從民辦教育新法新政 談獨(dú)立學(xué)院分類管理的發(fā)展路徑

劉楠

摘 要：“獨(dú)立學(xué)院”這種辦學(xué)類型從出現(xiàn)到發(fā)展的十幾年過程中，有效彌補(bǔ)了高等教育經(jīng)費(fèi)不足與高校資源短缺的現(xiàn)狀，為實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化，探索中國特色高等教育發(fā)展道路做出了積極貢獻(xiàn)。在我國“十三五”規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵時(shí)期，特別是一系列新法新政出臺后，獨(dú)立學(xué)院該何去何從，如何在新的管理機(jī)制下規(guī)范辦學(xué)行為，如何適應(yīng)新形勢、明確新定位、謀求新發(fā)展，已成為獨(dú)立學(xué)院所面臨的亟待解決的、特別是舉辦者必須做出慎重選擇的重要問題。文章在民辦教育新法新政背景下探討了獨(dú)立學(xué)院分類管理的發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：民辦教育;獨(dú)立學(xué)院;分類管理

一、依法治?！陀^分析法律法規(guī)所釋放出的政策信號

1.大力支持民辦教育的發(fā)展壯大

十八大以來，在全面深化改革的背景下，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中“大力發(fā)展民辦教育”等方針的確立，為民辦教育的健康長遠(yuǎn)發(fā)展指明了方向，特別是十八屆三中全會吹響了全國深化高等教育改革的號角。十九大報(bào)告中指出：優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。其中對于民辦教育的表述是“支持和規(guī)范”社會力量興辦教育，這與之前各類法律法規(guī)中諸如“鼓勵(lì)”等提法是有變化的。這不僅僅是一種字面上的變化，更是習(xí)總書記傳遞的一種態(tài)度和力度的變化，體現(xiàn)了黨中央對民辦教育作為我國教育事業(yè)發(fā)展重要組成部分的認(rèn)可，對增強(qiáng)民辦教育投資者的投資信心是一針強(qiáng)心劑，同時(shí)也對國家教育行業(yè)和地方教育行政主管部門如何落實(shí)“支持和規(guī)范”的政策提出了工作任務(wù)和要求。

2.在民辦教育中提出了營利性與非營利性的分類管理政策

2015年12月27日出臺的新教育法已于2016年6月1日起施行。新法對原法第二十條刪除了“不得以營利為目的”的表述，實(shí)現(xiàn)了與民辦高等學(xué)校的對接。同時(shí)，2017年10月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國民法總則》在法人的分類上提出了營利法人和非營利法人的劃分，這無疑為民辦教育的分類管理奠定了最為權(quán)威的法律依據(jù)。新《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱民促法）更是在創(chuàng)新民辦教育體制機(jī)制方面實(shí)現(xiàn)了突破：一是建立對民辦學(xué)校實(shí)行非營利性與營利性分類管理的制度;二是建立分類后在稅收、用地等方面的差別化扶持政策體系;三是放開營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入;四是創(chuàng)新教育投融資機(jī)制，擴(kuò)大辦學(xué)資金來源;五是探索多元主體合作辦學(xué);六是健全學(xué)校推出機(jī)制。

3.營利性辦學(xué)性質(zhì)與教育公益性的矛盾尚未解決

縱觀我國的立法體系，“教育公益性”的本質(zhì)屬性出現(xiàn)在各級立法文件中。既然是公益性質(zhì)，那么選擇營利性辦學(xué)肯定行不通，選擇非營利性辦學(xué)，又將會極大地動搖民營企業(yè)或個(gè)人舉辦者的投資信心。同時(shí)，教育部26號令的第3條“獨(dú)立學(xué)院屬于公益性事業(yè)”和第43條“獨(dú)立學(xué)院在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)?！边@兩條法律條款本身就是自相矛盾的，公益性辦學(xué)何來合理回報(bào)之說？因此，教育部26號令作為唯一一部專門調(diào)整獨(dú)立學(xué)院的部門規(guī)章，要與新民促法保持一致，法律要求要統(tǒng)一。

二、轉(zhuǎn)型發(fā)展——獨(dú)立學(xué)院在分類管理下選擇的路徑

1.選擇非營利性辦學(xué)

在新民促法的分類管理下，非營利性辦學(xué)或許是多數(shù)獨(dú)立學(xué)院所選擇的路徑，依法享受與公辦高校同等待遇，包括財(cái)政、稅收、金融和土地等方面的優(yōu)惠政策，但是對于大多數(shù)投資者（主要是民辦企業(yè)或個(gè)人）來說，將面臨“純投資無收益”的局面。教育部26號令中規(guī)定出資人可以從辦學(xué)結(jié)余里取得合理回報(bào)，但按照上位法優(yōu)于下位法的原則，新民促法實(shí)施后，原本投資者可以模棱兩可取得“合理回報(bào)”的情況也將隨著“非營利性辦學(xué)”選擇而無法實(shí)現(xiàn)，這一點(diǎn)應(yīng)該是投資者最不能接受的，教育所產(chǎn)生的利潤增長點(diǎn)被徹底切斷。

2.選擇營利性辦學(xué)

按照新民促法的規(guī)定，獨(dú)立學(xué)院要按照《中華人民共和國公司法》（以下簡稱公司法）及有關(guān)法律規(guī)定的財(cái)務(wù)會計(jì)制度運(yùn)營，遵循企業(yè)的路徑辦學(xué)，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)。最重要的原因是教育類土地、稅收的優(yōu)惠政策不再提供，辦學(xué)成本大大增加。但營利的性質(zhì)是有違教育部26號令“公益性辦學(xué)”的性質(zhì)的，選擇營利就意味著獨(dú)立學(xué)院舉辦者之一的普通本科高校所注重的教育公益性淡化，在獨(dú)立學(xué)院執(zhí)行資產(chǎn)過戶時(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬問題還有可能造成國有資產(chǎn)流失，這一點(diǎn)是公辦高校堅(jiān)決不可能接受的。

綜合分析來看，獨(dú)立學(xué)院在新民促法的調(diào)整下選擇營利性或者非營利性都是存在明顯瑕疵的，只能轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的民辦高校而后進(jìn)行營利性或非營利性選擇。新民促法實(shí)施倒逼獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)勢在必行。2016年修訂的《中華人民共和國教育法》規(guī)定“以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織?！贝藯l款意味著以其他經(jīng)費(fèi)來源舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)可以設(shè)立為營利性組織，原獨(dú)立學(xué)院依托的母體學(xué)校和國有資產(chǎn)無須退出，可以在資產(chǎn)評估和理清產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上繼續(xù)與社會資本合作，轉(zhuǎn)制為股份制、混合所有制學(xué)校，按照出資比例或協(xié)議分配利潤，但不得再使用母體高校的名稱，母體學(xué)校身份變?yōu)檗k學(xué)合作方。獨(dú)立學(xué)院在進(jìn)行清產(chǎn)核資、明確產(chǎn)權(quán)、財(cái)務(wù)決算等工作后，通過教育主管部門的評估審核，轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的民辦高校。

三、內(nèi)涵發(fā)展——獨(dú)立學(xué)院在分類管理下發(fā)展的路徑

新民促法實(shí)施后，各地都在抓緊制定政策，設(shè)置了2～5年的過渡期，但獨(dú)立學(xué)院終究還是要面對營利性與非營利性的選擇，只有學(xué)懂法律政策精神、認(rèn)清自身辦學(xué)現(xiàn)狀、不斷深化內(nèi)部改革、順應(yīng)高等教育發(fā)展規(guī)律，獨(dú)立學(xué)院才能良性運(yùn)轉(zhuǎn)、內(nèi)涵發(fā)展。

1.獨(dú)立學(xué)院發(fā)展之光——地方教育主管部門出臺扶持政策

民辦教育分類管理通過對獨(dú)立學(xué)院非營利性與營利性的清晰界定，從法律層面破解了發(fā)展面臨的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、扶持政策、平等地位等方面的矛盾和問題，有利于地方制定非營利性和營利性民辦學(xué)校在財(cái)政、稅收優(yōu)惠、用地、收費(fèi)等方面的差別化扶持政策。非營利性獨(dú)立學(xué)院會在政策上逐漸向公辦教育看齊，關(guān)注是否可以享受更多財(cái)政、稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策;營利性獨(dú)立學(xué)院則會關(guān)注是否在管理方面具有更高的自主性，如何充分利用其市場化的優(yōu)勢吸納人才、籌集資金，實(shí)現(xiàn)多樣化發(fā)展。因此，呼吁地方教育主管部門加快地方性法規(guī)的出臺步伐，便于獨(dú)立學(xué)院盡早做出選擇。

2.獨(dú)立學(xué)院發(fā)展之基——法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)要得到有效落實(shí)

獨(dú)立學(xué)院“誕生”時(shí)的先天原因決定了其土地、校舍、資產(chǎn)等基本辦學(xué)條件來源于母體學(xué)?；蛎駹I企業(yè)，獨(dú)立學(xué)院作為獨(dú)立的法人單位，按照公司法的規(guī)定，對雙方辦學(xué)出資的資產(chǎn)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，也將就其行為獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。這是保障獨(dú)立學(xué)院良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件，也是衡量依法辦學(xué)的首要指標(biāo)。與此同時(shí)，相較于非營利性辦學(xué)性質(zhì)，營利性的獨(dú)立學(xué)院可以自主調(diào)節(jié)招生比例，在政策允許的范圍內(nèi)自主決定學(xué)生收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，辦學(xué)自主權(quán)更大。

3.獨(dú)立學(xué)院發(fā)展之魂——人才培養(yǎng)方案定位要科學(xué)合理

獨(dú)立學(xué)院要擺脫母體學(xué)校的束縛，摒棄人才培養(yǎng)方案沿襲和移植現(xiàn)象，要以提高教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益為出發(fā)點(diǎn)，合理選擇和設(shè)置學(xué)科、專業(yè)，發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢學(xué)科和自身特長，注重內(nèi)涵建設(shè)，進(jìn)行專業(yè)改造、專業(yè)建設(shè)和特色專業(yè)培育，將人才培養(yǎng)與社會關(guān)聯(lián)度緊密結(jié)合，提高學(xué)生創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力，在教育教學(xué)、科學(xué)研究、國際交流等方面，強(qiáng)特色、樹品牌、出人才。

4.獨(dú)立學(xué)院發(fā)展之本——自有教師要形成梯隊(duì)建設(shè)

人員工資是獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)成本中的重要支出，那么毫無疑問，獨(dú)立學(xué)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置要規(guī)范精簡、管理團(tuán)隊(duì)要高效多能，要建立起權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的管理體系。同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院更需要建立一支年齡結(jié)構(gòu)合理，職稱結(jié)構(gòu)匹配的穩(wěn)定的教師隊(duì)伍，注重 “雙師型”教師人才的選聘，從激勵(lì)機(jī)制和培養(yǎng)機(jī)制上，創(chuàng)造科研深造機(jī)會，獎(jiǎng)勤罰懶，真正做到“事業(yè)留人”。

四、結(jié)語

獨(dú)立學(xué)院作為我國高等教育的生力軍，為高等教育事業(yè)提供了更加廣闊的發(fā)展空間，極大地滿足了人民群眾對接受更多更好地高等教育的強(qiáng)烈需求，獨(dú)立學(xué)院也因此得到了不斷的發(fā)展。在新法新政的陸續(xù)頒布實(shí)施背景下，獨(dú)立學(xué)院要主動順應(yīng)高等教育發(fā)展趨勢，堅(jiān)定走內(nèi)涵發(fā)展道路，著力點(diǎn)要始終放在學(xué)科專業(yè)建設(shè)、課程改革、產(chǎn)學(xué)研、師資隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等方面，加大投入，深化改革，持之以恒，這樣才能“實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。

參考文獻(xiàn)：

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