，推進(jìn)公共服務(wù)供給均等化

雖然財(cái)政總支出不斷增加，但我國基礎(chǔ)公共服務(wù)支出在財(cái)政支出中所占比例卻一直微乎其微。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，群眾對公共服務(wù)的需求越來越高，為此，必須增加基本公共服務(wù)供給總量，以增量帶存量的方式優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。

基本公共服務(wù)供給均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。依據(jù)蒂伯特模型，由于區(qū)域公共服務(wù)供給的非均等化，人才必然會(huì)從公共服務(wù)供給質(zhì)量低的地區(qū)流向質(zhì)量高的地區(qū)，而人力資源的質(zhì)量是影響城市綜合實(shí)力的重要因素，往復(fù)循環(huán)，會(huì)出現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)越發(fā)達(dá)，落后地區(qū)越落后的現(xiàn)象。因此，盡快建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金投入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能逐步轉(zhuǎn)變公共服務(wù)區(qū)域供給不平衡的現(xiàn)象。

（三）突破角色雙重性，完善公共服務(wù)供給機(jī)制

構(gòu)建公共服務(wù)責(zé)任機(jī)制和政府購買的問責(zé)制度，在政府購買的流程中雖然政府不是公共服務(wù)的直接提供者，但政府充當(dāng)著中介的角色，因此，政府一方面要對承包商負(fù)責(zé)，另一方面還需要充分了解并反映群眾的真實(shí)需求。在確保對供需兩端都負(fù)責(zé)的前提下構(gòu)建公共服務(wù)責(zé)任機(jī)制對服務(wù)供給的質(zhì)量、成本、效率等制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，還需引入政府購買的問責(zé)制度，確保政府購買公共服務(wù)的每一環(huán)節(jié)都有人負(fù)責(zé)。

（四）以結(jié)果為導(dǎo)向，完善公共服務(wù)評價(jià)監(jiān)督體系

首先，健全法律監(jiān)督制度。由于沒有完善的法律監(jiān)督制度，以前我國公共服務(wù)監(jiān)督都處于“軟約束”狀態(tài)。只有將公共服務(wù)的供給過程建立在法律監(jiān)管的平臺(tái)上才能讓公共服務(wù)健康發(fā)展。我國在公共服務(wù)供給方面已有一些法律法規(guī)，但是既有的法律法規(guī)碎片化嚴(yán)重，覆蓋面有限，當(dāng)前急需建立廣覆蓋、多層次、全方位的法律監(jiān)督體系。其次，完善項(xiàng)目評估評價(jià)機(jī)制。在政府購買公共服務(wù)的環(huán)節(jié)，為了避免供應(yīng)商取悅政府官員而忽略公眾的真實(shí)需求，健全的評估系統(tǒng)會(huì)對公共服務(wù)全程監(jiān)控。這一過程最重要的是細(xì)分評價(jià)指標(biāo)，建立完善的評估平臺(tái)，在公眾參與評估的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)評估主體的多元化，對政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量、效率、績效進(jìn)行客觀公正的評估。

五、結(jié)論

應(yīng)對公共服務(wù)決策、需求、供給、監(jiān)督與評估等過程中的各種困境，引入供給側(cè)改革是關(guān)鍵。公共服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)改革應(yīng)當(dāng)以改善服務(wù)供給效果為主要目標(biāo)，這對構(gòu)造公共服務(wù)多元供給格局、優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、提升公共服務(wù)供給能力、轉(zhuǎn)變政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的角色定位提供了實(shí)踐路徑。將供給側(cè)改革引入公共服務(wù)領(lǐng)域，通過供給端改革向需求端傳導(dǎo)，提升公共服務(wù)供給效率，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需均衡，提升人民群眾的獲得感。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)）

責(zé)任編輯：康偉